黨對人民法院工作絕對領(lǐng)導的實現(xiàn)方式

◎余茂玉

我國憲法規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。這就是通常所說的“依法獨立行使審判權(quán)”。這條規(guī)定與西方國家“三權(quán)鼎立”體制下的“司法獨立”有本質(zhì)不同。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。我國的“依法獨立行使審判權(quán)”是在黨的絕對領(lǐng)導、人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，由人民法院依法獨立負責地行使審判權(quán)的一種分工。這種獨立性是憲法關(guān)于司法的一種特殊制度設(shè)計與安排，主要目的在于防止非法干擾，保證法律的正確實施，維護國家法制的統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威。人民法院作為政法機關(guān)，是人民民主專政的國家政權(quán)機關(guān)，人民法院行使的審判權(quán)是黨的執(zhí)政權(quán)的重要組成部分，司法權(quán)威是黨的執(zhí)政權(quán)威在法治條件下的重要體現(xiàn)，必須毫不動搖堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導。

一、堅持黨對人民法院工作絕對領(lǐng)導的重大意義

黨的十八大以來黨中央?yún)栃蟹ㄖ危匍_十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國，成立中央全面依法治國委員會。習近平總書記兩次出席中央政法工作會議并多次主持召開中央全面深化改革委員會會議研究法治領(lǐng)域議題，對全面依法治國、深化司法體制改革作出一系列重大部署。中央政治局常委會建立聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院五家黨組工作匯報制度，連續(xù)多年聽取匯報。最高人民法院在黨中央堅強領(lǐng)導下，指導各級法院堅決貫徹黨中央決策部署，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標，切實加強審判執(zhí)行、司法改革、智慧法院、隊伍建設(shè)等各項工作，審判質(zhì)效、隊伍素質(zhì)和司法公信力明顯提高。2019 年1 月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡稱《條例》）。這是我們黨建黨以來關(guān)于政法工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，是我們黨長期以來領(lǐng)導政法工作成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化出來的制度成果。黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，這是已經(jīng)寫入憲法的一項重要規(guī)定，是在國際上可以自信講述的中國故事。進入新時代，堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導，確保法院工作始終沿著正確方向前進，具有重大理論和現(xiàn)實意義。

（一）堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義

習近平總書記在黨的十八屆四中全會決定說明中指出，“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論”。黨的領(lǐng)導是社會主義法治最根本的保證。堅持黨的領(lǐng)導是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治。

（二）堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導是人民法院工作始終沿著正確方向前進的根本保證

人民法院是黨領(lǐng)導下的國家審判機關(guān)，人民法院工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分，具有鮮明的政治屬性和執(zhí)政屬性。對于加強黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導，極少數(shù)人或許存在是否與“確保審判機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)”原則相沖突的疑慮。毋庸置疑，這種擔心是多余的。加強黨的領(lǐng)導與遵循司法規(guī)律并不沖突。黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導，是黨作為一個整體的領(lǐng)導，主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，不會以黨委決定改變、代替司法裁判。1979 年，彭真在公檢法三機關(guān)會議上指出“黨委不批一般案件，是不是否定或者削弱黨的領(lǐng)導？不，決不是這樣。相反地，要加強黨委對公、檢、法的領(lǐng)導，特別要領(lǐng)導和支持兩院獨立行使職權(quán)。”[1]加強黨的絕對領(lǐng)導不僅不違反中國特色社會主義司法規(guī)律，而且是中國特色社會主義司法規(guī)律最根本的體現(xiàn)。黨對人民法院工作的領(lǐng)導是我國憲法確定的一項基本原則，是我國司法體制的政治優(yōu)勢和重要特征。國內(nèi)外時常有人把社會治理中出現(xiàn)的一些問題歸咎于黨的領(lǐng)導，想方設(shè)法詆毀抹黑，進而吹捧西方“憲政”“三權(quán)分立”“司法獨立”。對這種事關(guān)方向事關(guān)根本的問題，必須堅決予以抵制，旗幟鮮明地堅持立足中國司法實踐探索出來的寶貴經(jīng)驗，理直氣壯地加強黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導，向世界自信講述黨的領(lǐng)導和社會主義制度的政治優(yōu)勢。

