法治視角下的地方黨政合署辦公

◎王 旭 王小梅

黨政合署辦公既是一種黨政機關(guān)組織編制形式，也是黨領(lǐng)導(dǎo)政府的一種工作方式。它一般可以分為兩類：一是兩個具有不同編制、職責(zé)的黨政機構(gòu)由于工作對象、工作性質(zhì)相近或其他原因而在同一地點辦公，兩個機構(gòu)的人員、資源可在上級統(tǒng)一指揮調(diào)度下視工作需要而靈活運用；二是兩個或兩個以上的機構(gòu)組成聯(lián)合的一套機構(gòu)而在一起辦公。[1]黨政合署辦公在特定條件下可以有效地協(xié)調(diào)黨政機關(guān)的工作關(guān)系、提高黨政機關(guān)工作效率、降低黨政機關(guān)工作成本、加強黨在政府工作中的實際領(lǐng)導(dǎo)地位，在機構(gòu)改革中扮演著重要的角色。

黨的十九大報告要求擴大對黨政合署辦公探索，明確提出“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”；“在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。2018 年2 月28 日通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》針對擴大黨政合署辦公探索作了具體規(guī)定。根據(jù)堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，科學(xué)設(shè)定黨和國家機構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強合力，防止機構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。黨的有關(guān)機構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益。目前我國除廣東順德、湖北、北京、上海浦東、浙江富陽等地方擴大黨政合署的試驗外，這些實踐僅限于黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和政府的監(jiān)察機關(guān)之間。[2]法治中國要求重大改革于法有據(jù)。地方黨政合署辦公必須在黨規(guī)國法的框架內(nèi)進(jìn)行，同時要在法治視野下探索地方黨政合署辦公的判斷標(biāo)準(zhǔn)，保證這一改革的合法性和科學(xué)性。

一、地方黨政合署辦公的黨規(guī)和國法依據(jù)

（一）地方黨政合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)

《中國共產(chǎn)黨章程》是黨的總的綱領(lǐng)。黨章并沒有對地方黨政合署辦公作出直接規(guī)定。然而這并不意味著地方黨政合署辦公缺乏黨章依據(jù)。地方黨政合署辦公既是黨領(lǐng)導(dǎo)政治體制改革的一個方面，也是黨領(lǐng)導(dǎo)改進(jìn)黨政機關(guān)工作的一種方式?！饵h章》序言第14 段規(guī)定：要全面深化改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從根本上改革束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟體制，堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟體制；與此相適應(yīng)，要進(jìn)行政治體制改革和其他領(lǐng)域的改革。黨領(lǐng)導(dǎo)改進(jìn)黨政機關(guān)工作的基本要求體現(xiàn)在《黨章》總綱最后一段的規(guī)定：“ 黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”；“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”；“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”；“黨必須適應(yīng)形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強執(zhí)政能力”。地方黨政合署辦公正是為了順應(yīng)經(jīng)濟和社會的發(fā)展而在政治體制上進(jìn)行的改革。地方黨政合署辦公有助于保證和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)及執(zhí)政能力，有利于行政機關(guān)更好激發(fā)工作效能。《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例》第5 條第2 款也明確規(guī)定：根據(jù)工作需要，黨的工作機關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。盡管在黨政合署辦公中，并不存在黨的工作機關(guān)的設(shè)立，但從《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》的相關(guān)規(guī)定看，其目的與《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》第5 條第1 款規(guī)定的黨的工作機關(guān)設(shè)立所應(yīng)遵循的精簡、統(tǒng)一、效能原則相同。

（二）地方黨政合署辦公的憲法依據(jù)

