以降費(fèi)促改革：社保征收走向統(tǒng)一化和法制化

文／房連泉

近兩年，黨中央、國務(wù)院高度重視社保降費(fèi)問題。習(xí)近平總書記多次在重要講話中強(qiáng)調(diào)，“要加大減稅降費(fèi)力度，讓企業(yè)輕裝上陣”。今年4 月，國務(wù)院印發(fā)《降低社會保險費(fèi)率綜合方案》，自5 月1 日起全國范圍內(nèi)大規(guī)模的養(yǎng)老保險降費(fèi)政策開始實施。在為企業(yè)減負(fù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來利好的同時，降費(fèi)后社保的財務(wù)問題也引起了社會普遍關(guān)注。如何保障社保收支平衡，實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前社保改革面臨的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)以此次降費(fèi)為改革契機(jī)，促進(jìn)社保征收體制走向統(tǒng)一化和法制化。

坐實費(fèi)基、擴(kuò)大社保覆蓋面，應(yīng)對基金收入下降的風(fēng)險

此次社保降費(fèi)將采取“雙降”政策，即一方面企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費(fèi)率下降4 個百分點(diǎn)，另一方面采用新的繳費(fèi)工資基數(shù)政策。如果采取單純的降費(fèi)政策，沒有配合其他補(bǔ)充措施，養(yǎng)老保險基金收入水平勢必面臨下降壓力。以2019 年為例，假如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險降費(fèi)4 個百分點(diǎn)，則當(dāng)年基金征繳收入預(yù)計減少5000 億—6000 億元左右；此外，采用全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資作為繳費(fèi)基數(shù)，也將使部分參保者的最低繳費(fèi)額下降20%左右?？梢?，降費(fèi)政策的減負(fù)效果是非常顯著的。撇開其他因素，保持基金收支平衡的根本出路在于制度內(nèi)增收，即通過稅務(wù)征收來坐實費(fèi)基，并擴(kuò)大繳費(fèi)人群覆蓋面，用以抵消降費(fèi)帶來的收入下降。理想的局面是：通過“一降一增”（降低費(fèi)率，增加繳費(fèi)基數(shù)），保持基金收入規(guī)模不變，企業(yè)負(fù)擔(dān)總體也不變?？梢哉f，社保降費(fèi)的兩個前提條件是：坐實費(fèi)基和擴(kuò)大覆蓋面。

第一，稅費(fèi)同征，規(guī)范社保繳費(fèi)基數(shù)。2018 年國務(wù)院出臺將社保費(fèi)轉(zhuǎn)交稅務(wù)部門征收的政策，計劃從2019 開始逐步推行。從目前的征管環(huán)境看，稅務(wù)部門已具備了將個人所得稅和社保費(fèi)同步征收的現(xiàn)實條件。將個稅和社保費(fèi)同征，一方面可以將兩項稅費(fèi)信息進(jìn)行比對，核實社保繳費(fèi)基數(shù)；另一方面，社保費(fèi)按月進(jìn)行實時征收，有利于更準(zhǔn)確地掌握參保者收入信息，及時跟蹤個人繳費(fèi)狀況的變化，減少征收手續(xù)上的麻煩和管理成本。對于中小企業(yè)普遍擔(dān)心的稅務(wù)征收后負(fù)擔(dān)加重的預(yù)期，應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳和輿論引導(dǎo)：改革后企業(yè)實際費(fèi)負(fù)不變，發(fā)生的變化為結(jié)構(gòu)性調(diào)整（即費(fèi)率下降和繳費(fèi)基數(shù)坐實）。因此，社保征收體制改革后，需要在全國范圍內(nèi)建立法制化的征收環(huán)境，引導(dǎo)形成人人參加社保、如實按收入繳納社保費(fèi)的良好社會氛圍。

