法律援助機(jī)構(gòu)的人力資源改革問題芻議

□黃 侃

我國法律援助制度起步較晚，自1994年開始法律援助制度試點(diǎn)以來[1]，經(jīng)歷了25年的探索與改進(jìn)，初步建立了符合我國國情的中國特色法律援助制度。法律援助是法律價值的集中體現(xiàn)和法律救濟(jì)的必要手段，國家、社會、公民均迫切要求在無償性、福利性基礎(chǔ)上，提升法律援助工作的服務(wù)質(zhì)量。法律援助事業(yè)的向前推進(jìn)是一項系統(tǒng)工程，歸根結(jié)底在這一過程中人的因素起決定作用。當(dāng)下各地法援機(jī)構(gòu)的選人、用人、留人機(jī)制存在諸多問題，服務(wù)質(zhì)量也隨之呈現(xiàn)出弱化甚至退化的現(xiàn)象，極大影響了中國特色社會主義法治體系的建設(shè)進(jìn)程。

一、法律援助機(jī)構(gòu)人力資源問題的現(xiàn)狀

法律援助機(jī)構(gòu)的人力資源是法律援助活動的實施主體。根據(jù)2003年9月1日起施行的《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）和有關(guān)法律，我國法律援助的主體主要包括律師事務(wù)所的律師、法律援助機(jī)構(gòu)的專職人員、公證人、基層法律服務(wù)人員和社會團(tuán)體。在上述五類主體中，社會律師承擔(dān)了絕大部分法律援助工作。

（一）法律援助機(jī)構(gòu)人力資源數(shù)量嚴(yán)重不足

美國一位法律援助學(xué)者的研究表明，“滿足法律援助需求量的最低標(biāo)準(zhǔn)是每1萬名窮人中配備2名專職法律援助律師”[2]，顯然我國目前的情況離此最低標(biāo)準(zhǔn)人數(shù)相差甚遠(yuǎn)。截至2014年年底，全國法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)專職工作人員共計14,533人（含公職律師、專職律師），編制數(shù)為13,364人。直至2018年年底，上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)并未發(fā)生大的變化?？紤]到多地管理機(jī)構(gòu)與服務(wù)機(jī)構(gòu)合署辦公的實際，粗略估計管理機(jī)構(gòu)在編公務(wù)員占上述總?cè)藬?shù)的50%以上，除去工勤人員等，直接從事法律援助服務(wù)的人員恐不足33%。同時，由于法律援助機(jī)構(gòu)專職人員缺口大、從業(yè)人員學(xué)歷偏低、取得法律從業(yè)資格人員占比小，加上收入偏低和高學(xué)歷職業(yè)選擇等因素，上述人員還有進(jìn)一步減少的趨勢。法律援助人力資源數(shù)量嚴(yán)重不足，已經(jīng)無法滿足改革轉(zhuǎn)型期多樣化發(fā)展的社會需求。因此，目前全國各地為應(yīng)對現(xiàn)實需求日益增加與人力資源嚴(yán)重不足之間的矛盾，均采用由法律援助機(jī)構(gòu)指派社會律師承擔(dān)法律援助服務(wù)的方式。一方面，法律援助機(jī)構(gòu)自身難以承擔(dān)當(dāng)?shù)氐那笾?；另一方面，將法律援助義務(wù)歸于社會律師，是政府和法律援助機(jī)構(gòu)都所樂見的，也是受援人可以接受的方式。也就是說，受援人往往只關(guān)注受援質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度，至于援助者是政府雇員還是社會律師，并不十分重要。在這一背景下，社會律師實際上成為了具體實施法律援助的“主力軍”。

