保障農(nóng)民權(quán)益 推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

40年改革浪潮，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就。從“大包干”發(fā)出的第一聲炮響，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，再到以鄉(xiāng)村振興促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，基層的創(chuàng)新為改革帶來勃勃生機(jī)，也帶動(dòng)了制度的根本性變革，并在改革實(shí)踐中不斷深化、發(fā)展、壯大。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大原則和方針，強(qiáng)調(diào)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。這也意味著我國(guó)的國(guó)民收入分配格局將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國(guó)范圍內(nèi)資源配置格局和基本公共服務(wù)供給將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)及農(nóng)村傾斜，城鄉(xiāng)間要素將呈現(xiàn)雙向流動(dòng)、有機(jī)結(jié)合的良性互動(dòng)格局。

基層創(chuàng)新在改革開放的大環(huán)境下開花結(jié)果

中國(guó)的改革從農(nóng)村發(fā)端，源自于小崗村的“大包干”，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向幾十年實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)出的第一聲炮響。承包經(jīng)營(yíng)有多種形式，但是成功的、能被人民群眾接受的形式只有“大包干”。老百姓“交了國(guó)家的，留了集體的，剩下的全是自己的”。這種制度的實(shí)質(zhì)就是把人民群眾的勞動(dòng)積極性和對(duì)勞動(dòng)成果的剩余索取權(quán)相掛鉤。以“大包干”為主要形式的家庭承包經(jīng)營(yíng)，絕不是單純經(jīng)營(yíng)方式、管理方式的變革，而是中國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度和激勵(lì)機(jī)制的根本性變革。農(nóng)民群眾的制度創(chuàng)新只有在改革開放的大環(huán)境下才能開花結(jié)果。

改革一般都會(huì)經(jīng)歷“基層創(chuàng)新—實(shí)踐檢驗(yàn)—政策調(diào)整—法律規(guī)范”的過程。不斷深化的改革實(shí)踐催生出變通的政策舉措，“大包干”也經(jīng)歷了政策文件先否定再逐步松動(dòng)放開再到認(rèn)可并充分肯定的過程。因?yàn)樗槕?yīng)了人民需求，符合歷史發(fā)展方向，而且調(diào)動(dòng)了人民的積極性，也反映了農(nóng)村政策決策者當(dāng)時(shí)的智慧和遠(yuǎn)見卓識(shí)。

農(nóng)村改革深層次的矛盾不在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本身，而在整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制。農(nóng)村改革能否進(jìn)一步深化和取得成功，與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革和行政管理體制的改革能否深化、能否破除既得利益的藩籬密切相關(guān)。必須把深化農(nóng)村改革和深化宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革相結(jié)合，更自覺地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級(jí)層次與基層之間的利益關(guān)系，改變國(guó)民收入分配格局扭曲的局面，建立一個(gè)更為公平的國(guó)民收入再分配體系，同時(shí)使政府資金的投放更為制度化、規(guī)范化和透明化。

要讓農(nóng)村土地的增值收益回歸農(nóng)村

在未來的十幾年間，農(nóng)村土地資本的分配方式與分配格局在很大程度上將左右城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程。土地制度的改革將在深化農(nóng)村改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略中處于關(guān)鍵性的位置。農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程，就是國(guó)民收入分配格局的重大調(diào)整，也就是土地要素逐步市場(chǎng)化的過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加速市民化的過程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消除、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的過程。

農(nóng)村改革深層次的矛盾不在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本身，而在整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制。農(nóng)村改革能否進(jìn)一步深化和取得成功，與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革和行政管理體制的改革能否深化、能否破除既得利益的藩籬密切相關(guān)。必須把深化農(nóng)村改革和深化宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革相結(jié)合，更自覺地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級(jí)層次與基層之間的利益關(guān)系，改變國(guó)民收入分配格局扭曲的局面，建立一個(gè)更為公平的國(guó)民收入再分配體系，同時(shí)使政府資金的投放更為制度化、規(guī)范化和透明化。

2018年中央一號(hào)文件里面談到拓寬資金籌集渠道、調(diào)整完善土地出讓使用范圍時(shí)提出：“改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！边@是土地政策的重大調(diào)整。

地方政府原有的“吃飯靠財(cái)政、花錢靠賣地”的現(xiàn)實(shí)，賣的就是農(nóng)民集體所有的地。根據(jù)財(cái)政部公布一季度財(cái)政收入數(shù)據(jù)可見，一季度土地出讓收入延續(xù)了去年的高增長(zhǎng)。相關(guān)政策之所以嚴(yán)格限制土地整治后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)跨?。ㄊ?、區(qū)）流轉(zhuǎn)，是為了遏制地方政府通過賣地，推行土地財(cái)政、土地金融的沖動(dòng)，也是因?yàn)榈胤秸玫降膰?guó)有土地使用權(quán)出讓收入主要用于城市和園區(qū)建設(shè)，返還給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的份額很少。2018年2月5日，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，中農(nóng)辦負(fù)責(zé)同志指出：“長(zhǎng)期以來，土地出讓收益，可以說是‘取之于鄉(xiāng)，用之于城’，直接用在農(nóng)村建設(shè)的比重是比較低的?！边@次政策允許新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)能夠跨省域調(diào)節(jié)，但是要把所得的收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