第二，擴(kuò)大社保覆蓋面，涵養(yǎng)社保費(fèi)源。從稅收的拉弗曲線原理講，社保費(fèi)負(fù)下降后有利于涵養(yǎng)費(fèi)源，形成收入常態(tài)增長的良性循環(huán)。長遠(yuǎn)看，擴(kuò)大參保覆蓋面和繳費(fèi)人口規(guī)模，是增強(qiáng)社保財務(wù)可持續(xù)性的根本保障。從人口就業(yè)結(jié)構(gòu)看，社保增收仍有較大空間。一方面，城鎮(zhèn)就業(yè)人口中仍有相當(dāng)一部分群體未加入養(yǎng)老保險制度。根據(jù)人社部統(tǒng)計公報和中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)分析，2017 年全國養(yǎng)老保險在職參保人口占城鎮(zhèn)就業(yè)人口（4.2 億）的比例為61%左右。剔除可以自愿參保的就業(yè)群體（近1 億的城鎮(zhèn)個體就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員），估計全國仍有7000 萬城鎮(zhèn)就業(yè)人口未加入制度。另一方面，如上所述，制度內(nèi)參保人口仍存在著相當(dāng)一部分人群中斷繳費(fèi)的情況，估計為10%左右。如果這兩部分群體都加入進(jìn)來，社保繳費(fèi)水平仍有望進(jìn)一步降低。從實際情況看，未加入社保的群體多為中小企業(yè)雇員、靈活就業(yè)人口和個體自雇者，其中包括大量新興就業(yè)形態(tài)下的非典型就業(yè)人員，例如從事互聯(lián)網(wǎng)、平臺經(jīng)濟(jì)、快遞服務(wù)等行業(yè)的人員。社保門檻高、成本負(fù)擔(dān)重是這部分群體不愿加入的主要原因。以2017 年的最低養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)為例，全國平均數(shù)字為：城鎮(zhèn)單位在崗職工平均76121×60%=45672 元，與當(dāng)年私營單位就業(yè)人員平均工資（45761 元）近乎持平。也就是說全國私營企業(yè)即使按最低繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)行繳費(fèi)，費(fèi)基也是接近坐實的，說明私企的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)確實很重。尤其是對大部分小微企業(yè)來說，普遍存在著收入水平低于社保最低繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)水平被“拉高”的情況。因此，有效的社保降費(fèi)政策不僅僅是降低費(fèi)率，還應(yīng)調(diào)低最低繳費(fèi)基準(zhǔn)，這樣才能保障中小企業(yè)費(fèi)負(fù)有實質(zhì)性下降。

推進(jìn)中央調(diào)劑制度，加快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，應(yīng)對社保降費(fèi)的地區(qū)差異問題

由于統(tǒng)籌層次低，地區(qū)間基本養(yǎng)老保險財務(wù)失衡的情況非常明顯，社保降費(fèi)過程中各個省份面臨的壓力也是不同的。大致分3 類情況：一是對基金結(jié)余量較大的省份來說，例如廣東、北京等八九個東部沿海省份，費(fèi)率下降雖然會影響當(dāng)期收入，但收支仍有較大結(jié)余。由于人口結(jié)構(gòu)較為年輕，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平較高，這些省份的社保增收潛力也較大，降費(fèi)的沖擊較小；二是對目前基金結(jié)余量較小，收支基本平衡的省份來說，例如部分東部和中西部省份，降費(fèi)可能會使社保盈余形勢發(fā)生變化，籌資壓力增大；第三類是目前收支壓力較大（處于收不抵支狀態(tài)）的七八個省份，這些省份人口結(jié)構(gòu)老化、支出負(fù)擔(dān)重，目前社保征收率已經(jīng)處于高位，可挖掘的基金增收空間受限。上述3 類地區(qū)間社保降費(fèi)的結(jié)構(gòu)性矛盾是比較突出的，即越是經(jīng)濟(jì)落后和社保財務(wù)狀況差的地區(qū)，降費(fèi)壓力越大；越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和財務(wù)狀況好的地區(qū)，降費(fèi)影響越小。應(yīng)對地區(qū)間社保失衡矛盾的根本出路在于實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，通過全國一盤棋，基金調(diào)劑使用乃至統(tǒng)收統(tǒng)支，才能解決部分地區(qū)社保缺口不斷加大的問題。