（二）法律援助工作人員質(zhì)量有待提高

從整體素質(zhì)看，據(jù)統(tǒng)計，截至2014年，全國法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)的專職工作人員總數(shù)為14,533人，其中法律援助機(jī)構(gòu)中除行政人員外直接從事法援相關(guān)工作的人員共有11,517人，占總?cè)藬?shù)的79.2%；具有本科和研究生以上學(xué)歷工作人員分別為12,919人和830人，分別占總?cè)藬?shù)的88.9%和5.7%。但法律援助機(jī)構(gòu)中具有法律職業(yè)資格或律師資格的工作人員數(shù)僅為6,450人，法律援助注冊律師（即專職律師）為4,771人。與 2013年相比，法律專業(yè)人員、法律援助機(jī)構(gòu)的注冊律師數(shù)均有所下降，僅是具有法律職業(yè)資格或律師資格人員數(shù)、本科以上學(xué)歷工作人員數(shù)有小幅上升。截至2018年年底，法律援助機(jī)構(gòu)人員學(xué)歷層次、業(yè)務(wù)素質(zhì)并未發(fā)生質(zhì)的變化。由于我國正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會矛盾相對突出，群眾法制意識也在不斷加強(qiáng)。根據(jù)司法部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2018年全國法律援助案件量高達(dá)145.2萬件，越來越多的老百姓選擇運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益，且越來越多符合資格要求的求助人選擇運(yùn)用法律援助手段維護(hù)自身權(quán)益，此時法律援助機(jī)構(gòu)在法律援助工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足、質(zhì)量普遍不高的情況下，依然設(shè)法努力提升法律援助服務(wù)質(zhì)量和受援人滿意度，難度可想而知。

二、法律援助機(jī)構(gòu)人力資源問題的成因

造成法律援助機(jī)構(gòu)人力資源數(shù)量低、質(zhì)量差的原因有內(nèi)因也有外因。但究其主要原因，是人力資源管理出了問題，具體來講有以下三點(diǎn)：

（一）選人機(jī)制不合理

《條例》中規(guī)定了“國家支持和鼓勵社會團(tuán)體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助”，實際上是對法律援助的實施主體進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，即只要有能力為需要尋求法律幫助的經(jīng)濟(jì)困難公民提供法律援助，法律都是持支持和鼓勵態(tài)度的。但是，《條例》并未將有資格進(jìn)行法律援助活動的實施主體具體化。由于司法行政機(jī)關(guān)對律師行業(yè)具有監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)職能，目前各地法律援助機(jī)構(gòu)的通行做法是，高度依賴以行政手段要求社會執(zhí)業(yè)律師無償或低償承擔(dān)法律援助義務(wù)。這正是選人機(jī)制單一造成的直接后果?！拔覈F(xiàn)有執(zhí)業(yè)律師近30萬人”[3]，但分布極不均衡。對于不斷增長的法律援助需求，單靠律師的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此擴(kuò)大實施法律援助主體的范圍，有機(jī)整合能夠從事法律援助工作的人力資源，對于緩解法律援助的供需矛盾非常必要且迫在眉睫。

（二）用人機(jī)制不科學(xué)

當(dāng)前我國法律援助實行指派制框架內(nèi)的“點(diǎn)援制”，也就是申請人向法律援助中心申請法律援助，法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)過審查確認(rèn)申請人滿足法律援助條件并作出決定給予法律援助后，由申請人依據(jù)自己的案情實際，通過公示名冊自行了解、自主選擇名單所列律師尋求援助。事實上，在一些大城市實行“點(diǎn)援制”問題并不大，因為律師資源相對豐富，保障制度相對完善，相對能夠滿足現(xiàn)有條件下法律援助工作的質(zhì)和量的要求，同時也能有效緩解政府供養(yǎng)專職律師的壓力。但是較大城市以外的其他地方，律師資源極度匱乏，對于受援群體范圍最大的農(nóng)村地區(qū)更是“雪上加霜”。2013年10月28日，司法部法律援助中心召開了以“新形勢下法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展”為主題的法律援助理論研討會，會上就有人提出，為確保法律援助案件的質(zhì)量，有必要設(shè)立法律援助專職律師隊伍，特別是設(shè)立專職刑事法律援助律師。近年來這種觀點(diǎn)越來越被學(xué)界和政府所接受。司法部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“2018年全國累計辦理法律援助案件145.2萬件，受援151.8萬人次，全國法律援助機(jī)構(gòu)為875萬人次提供了法律咨詢”[4]。相比于2014年全年全國司法部門共辦結(jié)法律援助案件1,001,047件，近4年共計增長45%，年平均增長11.25萬件。從各類法律援助人員辦理的法律援助事項情況來看，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員辦案量為188,407件，比2013年減少3.7%；社會律師、基層法律服務(wù)工作者辦理案件量分別為399,545件、361,137件，比2013年分別增長了10.6%、5.1%；社會組織人員、注冊法律援助志愿者辦案量分別為33,947件、18,011件，比2013年分別減少5.3%、0.5%。用人機(jī)制的不科學(xué)，導(dǎo)致其余法律援助服務(wù)模式消退，單一“點(diǎn)援制”范圍迅速擴(kuò)張。通過上述數(shù)據(jù)可以看到，社會律師及其他基層法律工作者的法律援助工作量已占總援助量的50%以上，各地法律援助機(jī)構(gòu)普遍存在“點(diǎn)援制”路徑依賴基礎(chǔ)上對社會律師的非節(jié)制使用。