我國《憲法》雖然沒有對黨政合署辦公作出直接規(guī)定，但可以通過對《憲法》有關(guān)條文的解釋來確定黨政合署辦公的憲法依據(jù)。黨政合署辦公是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)工作的具體體現(xiàn)?！稇椃ā返? 條第2 款規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。該條強調(diào)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國國家生活中的根本地位。這是地方黨政合署辦公的憲法依據(jù)。中國共產(chǎn)黨代表和維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，通過塑造長期穩(wěn)定的政治秩序、踐行行之有效的國家和社會治理，保持經(jīng)濟穩(wěn)定快速發(fā)展。這使得具有最高效力的《黨章》和《憲法》在價值立場上具有根本一致性。這種價值立場的一致性決定了對《黨章》與《憲法》相同規(guī)定的部分應(yīng)作一以貫之的理解，在各自分工規(guī)定部分作協(xié)調(diào)。因此將《黨章》序言中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的詳細(xì)規(guī)定與《憲法》第1 條第2 款第2句相互呼應(yīng)，具有條文解釋的正當(dāng)性。

（三）黨政合署辦公的法律依據(jù)

《立法法》是我國的基本法律?！读⒎ǚā返? 條第2 項規(guī)定：各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)必須由法律規(guī)定。地方黨政合署辦公涉及地方行政機關(guān)職能和人事的調(diào)整，對地方行政機關(guān)的組織、職權(quán)有重大影響，所以地方黨政合署辦公除了要有憲法依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)通過法律進(jìn)行具體落實。

目前立法沒有關(guān)于黨政合署辦公的整體性法律規(guī)定，也沒有針對地方黨政合署辦公的專門性法律規(guī)定。但《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64 條第3、4 款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

只有涉及法條規(guī)定的行政機關(guān)設(shè)立、增加、減少或者行政機關(guān)之間的合并才能適用《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款的規(guī)定。地方黨政合署辦公，既不涉及行政機關(guān)設(shè)立、增加或者減少，也不涉及行政機關(guān)之間的合并，所以無法直接函攝于該法律規(guī)定進(jìn)行適用。地方黨政合署辦公中的黨政機關(guān)在人員上存在大量交叉，有時甚至是一套人馬，有著不同于兩個彼此獨立的機關(guān)的組織和人事配置。從這種角度看，黨政合署辦公實質(zhì)上涉及兩個機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的整合。這種整合屬于機關(guān)間內(nèi)部機構(gòu)的合并，對行政機關(guān)職能及人事任命會產(chǎn)生重大的影響。立法者制定《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款，主要考慮的是這些組織調(diào)整的行為涉及地方政權(quán)建設(shè)、政府職能、管理體制以及人事任免等重大問題，所以必須報送上級政府批準(zhǔn)，同時須在本級人民代表大會常委會備案以保證監(jiān)督。[3]黨政合署辦公所涉及行政機關(guān)的職能、人事調(diào)整在實質(zhì)上應(yīng)與該條所調(diào)整的情形作相同的價值評價。不過因條文文義的局限，地方黨政合署辦公無法符合其形式上的要件。由此形成了法釋義學(xué)上的法律的開放性漏洞——法律規(guī)定不完滿導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)賦予某條規(guī)定的法律效果之事項無法適用該條。[4]可采取類推適用的方式，即基于二者之相似性而在法政策上對二者作一致性評價，將地方黨政合署辦公之情形類推適用于《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款。地方黨政合署辦公應(yīng)類推適用《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4 款，就行政機關(guān)部分報上級人民政府的批準(zhǔn)。

《地方人大和政府組織法》第64 條第3、4款還規(guī)定向同級人民代表大會常委會備案的程序。該制度設(shè)立的目的在于將有關(guān)政府職能變動納入到人大的監(jiān)督之中。如前文所述，地方黨政合署辦公涉及對行政機關(guān)組織、職能的重大調(diào)整，特別是涉及多個行政機關(guān)同時與黨機關(guān)合署辦公的情況更是如此，所以仍應(yīng)以向同級人民代表大會常務(wù)委員會備案來加強對黨政合署辦公后政的部分的監(jiān)督。

《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》是行政法規(guī)。它對地方黨政合署辦公中的政府機構(gòu)部分的調(diào)整具有拘束力。特別是《地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第3 條規(guī)定的精簡、統(tǒng)一、效能原則，對于評價地方黨政合署辦公實施情況具有重要意義。