（三）堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導是人民法院切實履行憲法法律賦予職責的必然要求

習近平總書記強調(diào)，政法機關(guān)要履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的職責任務(wù)，不斷譜寫政法事業(yè)發(fā)展新篇章。[2]人民法院肩負著司法審判的重要任務(wù)，是守護社會公平正義的最后一道防線，必須始終堅持圍繞中心，服務(wù)大局，在各級黨委和政法委的領(lǐng)導下，認真履行憲法法律賦予的職責，不斷滿足人民群眾日益增長的司法需求，為新時代經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展營造安全的政治環(huán)境、穩(wěn)定的社會環(huán)境、公正的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境。人民法院要切實履行好職責任務(wù)，必須把對黨忠誠作為永不褪色的政治屬性，不斷推進法院隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，確保政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬，永葆信念堅定、司法為民、敢于擔當、清正廉潔的本色，為提高審判質(zhì)效和司法公信力提供有力組織保障。

二、黨對人民法院工作絕對領(lǐng)導的實現(xiàn)方式

黨的十八大以來，人民法院堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，毫不動搖堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，推動人民司法事業(yè)沿著正確方向闊步前進。最高人民法院黨組2013 年3 月就提出以習近平總書記系列重要講話精神武裝頭腦、指導實踐、推動工作。近年來，一直強調(diào)一切工作堅決以貫徹黨中央決策部署為前提，自覺做到黨中央提倡的堅決響應(yīng)、黨中央決定的堅決執(zhí)行、黨中央禁止的堅決不做。牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，提出“維護核心、絕對忠誠、聽黨指揮、勇于擔當”的十六字政治要求，自覺在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。認真落實新時代黨的建設(shè)總要求，堅持完善“抓黨建、帶隊建、促審判”的工作思路，推動全面從嚴治黨、從嚴治院不斷向縱深發(fā)展，確保人民法院隊伍絕對忠誠、絕對純潔、絕對可靠，確保黨的建設(shè)與審判執(zhí)行工作相得益彰、相互促進。全國法院堅持把習近平總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”作為工作目標，鑄就了對黨忠誠的政治品格，強化了司法為民的宗旨意識，始終做到在黨言黨、在黨憂黨、在黨為黨，始終做到服務(wù)大局、司法為民、公正司法，為維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)作出積極貢獻。

《條例》聚焦“誰來領(lǐng)導、領(lǐng)導什么、怎么領(lǐng)導、如何保障”[3]這些引領(lǐng)性、全局性、關(guān)鍵性問題，將領(lǐng)導主體具體化、職責任務(wù)清單化、工作運行機制化、保障措施制度化。根據(jù)《條例》規(guī)定，并結(jié)合新時代法治實踐，堅持黨對人民法院工作絕對領(lǐng)導的實現(xiàn)方式主要從以下幾個方面展開。

（一）黨中央對人民法院工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導

司法權(quán)作為中央事權(quán)，必須置于黨中央絕對領(lǐng)導之下，不能過于分散，更不能有絲毫切割。這是社會主義市場經(jīng)濟條件下確保黨中央政令暢通、令行禁止的重要舉措。根據(jù)《條例》規(guī)定，黨中央對政法工作實施絕對領(lǐng)導，決定政法工作大政方針，決策部署事關(guān)政法工作全局和長遠發(fā)展的重大舉措，管理政法工作中央事權(quán)和由中央負責的重大事項。人民法院作為政法單位，必須切實加強黨的政治建設(shè)，把“兩個維護”最高政治原則和根本政治規(guī)矩落到實處。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢牢堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導，全面落實新時代黨的建設(shè)總要求，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅決做到維護核心、絕對忠誠、聽黨指揮、勇于擔當，自覺在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。對于事關(guān)國家政治安全、社會大局穩(wěn)定、社會公平正義和人民安居樂業(yè)的重大方針政策、改革措施、專項行動等重大舉措，及時向黨中央請示或報告。對于涉及政法工作全局，需要提請中央政法委研究決定的重大事項，及時向中央政法委請示或報告。