（三）留人機(jī)制不完善

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，高學(xué)歷、高資質(zhì)的法律援助人才正在不斷流失，法律援助機(jī)構(gòu)已有工作人員“干不好”，承擔(dān)法律援助的社會律師又“不想干”。激勵機(jī)制的消退帶來心理的挫傷，致使法律援助機(jī)構(gòu)中可用人力資源急劇減少，這是由于留人機(jī)制出了問題。從現(xiàn)代人力資源管理學(xué)的角度而言，組織內(nèi)部有效的培訓(xùn)和激勵機(jī)制是挽留人才必要且有效的手段，目前各級政府普遍對法律援助不夠重視，缺乏完善的內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制和激勵機(jī)制，導(dǎo)致法律援助律師的能力難以提升、待遇難以保障。由此看來，如果不從留人機(jī)制中查找問題并及時修補(bǔ)和完善，不管選人、用人機(jī)制多么科學(xué)合理，法律援助機(jī)構(gòu)人才流失的現(xiàn)象都將會愈演愈烈。

三、法律援助機(jī)構(gòu)人力資源改革的路徑與方案

中央多次出臺加強(qiáng)法律援助工作的指導(dǎo)意見，為法律援助機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展指明了方向。2003年7月21日國務(wù)院出臺《法律援助條例》；2009年7月12日司法部發(fā)布具有具體指導(dǎo)性質(zhì)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見》。2013年4月25日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)法律援助工作的意見》要求建立健全法律援助工作監(jiān)督體制，完善司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，律師協(xié)會進(jìn)行考核的律師參與法援工作的考核機(jī)制。2013年7月3日出臺《司法部關(guān)于加快解決有些地方?jīng)]有律師和欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源不足問題的意見》，其中明確了解決律師資源不足問題的路徑，一是鼓勵大型律師事務(wù)所在某些地方建立分所，二是組建國資律師事務(wù)所，三是組織選派志愿律師參與法律援助，四是深入開展“1+1”法律援助志愿者行動，五是扎實推進(jìn)“百千千工程”和“特殊人才計劃”，使法律人才向律師資源不足地區(qū)傾斜。2015年6月29日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（下稱《意見》）是指導(dǎo)我國法律援助事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，推動我國法律援助事業(yè)邁向全新的發(fā)展階段。《意見》第十一條專門就加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)指明了方向，強(qiáng)調(diào)要依托現(xiàn)有資源加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)，配齊配強(qiáng)人員，進(jìn)一步探索法律援助隊伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式，加強(qiáng)法律援助人才庫建設(shè)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，鼓勵和支持人民團(tuán)體、社會組織開展法律援助工作。2016年6月16日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，指明了建立公職律師制度的必要性和緊迫性。2017年2月17日《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》中指出，要通過律師執(zhí)業(yè)權(quán)益保障、經(jīng)費(fèi)保障、辦案支持、教育培訓(xùn)、政策引導(dǎo)、激勵措施等方面，進(jìn)一步推動廣大律師參與法律援助和公益法律服務(wù)。2018年1月4日北京大學(xué)出版社出版了由司法部法律援助工作司編纂的《法律援助管理工作規(guī)范性文件匯編（第二版）》，進(jìn)一步加強(qiáng)了法律援助工作的實踐指導(dǎo)。2019年2月15日，司法部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了社會律師承擔(dān)法律援助工作的補(bǔ)貼基數(shù)和算法，強(qiáng)化保障了社會律師參與法律援助的待遇權(quán)益，極大增強(qiáng)了社會律師的積極性和熱情。

以上法律援助的改革方案從立意到實施歷時16年。16年間，中央對法律援助工作的改革路徑主要是通過制度調(diào)控強(qiáng)化制度保障、理順制度關(guān)系，但制度性和結(jié)構(gòu)性的人力資源改革目前尚未觸及。要解決我國法律援助服務(wù)相對弱化的問題，根本在于制度性和結(jié)構(gòu)性的人力資源改革，找出人力資源改革路徑的最佳范式。

（一）以“知人善任”為導(dǎo)向，優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)選人機(jī)制