第一，推進(jìn)中央調(diào)劑制度，緩解部分地區(qū)收支壓力。從2018 年開始，國家開始推行基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，從各地區(qū)調(diào)劑3%比例的繳費(fèi)收入，建立中央調(diào)劑基金，用于全國調(diào)配。2019 年，中央調(diào)劑金的比例提升到3.5%。中央調(diào)劑金起到了顯著的地區(qū)間基金轉(zhuǎn)移支付效果，有力緩解了部分地區(qū)的當(dāng)期養(yǎng)老金支付負(fù)擔(dān)。據(jù)中國社科院社會保障實驗室測算，2019 年全國籌集中央調(diào)劑金總額預(yù)計為7000億元左右，人均年撥付額約6700 元，占當(dāng)年人均養(yǎng)老金支出的20%左右。其中，全國有11 個省份為凈貢獻(xiàn)者，即基金上解額大于獲得的撥付額，這11 個省份的凈貢獻(xiàn)額合計為1680 億元；其余21 個省級統(tǒng)籌單位（包括新疆建設(shè)兵團(tuán)）為受益省份。概括起來講，中央調(diào)劑金起到了再分配效果，一端是作為最大貢獻(xiàn)者的廣東和北京兩地，另一端是作為最大受益方的東北三省和部分中西部省份。實施中央調(diào)劑金制度后，廣東和北京的當(dāng)年結(jié)余額減少了30%以上；而在東北三省，經(jīng)過調(diào)劑金補(bǔ)差后，當(dāng)期收支缺口減少50%上下。中央調(diào)劑金制度的出臺是深化養(yǎng)老保險制度改革的一項關(guān)鍵性措施，社保降費(fèi)政策進(jìn)一步推進(jìn)全國統(tǒng)籌，應(yīng)以調(diào)劑制度為起點(diǎn)，制定時間表，逐年提高調(diào)劑比例（例如每年提高1 個百分點(diǎn)），最終向全國統(tǒng)籌過渡。

第二，統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費(fèi)政策，在實現(xiàn)省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快走向全國統(tǒng)一。目前，全國各地在基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)等政策上還存在著諸多不一致，形成政策碎片，使統(tǒng)一的降費(fèi)措施出臺面臨困難。從建立公平的社保制度和地區(qū)競爭環(huán)境出發(fā)，一體化的社保政策是改革的必然要求。2018 年國務(wù)院出臺的《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》指出，“要完善省級統(tǒng)籌制度，各省在統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度、繳費(fèi)政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支工作；同時抓緊制定養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時間表、路線圖。”2019 年國務(wù)院在《降低社會保險費(fèi)率綜合方案》中進(jìn)一步提出，要在2020 年底前實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。針對各地費(fèi)率不統(tǒng)一的情況，人社部、財政部、稅務(wù)總局和國家醫(yī)保局4 部門在聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈降低社會保險費(fèi)率綜合方案〉的通知》中指出，“各地企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例高于16%的，可降至16%；低于16%的，要研究提出過渡辦法。省內(nèi)單位繳費(fèi)比例不統(tǒng)一的，高于16%的地市可降至16%；低于16%的，要研究提出過渡辦法?！币陨险叩某雠_對省級統(tǒng)籌提出了明確的時間表和任務(wù)要求，在下一步的政策執(zhí)行過程中，應(yīng)克服地方利益和各方矛盾沖突，不折不扣地加以落實，并盡快制定走向全國統(tǒng)籌的改革措施。

加快制度改革步伐，提升精算平衡能力，促進(jìn)社保財務(wù)可持續(xù)發(fā)展

降費(fèi)形勢對未來社保制度的收支平衡能力提出了更高要求，養(yǎng)老保險的財務(wù)精算平衡有賴于各項參數(shù)的合理設(shè)計和密切配合。當(dāng)前基本養(yǎng)老保險運(yùn)行參數(shù)還存在著諸多不合理之處，例如退休年齡低、繳費(fèi)年限少、待遇指數(shù)化機(jī)制尚未建立以及缺乏財務(wù)調(diào)整機(jī)制等，應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的改革方案加以改進(jìn)。一是盡快出臺延遲退休年齡的方案。延遲退休是減緩中長期內(nèi)支付壓力的一項必要措施，盡早實施延遲退休方案既是養(yǎng)老保險制度改革的需要，也是適應(yīng)老齡化社會下就業(yè)形勢變化的需要。二是推進(jìn)基本養(yǎng)老保險基金投資。目前地方基本養(yǎng)老保險基金的委托投資已經(jīng)啟動，但投資規(guī)模和進(jìn)程還有待提升；同時，應(yīng)加快劃轉(zhuǎn)國有資本，充實全國社會保障基金，為應(yīng)對未來的支付高峰提供事先的儲備，必要時啟動支付程序。三是完善精算制度，引入財務(wù)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)從延長最低繳費(fèi)年限，明確個人賬戶記賬利率，改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法以及出臺待遇指數(shù)化調(diào)整政策等方面，建立健全基本的制度運(yùn)行規(guī)則；在此基礎(chǔ)上，再著手引入長期的財務(wù)自動調(diào)節(jié)機(jī)制，實現(xiàn)制度收支的精算平衡。