中國(guó)政治改革40年之政治學(xué)理論內(nèi)涵
——基于歷史及比較的維度

楊光斌

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

經(jīng)過40年的發(fā)展，中國(guó)的改革開放不僅使中國(guó)走出了危機(jī)，而且取得了舉世矚目的成就?；跉v史及比較的維度，把中國(guó)的政治改革重大事件置入世界格局之下，對(duì)于重新認(rèn)識(shí)中國(guó)政治改革，意義尤為重大。

一、 “中國(guó)政治改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革”之說

一談到中國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，學(xué)界很多人就會(huì)不假思索地說，經(jīng)濟(jì)改革不錯(cuò)，政治改革滯后。同意這個(gè)說法的人特別多，但這個(gè)說法是值得商榷的。

（一）危機(jī)下的蘇聯(lián)、美國(guó)和中國(guó)

20世紀(jì)60年代中期到70年代，美國(guó)、蘇聯(lián)、中國(guó)都處在大危機(jī)當(dāng)中。

蘇聯(lián)危機(jī)。經(jīng)過1924年—1974年高速增長(zhǎng)50年后，蘇聯(lián)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)停滯、政治僵化、領(lǐng)導(dǎo)人接班等一系列問題。

美國(guó)危機(jī)。20世紀(jì)60年代中期，美國(guó)有兩個(gè)運(yùn)動(dòng)：一是民權(quán)運(yùn)動(dòng)。從東到西，從南到北，凡是有人居住的城鎮(zhèn)都有黑人暴動(dòng)。直到70年代中期，黑人問題基本告一段落。與民權(quán)運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)，反越戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌。從1965年到70年代中期，華盛頓的一個(gè)大廣場(chǎng)經(jīng)常集結(jié)幾十萬人、甚至上百萬人。2008年以后人們都在談?wù)撁绹?guó)危機(jī)和西方的危機(jī)，其實(shí)二戰(zhàn)之后西方世界的第一次危機(jī)開始于60年代，在1974年第一次石油危機(jī)引起的經(jīng)濟(jì)通脹中達(dá)到高潮。從社會(huì)科學(xué)看，70年代末、80年代初，西方社會(huì)科學(xué)充溢著“我們的危機(jī)”“我們?cè)趺赐娌幌氯チ恕敝惖穆曇?。比如著名的民主理論家羅伯特?達(dá)爾最有名的書《多元主義民主的困境》、亨廷頓等人主編的《民主的危機(jī)》等都是這類東西。

中國(guó)危機(jī)。1966年—1976年，中國(guó)處于十年“文革”中，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。

按照西方學(xué)者的說法，蘇聯(lián)、中國(guó)都是黨國(guó)體制，黨沒了國(guó)家就沒了。1984年戈?duì)柊蛦谭蛏先我院?，蘇聯(lián)改革改不下去了。戈?duì)柊蛦谭蛟?987年出版《改革與新思維》一書，提出了改革的公開化、透明化、民主化。戈?duì)柊蛦谭蛘J(rèn)為，蘇聯(lián)改革改不下去，是因?yàn)橛刑K聯(lián)共產(chǎn)黨龐大的利益集團(tuán)做羈絆，提出必須把利益集團(tuán)這個(gè)根本阻力改掉。戈?duì)柊蛦谭驈?987年開始搞政治改革，催生了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手葉利欽，兩三年就把共產(chǎn)黨搞沒了。

中國(guó)的改革是：黨的十一屆三中全會(huì)從意識(shí)形態(tài)上、理論上拉開了改革序幕，但是真正的改革是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里進(jìn)行的改革， 1978年從農(nóng)村率先開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，直至城市企業(yè)承包制。

美國(guó)危機(jī)問題的解決，則是1981年里根總統(tǒng)上臺(tái)，靠新自由主義進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，即實(shí)行自由化、市場(chǎng)化，這是一場(chǎng)很殘酷的改革。在新自由主義改革的時(shí)候，美國(guó)國(guó)內(nèi)的反抗浪潮特別猛烈，因?yàn)槎?zhàn)之后的凱恩斯主義使得經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)平等化，新自由主義的自由化和私有化就是制造不平等。但到1983年以后，里根政府度過社會(huì)抗?fàn)?，美?guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。