（二）地方黨委和政法委對人民法院工作的領(lǐng)導

根據(jù)《條例》規(guī)定，縣級以上地方黨委領(lǐng)導本地區(qū)政法工作，結(jié)合各地實際貫徹落實黨中央關(guān)于政法工作大政方針，執(zhí)行黨中央以及上級黨組織關(guān)于政法工作的決定、決策部署、指示等事項。政法委是黨委領(lǐng)導政法工作的職能部門。各級政法委應(yīng)當把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，協(xié)助黨委和組織部門加強政法單位領(lǐng)導班子和干部隊伍建設(shè)，協(xié)助黨委和紀檢監(jiān)察機關(guān)做好監(jiān)督檢查、審查調(diào)查工作。同時，各級黨組織和領(lǐng)導干部要支持人民法院開展工作，支持依法獨立公正行使職權(quán)。在這個問題上，各級黨組織和領(lǐng)導干部不能越俎代庖、包辦代替，甚至插手個案處理，同時也不能“大撒手”，對法院工作不管不問。時常有地方黨委主要負責同志對如何領(lǐng)導法院工作存在困惑，甚至出現(xiàn)兩個極端。一方面，有的把地方法院當成“地方的”審判機關(guān)，甚至把法院看作與其他行政機關(guān)一樣的工作部門，有的甚至安排法官參與衛(wèi)生創(chuàng)建、招商引資等非司法事務(wù)，牽扯法院大量人力和精力、浪費司法資源，也嚴重影響法治形象。另一方面，有的對領(lǐng)導法院的職責不清楚，存在“不敢管”“不會管”的問題。黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導主要是管方向、管政策、管原則、管干部，在這些方面不僅要管而且要管好、管到位，但不是包辦審判機關(guān)具體工作，更不能借此之名，行不當干預個案之實。嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部干預司法活動、司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和問責制度，堅決杜絕領(lǐng)導干部違法插手案件的問題。

（三）黨對人民法院工作的政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導、組織領(lǐng)導

加強政治領(lǐng)導是頭等大事?！稐l例》明確了黨中央決定政法工作大政方針，確立政法工作的政治立場、政治方向、政治原則、政治道路，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩等內(nèi)容，為堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導提供了根本保證。加強思想領(lǐng)導十分關(guān)鍵。習近平新時代中國特色社會主義思想為人民法院工作堅持正確方向提供了行動指南。我們要高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，加強科學理論武裝工作，為堅持黨對人民法院工作絕對領(lǐng)導奠定堅實的思想基礎(chǔ)。加強組織領(lǐng)導是保障?！稐l例》對各級黨委政法委、人民法院黨組加強黨的建設(shè)包括領(lǐng)導班子和隊伍建設(shè)作出了具體規(guī)定，為堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導提供了組織保障。

三、把黨的絕對領(lǐng)導貫穿人民法院工作的全過程和各個方面

根據(jù)《條例》規(guī)定，政法單位黨組（黨委）領(lǐng)導本單位或者本系統(tǒng)政法工作，貫徹黨中央關(guān)于政法工作大政方針，執(zhí)行黨中央以及上級黨組織關(guān)于政法工作的決定、決策部署、指示等事項。具體來說：