二、法治語境下地方黨政合署辦公的評價標(biāo)準(zhǔn)

探索地方黨政合署辦公對合理安排黨政機關(guān)工作，優(yōu)化分工，提高工作效率具有重要意義。保證地方黨政合署辦公的探索符合黨內(nèi)法規(guī)、憲法法律的規(guī)定，既充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的向心力，又能建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制,加快建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。在此前提下，地方黨政合署辦公還要遵循精簡、統(tǒng)一和效能三原則。

（一）精簡原則

從《地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第3 條的釋義看，精簡不在于強調(diào)減少行政機關(guān)數(shù)量，而是要降低行政成本。地方黨政合署辦公中的精簡原則應(yīng)當(dāng)以降低工作成本為核心。黨政合署辦公主要是在職能相近、聯(lián)系緊密的黨政機關(guān)之間進(jìn)行。對于這一規(guī)定的理解可以借助規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的理論來闡釋。規(guī)模經(jīng)濟指的是在某個產(chǎn)量范圍內(nèi)，平均成本隨著產(chǎn)量的增加而下降，其來源之一是固定成本的不可分割性與分?jǐn)偅簿褪枪潭ǔ杀究梢栽诟嗟漠a(chǎn)品之間進(jìn)行分?jǐn)俒5]，從而使單位產(chǎn)品的成本降低。范圍經(jīng)濟指的是隨著生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)的種類增加，企業(yè)能實現(xiàn)成本的節(jié)約，其來源之一是組織活動中的協(xié)同效應(yīng)，或者說總體戰(zhàn)略的成本會低于各個組織活動之和。在職能上存在密切聯(lián)系的黨政機關(guān)，其在工作交割之間存在一定的成本，但在黨政合署辦公形成的統(tǒng)一機制中，在原有密切聯(lián)系的職能成本不變的基礎(chǔ)上，交割成本消滅，實現(xiàn)了成本的節(jié)約。這一改革有助于精簡冗余人員、降低行政運行成本，優(yōu)化職能和機構(gòu)設(shè)置，提高治理效能。

（二）統(tǒng)一原則

地方黨政合署辦公不可避免地涉及機構(gòu)設(shè)置和編制問題。從《地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第3 條的釋義看，統(tǒng)一原則有兩層含義：一是機構(gòu)編制管理工作的高度統(tǒng)一；二是政府職責(zé)體系和機構(gòu)設(shè)置的有機統(tǒng)一。前一個含義強調(diào)的是誰能負(fù)責(zé)機構(gòu)編制管理工作，后一個含義強調(diào)的是部門之間的協(xié)調(diào)配合可以形成統(tǒng)一的工作局面。當(dāng)落實到地方黨政合署辦公探索中時，該要求指的是合署的黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)可以協(xié)調(diào)配合，使黨政工作有機統(tǒng)一，優(yōu)于合署辦公之前的情況。在對應(yīng)上級黨政機關(guān)未實行合署而僅是下級黨政機關(guān)進(jìn)行合署辦公，統(tǒng)一性原則除了要考慮合署辦公黨政機關(guān)的職能協(xié)調(diào)，還需要考慮對上級黨政機關(guān)對其下級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的影響，所以這里的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以此進(jìn)一步區(qū)分內(nèi)部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和外部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