歷經(jīng)危機(jī)后三個(gè)國(guó)家發(fā)展的結(jié)果是：蘇聯(lián)解體，而中國(guó)和美國(guó)發(fā)展到今天都還不錯(cuò)。源于社會(huì)科學(xué)研究得出的一個(gè)體會(huì)是，國(guó)家與國(guó)家比較不是比誰多好，而是比誰多難，比誰能度過困難（這些難處最后都容易被歸為體制問題）。社會(huì)科學(xué)研究必須是超越性的，超越個(gè)體、超越群體。從整體結(jié)果來看，之所以說中國(guó)和美國(guó)都還不錯(cuò)，是因?yàn)橹辽賰蓢?guó)還在，而蘇聯(lián)沒了；雖然兩國(guó)都有問題，但沒有過不去的困難。

（二）新國(guó)家理論之維

可以說，同在危機(jī)下的蘇聯(lián)輸了，中國(guó)和美國(guó)贏了。為什么蘇聯(lián)輸了，美國(guó)、中國(guó)贏了？其理論意義是什么？從國(guó)家理論的維度即可回答這一問題。

我們說的國(guó)家權(quán)力通常指政治權(quán)力，政治權(quán)力代表國(guó)家權(quán)力。當(dāng)然國(guó)家權(quán)力更廣泛，它由四個(gè)權(quán)力構(gòu)成，包括經(jīng)濟(jì)權(quán)力、意識(shí)形態(tài)權(quán)力、軍事權(quán)力、政治權(quán)力。政治權(quán)力是其他三種權(quán)力博弈的結(jié)果，并不總是產(chǎn)生其他權(quán)力的原因。如1949年新中國(guó)成立，中國(guó)共產(chǎn)黨獲得了政治權(quán)力；中國(guó)共產(chǎn)黨從沒有政治權(quán)力到獲得政治權(quán)力，當(dāng)然是軍事、經(jīng)濟(jì)尤其是意識(shí)形態(tài)權(quán)力互相作用的結(jié)果。毛澤東在延安的時(shí)候除了打仗之外，就是管意識(shí)形態(tài)，也就是所謂的槍桿子、筆桿子。作為結(jié)果的政治權(quán)力在實(shí)際政治生活中往往被認(rèn)為是具體問題的原因，如遇到腐敗的時(shí)候就認(rèn)為是體制問題，即政治體制問題。這種流行的看法其實(shí)有一個(gè)參照系，就是實(shí)行自由主義民主的發(fā)達(dá)國(guó)家腐敗少，但是它沒有認(rèn)識(shí)到，同樣是實(shí)行自由主義民主的很多發(fā)展中國(guó)家，比如印度、菲律賓等，其腐敗程度比中國(guó)更嚴(yán)重。一定要認(rèn)識(shí)到，如果說經(jīng)濟(jì)上發(fā)展得快一點(diǎn)或者慢一點(diǎn)，比如跟美國(guó)打貿(mào)易戰(zhàn)損失一點(diǎn)等，會(huì)影響就業(yè)、給企業(yè)造成損失，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是6.5%還是6.7%對(duì)一個(gè)國(guó)家沒有根本影響；如果說政治亂了，頃刻之間國(guó)家作為人們賴以生存的基本結(jié)構(gòu)就沒了。

無論是從中國(guó)還是其他國(guó)家歷史來看，政治權(quán)力往往是博弈的結(jié)果，而并非總是問題的原因。如果政治權(quán)力被當(dāng)做原因的話，我們的做法完全是不一樣的。中國(guó)歷史上晚清的戊戌變法和蘇聯(lián)改革，都認(rèn)為所有原因是政治原因，改革從政治體制下手，很快國(guó)家被搞掉了，政權(quán)被搞掉了。由此看來，“經(jīng)濟(jì)改革不錯(cuò)，政治改革滯后”的說法需要重新思考。