土地政策的重大調(diào)整，實(shí)際上是國(guó)民收入分配格局的重大調(diào)整，讓土地的增值收益真正回歸農(nóng)民、農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。

頒布農(nóng)村改革相關(guān)文件，釋放改革紅利

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化進(jìn)程中，法律的規(guī)范往往滯后于改革的實(shí)踐。改革之初，百?gòu)U待興，改革常常處于無法可依的狀態(tài)，各類規(guī)范性文件的發(fā)布起到了重要作用。今天，社會(huì)主義初級(jí)階段的法律體系基本確立，但中國(guó)仍然處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，一些確立的法律條款跟不上改革實(shí)踐的步伐。因?yàn)榉傻男抻喭晟票旧硇枰喈?dāng)長(zhǎng)的過程，這就造成了改革實(shí)踐與法律規(guī)范之間的矛盾。

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，這就使農(nóng)民無法有效利用自己作為集體成員所共同擁有的土地資源。這就需要通過頒布農(nóng)村改革相關(guān)文件，緩解法律滯后對(duì)改革實(shí)踐造成的瓶頸。2017年中央一號(hào)文件提出：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所?！碑?dāng)法律的修訂未能跟上改革步伐時(shí)，中央通過重要文件的發(fā)布對(duì)地方的探索從政策上提供依據(jù)，釋放出改革的紅利。

明確政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展中的責(zé)任

江西省井岡山市供銷合作社打造了井誠(chéng)食品蔬菜配送中心。中心與當(dāng)?shù)毓叻N植戶、農(nóng)民專業(yè)合作社簽訂供銷合同，推動(dòng)了當(dāng)?shù)赜唵无r(nóng)業(yè)發(fā)展，逐步緩解了“農(nóng)民賣菜難、居民買菜貴”問題，推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合。資料圖

由于市場(chǎng)配置資源的基本規(guī)律的作用，要素總是向生產(chǎn)率高、回報(bào)率高的部門和地區(qū)流動(dòng)。但農(nóng)村農(nóng)業(yè)沒有那么高的回報(bào)率，就要采取綜合措施，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)效率，促使要素向這些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，盡快縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距。如果說國(guó)民收入初次分配時(shí)要注重效率，那么在再分配時(shí)就要注重公平和正義。政府要承擔(dān)起縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的主體責(zé)任，通過財(cái)稅政策的調(diào)整，在較短的時(shí)間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間人均享有最基本的公共產(chǎn)品和社會(huì)福利方面的差距，政府在這方面有責(zé)任，也完全可以有所作為。

總結(jié)來說，一要保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)提出，必須首先調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性，必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆三中全會(huì)重申：“調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，核心是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。在任何時(shí)候，任何事情上，都必須遵循這個(gè)基本準(zhǔn)則?！北Ｕ限r(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)益，是我們?cè)谵r(nóng)村改革問題上要堅(jiān)持的初心。40年的農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)踐證明，什么時(shí)候能較好地遵循這個(gè)準(zhǔn)則，什么時(shí)候農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)就發(fā)展地比較好。

二要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和基層的制度創(chuàng)新。2012年11月15日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局常委同中外記者見面時(shí)的講話中指出，我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。

基層群眾的制度創(chuàng)新來源于他們對(duì)美好生活的向往，要通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)其最迫切、最根本的需求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是中央根據(jù)農(nóng)村形勢(shì)的發(fā)展和農(nóng)民群眾的顯示需求和潛在需求做出的頂層設(shè)計(jì)，之后才是各地農(nóng)村對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、相關(guān)政策和具體項(xiàng)目的貫徹落實(shí)。頂層設(shè)計(jì)具有一定的前瞻性和自上而下的特性，因此在農(nóng)村執(zhí)行和落實(shí)政策的實(shí)踐中，要堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的根本原則，將政策導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，將頂層設(shè)計(jì)與尊重基層創(chuàng)新相結(jié)合，切忌一刀切、運(yùn)動(dòng)式地推行政策措施。

黨的十九大報(bào)告提出，要全面深化改革，只有社會(huì)主義才能救中國(guó)，只有改革開放才能發(fā)展中國(guó)、發(fā)展社會(huì)主義、發(fā)展馬克思主義。只有堅(jiān)持解放思想實(shí)事求是，堅(jiān)決破除一切不合事宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，堅(jiān)決突破利益固化的藩籬，中國(guó)的改革開放才有深厚的底蘊(yùn)和無窮無盡的動(dòng)力，中國(guó)農(nóng)村40年的改革開放實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。