黨政合署辦公不同于合并設(shè)立。合署的黨政機構(gòu)沒有完全合為一個機構(gòu)，黨政雙方在一些職能、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制上仍保持相對的獨立，有的又因系統(tǒng)內(nèi)大部分職能相似人馬是同一的。相比之下，黨政合署辦公面臨的內(nèi)部職能協(xié)調(diào)的情況更為復(fù)雜：既要保證黨政合署辦公所針對之工作的分工與合作，也要避免合署辦公的黨政機關(guān)對彼此不相近或者不相關(guān)的職能產(chǎn)生不利影響。黨政合署辦公后的黨政機關(guān)仍然保持相對獨立性，但其在資源上卻存在較大的共用部分。因此難免會導(dǎo)致合署辦公后的黨、政機關(guān)的人事和工作安排產(chǎn)生矛盾，從而增加內(nèi)部協(xié)調(diào)的成本。地方黨政合署的機關(guān)涉及多頭領(lǐng)導(dǎo)，其中黨的工作機關(guān)要接受本級黨委和上級黨的工作機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；行政機關(guān)涉及本級人民政府和上級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。多頭領(lǐng)導(dǎo)意味著，眾多領(lǐng)導(dǎo)主體的命令發(fā)生齟齬時，會增加相應(yīng)的外部協(xié)調(diào)成本。特別是當(dāng)黨政合署辦公僅適用于地方某一級黨政機關(guān)之間而未適用于上級對應(yīng)的黨政機關(guān)之間時，該協(xié)調(diào)成本會更高。外部協(xié)調(diào)成本越高，意味著其越背離外部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部協(xié)調(diào)成本與外部協(xié)調(diào)成本總和越低越符合黨政合署辦公的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)。

（三）效能原則

從《地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第3 條的釋義看，效能原則指的是提高政府的整體的工作效能而并非某一個單獨機關(guān)的效能，精簡原則和統(tǒng)一原則都服務(wù)于提高效能。這里的效能整體提高意味著，在一個系統(tǒng)改革之中，黨政合署辦公除了可以通過提高原來黨政機關(guān)工作效能來提高各自機關(guān)系統(tǒng)的整體工作效能，也可以剝離部分職能，由黨政合署辦公外其他更為合適的機關(guān)履行該職能。前者可以稱之為主動地提高整體工作效能；后者可以稱之為被動地提高整體工作效能。就主動提高整體工作效能形成的標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮的是在其他工作效能既定的情況下，因黨政合署辦公而提高黨政機關(guān)工作各自的效率、質(zhì)量等，直接可以認(rèn)定為提高整體工作效能。被動提高效能形成的標(biāo)準(zhǔn)，對其評價必須考慮伴隨黨政合署辦公而移轉(zhuǎn)出的職能是否被更好地履行——剝離后與剝離前的工作效能差是否為正。

（四）原則沖突的處理

盡管地方黨政合署辦公應(yīng)當(dāng)盡量同時滿足三個原則，但現(xiàn)實中卻可能因條件限制難以達(dá)至該理想狀態(tài)。在《地方政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第3 條的釋義中，僅提及當(dāng)精簡、統(tǒng)一原則與效能原則沖突時，效能原則優(yōu)先。從表面上看，這意味著精簡和統(tǒng)一原則處于同等地位。在具體評價上仍要考慮二者優(yōu)先性問題。哪個原則優(yōu)先應(yīng)該從規(guī)模效應(yīng)或范圍效應(yīng)節(jié)約的成本減去總的協(xié)調(diào)成本的差的正負(fù)來判斷。當(dāng)差為正的時候，精簡原則所節(jié)約的成本可以彌補總協(xié)調(diào)成本，存在成本節(jié)約，精簡原則優(yōu)先于統(tǒng)一原則。如果差為負(fù)，則意味著精簡原則所節(jié)約的成本無法彌補所增加協(xié)調(diào)成本，此時統(tǒng)一原優(yōu)先于精減原則。

[注 釋]

[1]許耀桐.黨和國家機構(gòu)改革：若干重要概念術(shù)語解析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報,2018(5)：4-9.

[2]張立哲.推進(jìn)黨政合署機構(gòu)改革的基本遵循[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué), 2018(7)：29-32.

[3]喬曉陽,張春生主編.《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》釋義及問題解答[M].北京：中國民主法制出版社,2002： 109.

[4]卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥, 譯.北京：商務(wù)印書館, 2004：249-250.

[5]戴維·貝贊可, 戴維·德雷諾夫,馬克·尚利, 斯科特·謝弗.戰(zhàn)略經(jīng)濟學(xué)[M]. 侯錦慎,徐晨, 周堯, 譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2015：42-45,59,60.