2012年 12月，習(xí)近平總書記沿著鄧小平“南巡講話”的路線巡視。在廣東省委講話時(shí)他指出，不同意“一個(gè)領(lǐng)域的改革落后于另一個(gè)領(lǐng)域” ——“政治改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革”的說法。這一說法講得最多的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家 。習(xí)近平總書記“不同意這個(gè)說法”的命題正契合了國(guó)家理論。

（三）美國(guó)憲政體制的啟示

自建國(guó)到現(xiàn)在兩百多年間，美國(guó)從農(nóng)業(yè)資本主義（其實(shí)就是奴隸制），到后來開始工業(yè)革命，再進(jìn)入工業(yè)資本主義，到20世紀(jì)以后進(jìn)入金融資本主義，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了革命性變化，但是美國(guó)開國(guó)之父?jìng)兯ǖ膽椃ㄒ恢睕]變，而且即便想變也變不了，想改革也改不動(dòng)。如果要改變憲法，就是我們所說的修憲，前提條件是參眾兩院三分之二、州的三分之二同意。政治利益很難有如此多的公約數(shù)來達(dá)到70%支持一個(gè)政治議題去修憲，這很困難。1787年的美國(guó)憲法就是農(nóng)業(yè)資本主義制定的，到現(xiàn)在還在用，說到底就是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。可以說，美國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變化那么大，但是政治體制領(lǐng)域的改革沒有。

美國(guó)大歷史告訴我們，政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系不是我們想的那么簡(jiǎn)單，這個(gè)決定那個(gè)，或者那個(gè)決定這個(gè)。

美國(guó)哥倫比亞大學(xué)中國(guó)問題專家黎安友（Andrew Nathan）在2003年提出，蘇聯(lián)那么大的國(guó)家倒了，從1974年第三波民主化以來世界上70多個(gè)國(guó)家都倒了，而中國(guó)也是早晚的事兒。但是從今天看來，中國(guó)不但沒倒，而且越來越強(qiáng)大，黎安友將之歸因于“韌性”威權(quán)主義。他把中國(guó)的政治體制叫做威權(quán)主義，認(rèn)為這個(gè)體制很有彈性，而且彈性空間很大。

二、中國(guó)政治改革的路徑

比較而言，世界上有很多成功的革命，卻很少有成功的改革。從理論上說，革命很容易，因?yàn)楦锩臄橙撕湍繕?biāo)非常清晰，組織動(dòng)員反對(duì)敵人就可以；但是，改革是動(dòng)自己的奶酪。戈?duì)柊蛦谭虻母母锱c新思維，首先動(dòng)自己的盤子，兩年之內(nèi)把共產(chǎn)黨搞得稀里嘩啦。日本明治維新可以說是成功改革的一個(gè)范例，但是最后卻走上了邪路，即軍國(guó)主義。另一個(gè)應(yīng)該是中國(guó)的改革開放，成功的原因就是鄧小平把握了方向?？偨Y(jié)中國(guó)政治改革的成功經(jīng)驗(yàn)，即“堅(jiān)持方向，固本革新”。

（一）“四項(xiàng)基本原則”堅(jiān)守黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

在1979年3月召開的一個(gè)理論工作務(wù)虛會(huì)上，鄧小平提出了“四項(xiàng)基本原則”，為社會(huì)主義改革定下了基調(diào)。雖然對(duì)于改革具體怎么搞，當(dāng)時(shí)真的不知道，但是在不知道怎么搞的情況下要守住共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這可謂改革的一個(gè)非常偉大的起點(diǎn)。沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，一切就都沒了。

反觀蘇聯(lián)的改革，則是很多人在動(dòng)員反對(duì)共產(chǎn)黨。1987年—1991年，蘇聯(lián)知識(shí)分子、工人階級(jí)都風(fēng)起云涌反對(duì)蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，礦工幾十萬人動(dòng)不動(dòng)罷工。其中，蘇聯(lián)知識(shí)分子是改革、反對(duì)的急先鋒，結(jié)果蘇共沒了。