（一）發(fā)揮各級法院黨組領(lǐng)導作用

各級法院黨組在領(lǐng)導和組織開展法院工作中，應(yīng)當充分發(fā)揮把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導作用。要結(jié)合法院工作實際創(chuàng)造性貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署，切實維護黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導。要認真遵守、嚴格實施憲法法律，帶頭依法履職，推進嚴格執(zhí)法、公正司法，維護國家法制的統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威。研究好影響國家政治安全和社會穩(wěn)定的重大事項或者重大案件，制定依法處理的原則、政策和措施。全面深化人民法院改革，提高執(zhí)法司法質(zhì)量、效率和公信力。要認真履行全面從嚴治黨主體責任，加強人民法院黨的建設(shè)和隊伍建設(shè)。

這里有兩個相關(guān)問題值得關(guān)注。一是司法責任制改革后，各級法院的院庭長如何履行監(jiān)督管理職責。一方面，要健全法院黨組成員依照工作程序參與重要業(yè)務(wù)和重要決策制度，黨組成員對重大疑難敏感案件要善于從政治和全局的高度把握，確保案件辦理實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。另一方面，按照司法責任制改革文件的規(guī)定，對于“四類案件”[4]，院庭長有權(quán)要求獨任法官或合議庭報告案件進展和評議結(jié)果。對于這“四類案件”，院庭長還可決定是否將案件提交主審法官會議、審判委員會討論。如果認為審判質(zhì)效、辦案程序、紀律作風存在問題，院庭長應(yīng)依職權(quán)提出監(jiān)督糾正意見，通過這樣的制度設(shè)計，旨在防止放權(quán)后出現(xiàn)“燈下黑”問題。院庭長在權(quán)力清單范圍內(nèi)，依法按程序履行監(jiān)督管理職責的，不屬于不當過問或干預案件。反過來，如果院庭長該管的不會管、不愿管、不敢管，怠于履行職責，造成嚴重后果的，應(yīng)當追究其相應(yīng)責任。二是法院系統(tǒng)上下級之間如何貫徹加強黨的領(lǐng)導要求。上下級法院之間是什么關(guān)系？這并不是一個簡單的問題。根據(jù)憲法、人民法院組織法和三大訴訟法的有關(guān)規(guī)定，上級法院監(jiān)督下級法院的審判工作。因此，上級法院對下級法院不是領(lǐng)導關(guān)系，而是監(jiān)督指導關(guān)系，這既是共識也是制度。但是，容易忽略的是，這種監(jiān)督指導關(guān)系是限定在審判工作上的。而上下級法院之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，除了審判工作，還存在執(zhí)行工作、司法政務(wù)、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障、物資裝備、審判管理等諸多聯(lián)系。尤其是在司法行政事務(wù)、作風建設(shè)等方面，上級法院對下級法院承擔著監(jiān)督和管理的職責。而實踐中，有的下級法院有令不行、有禁不止，有的該請示的問題不請示，不該請示的問題為了推卸責任而刻意請示。筆者認為，解決這些問題，主要靠優(yōu)化司法職權(quán)配置，在進一步規(guī)范上下級法院之間審判業(yè)務(wù)關(guān)系的同時，更加明確上級法院在執(zhí)行工作、司法行政事務(wù)、干部管理、作風建設(shè)等方面的監(jiān)管職責。尤為關(guān)鍵的是，上級法院黨組如何通過加強黨的領(lǐng)導促進下級法院提升審判質(zhì)效、隊伍素質(zhì)和司法公信力，值得認真研究。比如，通過履行行業(yè)系統(tǒng)黨建工作指導職責，督促下級部門切實擔負起管黨治黨責任，抓黨建、帶隊建、促審判。再如，通過落實對下級法院干部的協(xié)管職責，在下級法院干部任免時，及時提出協(xié)管意見，推動忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部走上領(lǐng)導崗位，把好法院領(lǐng)導干部選拔任用的政治關(guān)、業(yè)務(wù)關(guān)。又如，通過審務(wù)督察、案件督辦等方式，對下級法院及其工作人員履行職責、行使職權(quán)、遵章守紀、改進作風等情況定期開展檢查，促進嚴格、公正、廉潔、文明司法。