法律援助機(jī)構(gòu)作為專業(yè)技術(shù)人才特別是法律專業(yè)人才匯集的專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，其選人機(jī)制的優(yōu)劣直接決定為群眾服務(wù)質(zhì)量的高低。以知人善任為導(dǎo)向，要先分析判斷適合法律援助機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)的人才范疇，有針對性地關(guān)注和掌握人才動向，以期優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)的選人機(jī)制。

1.全面發(fā)揮律師作為中堅力量的作用

律師應(yīng)當(dāng)也已然是法律援助的中堅力量，但要想有效地緩解律師的商業(yè)利益與社會責(zé)任之間的矛盾，需要從組織、個體和法治精神等方面進(jìn)行改革。這種改革需要以制度本身的設(shè)計和文化為基礎(chǔ)，著力解決當(dāng)前律師行業(yè)福利性、社會性的雙重性問題，以及商業(yè)利益和公共法律服務(wù)之間的具體矛盾。司法部和財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》正是基于這一考量而出臺的，明確了法律援助律師應(yīng)有之權(quán)利。此外，近期成都市率先出臺《法律援助值班律師提供法律幫助工作規(guī)定（試行）》，以文件形式確立了值班律師制度，從政策細(xì)化的角度再次明確了法律援助律師的相關(guān)義務(wù)。

改革的重點(diǎn)不是消除雙重屬性，也不是完全放棄商業(yè)利益，而是通過商業(yè)利益和法律援助活動的體制改革，組建新的法律專業(yè)群體，即基于法律援助的專門的律師群體。我們需要充分認(rèn)識到，從事公益法律援助活動的律師可以結(jié)合商業(yè)利益，兩者之間并不存在不可調(diào)和的矛盾。目前美國律師行業(yè)發(fā)展可以證明兩者是兼容共同體。以美國律師行業(yè)制度設(shè)計為參照，一方面要在改革單一“點(diǎn)援制”的基礎(chǔ)上抓好公職律師隊伍建設(shè)；另一方面仍要保留政府購買、社會支持的法律援助形式，為律師事務(wù)所專職律師系統(tǒng)參與公益法律援助活動提供有效的制度保障，全面建立“公+點(diǎn)+N”的法律援助體系。為避免財政壓力過大，加之社會多樣化參與本身就是法律援助的基本價值體現(xiàn)，因此法律援助的形式越多元，越能夠促進(jìn)法律援助事業(yè)的發(fā)展，公眾滿意度也越高，社會法律氛圍也越好。在選人機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)一方面采取有效的激勵措施鼓勵和倡導(dǎo)社會律師廣泛參與到法律援助中來，促使律師事務(wù)所建章立制，組建專門管理和執(zhí)行法律援助的部門，集中統(tǒng)轄法律援助專職律師，運(yùn)用有效的激勵機(jī)制提升律師開展法律援助活動的積極性；另一方面要建立健全社會律師與公職律師雙向流動渠道，使優(yōu)秀法律專業(yè)人才可以互聯(lián)互通，為律師開辟廣闊的執(zhí)業(yè)環(huán)境，激發(fā)律師開展法律援助活動的熱情和動力。

2.緊緊依托高校培養(yǎng)儲備人才

教育是各項事業(yè)蓬勃發(fā)展之基，法律援助事業(yè)瞄準(zhǔn)教育為明智之舉。為優(yōu)化法律教育，目前我國許多高校設(shè)立了高校法律援助中心，目的在于將高校法律教育與社會實踐相結(jié)合，而最好的結(jié)合形式便是讓學(xué)生參與到法律援助事業(yè)中?？梢哉f，高校法律專業(yè)學(xué)生是法律援助機(jī)構(gòu)最大的潛在人力資源。

實踐中，在高校與社會法律援助實務(wù)之間多的是熱情，少的是紐帶。大多數(shù)高校法學(xué)院或者學(xué)生社團(tuán)成立了旨在面向全社會開展法律援助的組織，但一方面缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃和合理性指導(dǎo)；另一方面缺乏資金支持，并不能真正發(fā)揮高校公益法律援助的陣地作用。反觀美國，各法學(xué)院已經(jīng)注意到大學(xué)生缺乏公益職業(yè)道德的問題，并有針對性地加強(qiáng)了學(xué)生在課程中參與公益法律援助的培訓(xùn)，這項培訓(xùn)包括職業(yè)道德測試和實際操作體驗。因此，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)開展有針對性的法律專業(yè)學(xué)生法律援助實踐操作課程，司法機(jī)關(guān)與高校有計劃地深入合作，使各高校法律專業(yè)學(xué)生邁向法律實務(wù)的第一步就“踏”在法律援助的“臺階上”，并輔之以實踐法律職業(yè)道德再教育，雙管齊下。這樣，不僅從源頭上有效引導(dǎo)了他們認(rèn)識到法律援助是法律人的“義務(wù)”和光榮，還在很大程度上補(bǔ)充了現(xiàn)實法律援助律師數(shù)量和質(zhì)量上的缺失，讓剝離出商業(yè)價值的法律援助服務(wù)占領(lǐng)高校的人才高地。