牢牢把住改革的方向，堅(jiān)守黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這正是鄧小平的偉大之處，也是他和戈?duì)柊蛦谭蚋叩椭帧?/p>

（二）中國(guó)的“民本秩序”之路

從政治秩序的演化道路來看，中國(guó)和很多國(guó)家不一樣：大多數(shù)國(guó)家走了“自發(fā)秩序”之路，而中國(guó)走的是“民本秩序”之路。

所謂“自發(fā)秩序”之路，其發(fā)展路徑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—社會(huì)分化—多黨政治—代議制民主—寡頭政治。近代以來產(chǎn)生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，隨之而來的是競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新和更多的財(cái)富，這是“自發(fā)秩序”的第一步。如果一個(gè)國(guó)家想有財(cái)富，沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不行的。十一屆三中全會(huì)召開前夕，鄧小平訪問新加坡。李光耀跟鄧小平說，華人世界最多的地方都富了，只有中國(guó)沒有發(fā)展，其實(shí)最應(yīng)該發(fā)展的是中國(guó)，因?yàn)橹袊?guó)人脈很深，受過教育的人都在大陸，到馬來西亞、新加坡的都是漁民，中國(guó)大陸怎么沒富起來呢？肯定是路子有問題。鄧小平沉默不語，一根接一根地抽煙?；貒?guó)之后他就開始啟動(dòng)改革，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分化，這是“自發(fā)秩序”的第二步。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是能者的天下，人的能力是不一樣的。社會(huì)分化必然會(huì)產(chǎn)生馬云、馬化騰這樣的人，即“自發(fā)秩序”的第三步，有富有窮，窮人是窮人黨，富人是富人黨，這是不受控制的“自發(fā)秩序”。19世紀(jì)，歐洲的政黨都是階級(jí)政黨，是按照富有程度劃分政黨的。多黨政治必然是代議制民主，選出議員和政治家去立法、決策。代議制民主的結(jié)果是寡頭政治，少數(shù)人享有的。

西方學(xué)者對(duì)自己的自由主義民主體制的反思是深刻的。2014年，普林斯頓大學(xué)和西北大學(xué)有兩個(gè)教授做了一個(gè)有名的研究——研究1981年至2011年的30年間美國(guó)的1779個(gè)政策議程，看哪些案子最后成為法律，哪些沒有。研究發(fā)現(xiàn)，富人集團(tuán)提出來的訴求基本變成法律、政策，而窮人等弱勢(shì)群體提出來變成法律的，不及富人的三分之一。最終結(jié)論就是，美國(guó)不是民主國(guó)家，而是寡頭國(guó)家，充其量是寡頭民主。

不同于“自發(fā)秩序”之路，所謂“民本秩序”之路，其發(fā)展路徑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—社會(huì)分化—黨的領(lǐng)導(dǎo)—民主集中制—以人民為中心。在堅(jiān)持政策基本方向后的第一步是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。第二步，40年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)產(chǎn)生社會(huì)分化，出現(xiàn)貧富不均、東西部問題、南北問題、城鄉(xiāng)問題等。第三步，黨的領(lǐng)導(dǎo)。體制就是民主集中制，有民主、有集中。最后一步即結(jié)果，以人民為中心的發(fā)展。到2020年6000萬貧困人口脫貧，對(duì)中國(guó)人來說，這是很正常的事情，因?yàn)橹袊?guó)干的大事太多了；但這不是其他國(guó)家可以想象的，6000萬人口在歐洲相當(dāng)于英國(guó)總?cè)丝?，歐洲人口最多的國(guó)家如德國(guó)也只有8000萬人。

從貧困人口脫貧這件事看出，“民本秩序”之路是共產(chǎn)黨為人民服務(wù)，即民本政權(quán)之路。民本思想作為中國(guó)政治傳統(tǒng)思想基因，一直傳承在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)政治實(shí)踐中。