（二）優(yōu)化完善人民法院基層黨組織

2018 年以來，最高人民法院認真貫徹落實黨的十九大關(guān)于以提升組織力為重點加強基層黨組織建設(shè)的決策部署，在全國各級法院實施基層黨組織組織力提升工程。[5]提升工程主要圍繞“服務(wù)中心、建設(shè)隊伍”這個任務(wù)，采取有力措施提升組織力、強化政治功能，推進黨建工作融入執(zhí)法辦案。根據(jù)司法責任制改革和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革進展情況，優(yōu)化完善基層黨組織設(shè)置，把黨組織拓展到新型審判團隊，實現(xiàn)對執(zhí)法辦案基本單元的全覆蓋，使基層黨組織建設(shè)與司法改革同步推進，使黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提升審判質(zhì)效和司法公信力的強大力量。根據(jù)不同層級法院職能和不同業(yè)務(wù)條線審判工作特點，找準黨建工作引領(lǐng)和服務(wù)執(zhí)法辦案的切入點和著力點，著力在端正司法理念、增強司法能力、規(guī)范司法行為、改進司法作風、提升審判質(zhì)效、推進司法改革上下功夫，解決好黨建工作與執(zhí)法辦案相互脫節(jié)的“兩張皮”問題。注重發(fā)揮黨員在執(zhí)法辦案中的先鋒模范作用，總體考慮是通過完善分案工作機制，根據(jù)實際情況，將重大疑難復雜案件優(yōu)先分配給黨員領(lǐng)導干部和優(yōu)秀黨員法官審理，將時間緊、任務(wù)重、要求高的工作安排給黨員干警承辦。

（三）堅持全面從嚴治黨、從嚴治院

各級人民法院黨的組織要持之以恒正風肅紀，堅定不移推進人民法院黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，以零容忍態(tài)度反對司法腐敗，全面深化司法公開，依托信息技術(shù)實現(xiàn)審判執(zhí)行全程留痕，以陽光司法保障廉潔司法。完善崗位職權(quán)利益回避制度，規(guī)范法官與當事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為，規(guī)范法院工作人員行為，防止法院工作人員個人利益與公共利益發(fā)生沖突。健全與中國特色社會主義審判權(quán)力運行體系相適應(yīng)的廉政風險防控體系，發(fā)揮內(nèi)部巡視、司法巡查、審務(wù)督察作用，強化內(nèi)外部監(jiān)督，促進自律與他律相結(jié)合。加強廉政風險的制度防范，結(jié)合審判權(quán)運行過程，梳理具有廉潔風險的流程節(jié)點，使各類人員明確廉政風險所在，加強制度約束，強化對合議庭和獨任法官權(quán)力行使的監(jiān)督制約，實現(xiàn)充分放權(quán)、有效控權(quán)、廉潔用權(quán)，規(guī)范司法行為，確保各類人員有效履職，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

[注 釋]

[1]彭真. 在全國檢察工作座談會、全國高級人民法院和軍事法院院長會議、第三次全國預審工作會議上的講話[M]. //論新時期的社會主義民主與法制建設(shè). 北京：中央文獻出版社, 1989：26.

[2]習近平在中央政法工作會議上強調(diào)全面深入做好新時代政法各項工作 促進社會公平正義保障人民安居樂業(yè)[N]. 人民日報, 2019-01-17(1).

[3]陳一新在學習貫徹《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》視頻會議上強調(diào)深刻領(lǐng)會《條例》精神迅速掀起學習貫徹熱潮[N]. 法制日報, 2019-02-28(1).

[4]最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見[N]. 人民法院報, 2015-09-22(3).

[5]人民法院基層黨組織組織力提升工程實施方案[N]. 人民法院報, 2018-05-11(2).