3.努力促進(jìn)公眾參與法律援助

公眾十分樂意和善于表達(dá)自己的利益，公民社會中的公眾參與機(jī)制滿足了這樣的訴求，也逐漸形成了社會治理隱形的糾錯機(jī)制。當(dāng)前我國正在深化行政管理體制改革，為了增加政府決策和管理的透明度、提高決策的科學(xué)和民主性，將相當(dāng)一部分社會治理的權(quán)力還給社會團(tuán)體，以此解決政府越位、缺位和錯位的問題。同時在這個過程中，參與的公眾“學(xué)會了管理自己和管理團(tuán)體，也學(xué)會了為公眾事情操心，學(xué)會依靠自己解決問題，必然會大大縮小政府的行政權(quán)力范圍，從而也就學(xué)會了如何合法地制約監(jiān)督政府的權(quán)利”[5]。

公眾的外延十分廣泛。除了尋常百姓，也包括直接服務(wù)于大眾的政府基層組織和群眾自治組織、社會團(tuán)體，還包括能給予大眾聲援支撐的各路媒體等。對于法律援助而言，如果永遠(yuǎn)是參與者少，自助者多，那么我們的社會形態(tài)將難以向更加文明邁進(jìn)一步。我們看到，多地的團(tuán)組織、婦聯(lián)和殘聯(lián)等群體已經(jīng)開始發(fā)揮優(yōu)勢，動員他們周圍的有利資源，結(jié)合自身特色有針對性地開展法律援助活動。2014年，全國共設(shè)立法律援助工作站 68,225個，比2013年增長4.9%。其中依托司法所設(shè)立工作站40,024個，在工、青、婦、老、殘、信訪、高校、監(jiān)獄等系統(tǒng)設(shè)立工作站26,510個，在看守所設(shè)立工作站1,691個，這些工作站全部屬于共建。另外，自2002年開始，司法部和團(tuán)中央共同在全國范圍內(nèi)開啟了“法律援助志愿者計劃”，提倡和鼓勵青年人在法律援助事業(yè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。但這對于法律援助事業(yè)的推動而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

應(yīng)當(dāng)注意到，街道辦、居委會分別作為基層政府派出機(jī)構(gòu)和基層群眾自治組織，將其歸為司法機(jī)關(guān)和專業(yè)法律服務(wù)機(jī)關(guān)之外的“公眾”，是基于權(quán)責(zé)相宜而考量。它們必須擔(dān)當(dāng)起法律援助“先鋒”的角色，做到有求必應(yīng)、有問必答，特別是在家庭矛盾、領(lǐng)里糾紛、社區(qū)問題等一系列法律調(diào)解范疇內(nèi)的援助事項上更應(yīng)當(dāng)仁不讓。這樣既有利于法律援助事項分類承擔(dān)、分工協(xié)作，又有利于將矛盾最直接、最便捷地化解在最初階段。同時，各媒體作為社會新聞傳播媒介，需要承擔(dān)為法援發(fā)聲、為法援助力的責(zé)任，既營造全社會遵紀(jì)守法的良好社會心理氛圍，又廣泛傳播社會正能量。

（二）以“人崗合一”為途徑，優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)用人機(jī)制

用人，在一定意義上是人力資源管理的核心內(nèi)容。法律援助機(jī)構(gòu)與其他專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)一樣，其專業(yè)化服務(wù)必須由專業(yè)人員承擔(dān)。我國目前法律援助機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重短缺，因此進(jìn)一步加快以公職律師為主、社會律師為輔的中國特色法律援助機(jī)構(gòu)的用人機(jī)制，以人崗匹配方案為途徑，對于法律援助事業(yè)均衡發(fā)展十分必要。

1.以公職律師為主，大力加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)專門人才建設(shè)