（三）國(guó)家治理能力比較

開展比較研究的基本原則是研究對(duì)象的可比性。但是通常限于感性，往往容易希望自己的民族、自己的國(guó)家是世界上最好的那個(gè)；或者基于片面地追求價(jià)值判斷，而忽略了多種因果鏈，如世界產(chǎn)業(yè)鏈上分工，哪個(gè)國(guó)家這方面比較強(qiáng)等。因?yàn)闅v史不一樣，國(guó)家規(guī)模也不一樣，有時(shí)候是沒有可比性的。從理性出發(fā)，把中國(guó)納入比較研究，應(yīng)該是將之與發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行比較。有兩組數(shù)據(jù)可以說明問題，即1∶150和 1∶9。

150是指二戰(zhàn)以后的150個(gè)左右新興國(guó)家。此參數(shù)來源于聯(lián)合國(guó)成立的時(shí)候，其會(huì)員國(guó)有54個(gè)，現(xiàn)在200個(gè)左右，新增加150個(gè)左右的國(guó)家。就國(guó)家意義來講，150個(gè)是一個(gè)大數(shù)據(jù)。這個(gè)大數(shù)據(jù)告訴我們，沒有一個(gè)國(guó)家因?yàn)閷?shí)行自由民主，即走美國(guó)式道路而走向發(fā)達(dá)國(guó)家的。二戰(zhàn)以后走向發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)也很少，如中國(guó)臺(tái)灣，韓國(guó)、新加坡，大多數(shù)在儒家文化圈。聯(lián)合國(guó)、世界銀行經(jīng)常宣講博茨瓦納是發(fā)展中國(guó)家榜樣。經(jīng)查證，博茨瓦納作為“非洲之星”，是單一民族，有225萬人口，人均收入為7600美元左右，但是艾滋病感染率為25%。這就是所謂的“發(fā)展之星”，被聯(lián)合國(guó)、世行當(dāng)做的樣板。

1∶9作為1∶150的下位概念，意指中國(guó)與其他9個(gè)人口過億的發(fā)展中國(guó)家：亞洲6個(gè)（中國(guó)、印度、孟加拉、巴基斯坦、印尼、以及馬上過億的菲律賓），非洲2個(gè)（埃塞俄比亞、尼日利亞），南美2個(gè)（巴西、墨西哥）。這10個(gè)國(guó)家中只有中國(guó)1個(gè)國(guó)家實(shí)行民主集中制，其他9個(gè)都是“自發(fā)秩序”即代議制民主。在其他9個(gè)國(guó)家中，有的資源很好，但在國(guó)家治理上很難和中國(guó)相提并論。

從現(xiàn)實(shí)來看，中國(guó)和印度兩個(gè)國(guó)家最具有可比性。因?yàn)閮蓢?guó)都是人口大國(guó)，中國(guó)有13億多人口，印度是12億多人口；而且有著比較相近的起點(diǎn)，新中國(guó)成立于1949年，印度獨(dú)立于1947年。從當(dāng)時(shí)國(guó)力來看，兩個(gè)國(guó)家都很窮，當(dāng)然印度情況比中國(guó)略好一些，中國(guó)連續(xù)經(jīng)歷了數(shù)十年的動(dòng)蕩戰(zhàn)亂，印度則相對(duì)穩(wěn)定。然而，就中印的國(guó)家治理能力而言，僅反貧困一項(xiàng)就一見高低。按聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，2015年中國(guó)在貧困人口線之下的是11%，而印度則是33%，其4億以上的人口還生活在貧困線之下。印度孟買、新德里改造貧民窟，因侵犯產(chǎn)權(quán)等等一些社會(huì)問題，按其現(xiàn)有改造速度計(jì)算至少得1500年。莫迪一上任就致力于“干凈的印度”，旨在改變隨地大小便的現(xiàn)象。來自相當(dāng)于中國(guó)上海的商業(yè)城市孟買代表團(tuán)訪問上海時(shí)，其代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)的驚嘆是：“醒醒，這不是紐約，這是上海！”

三、中國(guó)政治發(fā)展的邏輯

總體而言，40年中國(guó)政治的有序發(fā)展，遵循了一條基本邏輯，即問題導(dǎo)向、混合至上。

（一）混合至上的理論基礎(chǔ)

從世界歷史發(fā)展來看，過去100年是各種極端化意識(shí)形態(tài)輪番上演的過程。1900年—1929年，放任自由主義風(fēng)靡一時(shí)；20世紀(jì)30年代，凱恩斯主義在西方開始盛行；40年代—70年代，東方則是傳統(tǒng)社會(huì)主義或者蘇聯(lián)模式斯大林主義；70年代—80年代初西方的里根、撒切爾新自由主義流行，至2008年崩盤。由此可見，再好的意識(shí)形態(tài)如果極端化，最后都要破產(chǎn)、崩盤。究其原因，就是不符合人的需要。

不同階層有不同需要。人的需要呈現(xiàn)出利益上的分化，而利益分化是多樣的，這是客觀存在。任何單一意識(shí)形態(tài)只能滿足一部分人的需求。所以說，一個(gè)國(guó)家可能有不同的價(jià)值觀，既要有主流價(jià)值觀，還要能包容其他。

亞洲民主動(dòng)態(tài)調(diào)查認(rèn)為，中國(guó)人的價(jià)值需求是以治理為導(dǎo)向的意識(shí)形態(tài)，如中國(guó)老百姓談民主多是表達(dá)民生訴求。這種以治理為導(dǎo)向的意識(shí)形態(tài)，基本精神是不極端化、單一化，具有包容性。

所以說，汲取百年歷史極端化意識(shí)形態(tài)的教訓(xùn)，基于人的需要客觀存在的利益分化與觀念的多元化，以及以治理為主要訴求的意識(shí)形態(tài)，共同構(gòu)成了混合至上的理論基礎(chǔ)。

（二）混合包容的政治制度

改革開放以來，秉持“混合至上”邏輯的中國(guó)的政治制度在混合中體現(xiàn)出強(qiáng)大的包容性?？傮w上，在保持黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制這個(gè)基本結(jié)構(gòu)不變的情況下，朝著分權(quán)化、法治化、更多的民主和自由的方向發(fā)展。

從最核心的政體來看，憲法規(guī)定根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)制度是民主集中制。民主集中制就是我國(guó)的政體，在延安時(shí)期就是這樣界定的。西方人因?yàn)槎獙?duì)立的思維方式，很難理解民主集中制。中世紀(jì)以來西方社會(huì)發(fā)展的基本線索是：首先是教權(quán)與皇權(quán)的對(duì)立，教權(quán)淡化以后，接著是皇權(quán)即國(guó)家權(quán)力和商人、社會(huì)權(quán)力的對(duì)立。西方社會(huì)的二元對(duì)立式發(fā)展，人們形成了二元對(duì)立的思維方式，而二元對(duì)立中界限分明、不可調(diào)和。這正是客觀存在決定的社會(huì)意識(shí)。但是對(duì)中國(guó)人而言，混合性的制度是一種很自然的存在，先民主后集中，沒有好的民主就沒有好的集中。

從根本政治制度來看，則體現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：

其一，在中央和地方的關(guān)系中有民主、有集中。集中，意味著中央和地方關(guān)系是政治單一制，即地方權(quán)力由中央授權(quán)，地方法律必須跟國(guó)家法律相一致。地方權(quán)力的四大班子（黨委、政府、人大、政協(xié)）領(lǐng)導(dǎo)都是由中央組織部直接考察任命。地方權(quán)力來源于中央，這是中央集權(quán)或者說單一制。40年來，經(jīng)濟(jì)上則一直實(shí)行經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義，經(jīng)濟(jì)權(quán)力是下放的，由中央和地方權(quán)力共享，比如稅收上有國(guó)稅、地稅，中央和地方共享稅。中國(guó)財(cái)政體制是分稅制以后60%的稅收先到中央，然后轉(zhuǎn)移支付。

其二，在政治與市場(chǎng)即處理政府與企業(yè)關(guān)系上，發(fā)展型國(guó)家的國(guó)家導(dǎo)航經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與利益集團(tuán)政治并存。比如由國(guó)家發(fā)改委牽頭的政府各主管部門，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很大作用。所謂市場(chǎng)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為所有產(chǎn)業(yè)政策都是失敗的，反對(duì)政府主導(dǎo)。這類觀點(diǎn)既不符合現(xiàn)實(shí)，也不符合西方國(guó)家歷史。西方國(guó)家走到今天，很多科技工程都是國(guó)家規(guī)劃、國(guó)家主導(dǎo)。當(dāng)然，讓民營(yíng)企業(yè)搞這個(gè)東西也有成功的案例。但是西方資本主義搞了幾百年，作為后發(fā)國(guó)家的中國(guó)如果沒有國(guó)家力量去競(jìng)爭(zhēng)，根本不可能競(jìng)爭(zhēng)得過它們。然而，政治的本質(zhì)就是利益分配問題，在改革開放中形成的利益集團(tuán)政治的力量也不容忽視。企業(yè)追求利益，通過組織利益集團(tuán)影響決策，這是一種民主權(quán)利，但與大眾的民主權(quán)利是什么關(guān)系？需要深入研究，弄不好就是一個(gè)國(guó)家的災(zāi)難。

其三，在國(guó)家與社會(huì)即官民關(guān)系上，既有集中也有民主。集中體現(xiàn)為嚴(yán)格規(guī)制，對(duì)法律類、政治類、民族類、宗教類四類社團(tuán)實(shí)行嚴(yán)格規(guī)制，不允許隨便成立；民主體現(xiàn)為如經(jīng)濟(jì)組織、文化組織這類社會(huì)組織實(shí)行登記制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在國(guó)家民政系統(tǒng)登記的社會(huì)組織不下150萬家。

（三）以協(xié)商共識(shí)型民主為特征的政策過程

政策過程以協(xié)商共識(shí)型民主為主要特征，但政治是分層次的，不能以一個(gè)概念來解釋所有層次的概念。

立法層面，體現(xiàn)為制度化協(xié)商，如《物權(quán)法》出臺(tái)過程中上千萬網(wǎng)民參與討論，這屬于制度化協(xié)商。

部門決策可稱為市場(chǎng)壓力型協(xié)商。如軟件打車，讓人們出行便利但也帶來了安全問題。它因?yàn)闆_擊既有的利益集團(tuán)、行業(yè)工會(huì)，在很多國(guó)家不能合法化；而在中國(guó)市場(chǎng)化速度很快。經(jīng)濟(jì)關(guān)系市場(chǎng)化是應(yīng)有之義，但是社會(huì)關(guān)系、政治關(guān)系市場(chǎng)化則危害很大。社會(huì)關(guān)系如生老病死等社會(huì)性問題都市場(chǎng)化，很多老百姓是承擔(dān)不起的。政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越少越好，我們接受這個(gè)東西；但是把一切都交給市場(chǎng)，這個(gè)社會(huì)是承受不起的。改革開放的過程是放權(quán)，人們呼喚權(quán)力的邊界；但是現(xiàn)在要問的是“市場(chǎng)的邊界在哪里”，這是需要深思的問題。不能把什么問題都放給市場(chǎng)，老百姓受不了。

地方?jīng)Q策則體現(xiàn)為對(duì)談型協(xié)商。其意指地方政府的決策一旦侵犯老百姓利益，老百姓就起來抗?fàn)帲p方靠協(xié)商達(dá)成一致意見。如深圳南山區(qū)政府與老百姓反復(fù)協(xié)商在高速公路上修建和諧公園則是對(duì)談型協(xié)商的代表。

基層治理是民主懇談，典型案例如溫嶺民主懇談會(huì)。

社區(qū)治理毫無疑問都是民主的，尊重居民民主權(quán)利。但一旦真的讓居民行使民主權(quán)利時(shí)，居民因多種因素拒絕行使，這是當(dāng)前社區(qū)治理之難，案例很多。

四、重新認(rèn)識(shí)“政治”

（一）中國(guó)政治之“變”與“不變”

政治之“改革”首先就意味著“變”。從40年中國(guó)政治發(fā)展來看，“變”與“不變”之處都是顯而易見的。其中“不變”的是憲法體制，“變”的是各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生的結(jié)構(gòu)性、革命性變化，央地關(guān)系、政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系都發(fā)生了結(jié)構(gòu)性革命性變化。這些體現(xiàn)民生、社會(huì)關(guān)系的變化是非政治領(lǐng)域之變，看起來不是政治的，但正是它們強(qiáng)化了政治性憲法體制，所以，當(dāng)改革走到今天，結(jié)果還不錯(cuò)。這就需要我們重新認(rèn)識(shí)到底什么是“政治”。

（二）形式上的政治與實(shí)質(zhì)上的政治之別

從形式上而言，政治主要體現(xiàn)在黨政關(guān)系上，中央與地方、政府體制都屬于政治的范疇。從實(shí)質(zhì)上而言，政治主要體現(xiàn)為治理能力。亨廷頓1968年出版的《變化社會(huì)中的政治秩序》一書，第一句話就是“國(guó)家與國(guó)家的區(qū)別不是政治體制，而是統(tǒng)治程度”。用今天的話說，國(guó)家與國(guó)家的差別就是政府的治理能力的差異，而不是在形式上。這個(gè)治理能力就是改善民生的能力，是最大的政治。

（三）什么是“好政治”？

現(xiàn)代性的一個(gè)根本標(biāo)志是人民主權(quán)，誰不承認(rèn)這個(gè)誰就是反動(dòng)派。但是這個(gè)權(quán)利是在權(quán)威的秩序當(dāng)中發(fā)生的，沒有秩序，大眾權(quán)利最后變成民粹，甚至變成法西斯，歷史已經(jīng)多次重復(fù)。民主也可能變成壞東西，正如托克維爾曾說“民主是多數(shù)人的暴政”，托克維爾的學(xué)生小密爾說“民主會(huì)變成階級(jí)立法”。多數(shù)階級(jí)為自己立法侵害少數(shù)人，民主會(huì)變質(zhì)，權(quán)威也會(huì)變質(zhì)，權(quán)威會(huì)變成獨(dú)裁，因此需要法治。

無論是民主還是權(quán)威，都是用來分配權(quán)力的，而法治是用來約束權(quán)力的。但是講法律的時(shí)候，典型如美國(guó)的法治主義。福山說美國(guó)是否決型政體，原因是多黨制、利益集團(tuán)。第三個(gè)原因是亨廷頓提出來的“法治主義”。亨廷頓認(rèn)為，美國(guó)是未經(jīng)革命提前到來的一個(gè)現(xiàn)代性社會(huì)，其政體是封建制的都鐸政體。都鐸政體中一個(gè)非常重要特征就是法治主義，一切以法律為準(zhǔn)繩、為導(dǎo)向，比如中國(guó)古代很少有“變法”的，都是“法祖宗之法”。

現(xiàn)代社會(huì)政府要推動(dòng)社會(huì)往前走，而法治主義約束政府不能動(dòng)。因此提倡法治毫無疑問，但是法治到什么程度是需要考量的。今天美國(guó)的控槍難題，法國(guó)的黃馬甲運(yùn)動(dòng)，都是封建制遺留的產(chǎn)物；還有很多國(guó)家都有民主，但是其社會(huì)結(jié)構(gòu)都是封建制。菲律賓、印度、孟加拉、巴基斯坦等發(fā)展中國(guó)家，封建制的社會(huì)結(jié)構(gòu)沒改，民主來了，結(jié)果發(fā)展更難。沒有民主，治理再好老百姓不同意；沒有法治，民主太多，就會(huì)亂；沒有權(quán)威，也會(huì)亂。這些經(jīng)驗(yàn)都是根據(jù)第三次民主化轉(zhuǎn)型總結(jié)出來的。如果有了民主、權(quán)威、法治的動(dòng)態(tài)平衡，一個(gè)社會(huì)大概不會(huì)差到哪去。所以說，民主、權(quán)威、法治能達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡的政治，將是一種“好政治”。

（本文系根據(jù)楊光斌教授在“人大重陽系列講座——對(duì)話人大名教授”之“改革開放40周年”主題演講整理而成）