2002年，司法部出臺了《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，我國公職律師制度開始逐步發(fā)展。2016年，黨中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求“各地在2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系”[6]，公職律師制度的發(fā)展和完善正式駛?cè)肟燔嚨馈?003年9月，重慶市率先將從事法律援助的律師納入了公職律師，這一措施在我國屬于首創(chuàng)?！肮毬蓭熓侵赣泄毜臑閲夜殭?quán)力機(jī)關(guān)或組織提供法律服務(wù)的律師”[7]。其中，國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)的公職律師即為政府律師，其既是律師，又是國家工作人員，究其性質(zhì)只能是無償提供法律服務(wù)的組織或個人，并且只能代表本單位開展法律工作，因此雖然公職律師制度已經(jīng)實行，但不是這里所說的法律援助公職律師。

法律援助公職律師，是由政府財政供養(yǎng)的，位于國家公務(wù)員序列的專門從事法律援助，以提供困難群眾法律權(quán)益保護(hù)為職責(zé)的公職律師。從法律援助的性質(zhì)來講，因其無償性、福利性，本質(zhì)上要求其應(yīng)當(dāng)由政府來完成。因此，各級政府應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善公職律師招錄的專項機(jī)制和計劃，各部門也應(yīng)為公職律師招錄工作提供方便、全力支持，確保公職律師快速補(bǔ)充到各地法援機(jī)構(gòu)中，以緩解各地法援機(jī)構(gòu)過度依賴社會律師的局面。

當(dāng)然，公職律師終究是公務(wù)員序列，其收入由政府財政予以保障，很難與同學(xué)歷、同經(jīng)歷甚至同背景的社會律師相當(dāng)，勢必影響其工作積極性。同時，受編制、撥款等諸多因素影響，有可能在應(yīng)對日益增長和多領(lǐng)域的法律援助需求中表現(xiàn)出滯后性。但這些弊端在單一社會律師承擔(dān)法援工作的情況下早已存在，并不是引入公職律師后才出現(xiàn)。從微觀和短期角度看，需要恪守和堅持能級對應(yīng)、優(yōu)勢定位、動態(tài)調(diào)節(jié)、內(nèi)部為主的人力資源配置原理，通過人力資源配置的有效方法有針對性地解決上述問題。從宏觀和長期角度看，時間已經(jīng)證明單一通過社會律師保障法援事業(yè)的路徑是杯水車薪，只有“公職律師為主，社會律師為輔”才是與法律援助事業(yè)向新的高度發(fā)展相適應(yīng)的方案。

2.以社會律師為輔，積極引導(dǎo)社會力量參與法律援助事業(yè)

《中華人民共和國律師法》第四十二條規(guī)定，律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)。2004年，司法部制定了《律師和基層法律服務(wù)工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》，要求各地在執(zhí)行此辦法過程中制定律師、基層法律服務(wù)工作者參與法律援助工作的具體措施。如前所述，律師是法律援助的中堅力量，而社會律師則是中堅力量的主要部分。因此，我們應(yīng)當(dāng)以規(guī)范和完善社會律師法律援助機(jī)制為起點(diǎn)，大力引導(dǎo)社會力量參與其中。

相較于美國大型律師事務(wù)所發(fā)展的經(jīng)驗，我國律師事務(wù)所顯然沒有意識到公益法律活動在律師事務(wù)所發(fā)展中的催化和促進(jìn)作用。一方面，律師可以系統(tǒng)地開展公益法律援助，提高工作中的自我價值；另一方面，律師事務(wù)所也通過公益法律援助提高自身的市場價值。目前，美國的大型律師事務(wù)所將律師參與公共法律援助活動時間全部計入工作小時，實際上是同工同酬，以確保律師從事公共法律援助的積極性以及律師事務(wù)所本身能夠在市場競爭中獲得更多的優(yōu)勢。律師事務(wù)所應(yīng)從合伙企業(yè)體自身發(fā)展的角度將法律援助規(guī)范化、制度化，應(yīng)當(dāng)建立法律援助服務(wù)專項管理制度和部門，前提是事務(wù)所要保證同工同酬，不因法律援助的無償性而差別對待。這樣不僅可以確保年輕律師得到基本鍛煉，也提升了律師事務(wù)所的自身形象；不僅有助于律師事務(wù)所業(yè)務(wù)的提升，也有助于在律師事務(wù)所中形成新的職業(yè)團(tuán)體。

從政府責(zé)任的角度看待法律援助，我們發(fā)現(xiàn)目前的責(zé)任僅體現(xiàn)在兩處：一是規(guī)定律師年參與法律援助量，二是給予承擔(dān)法律援助的律師極其有限的經(jīng)費(fèi)支持。這種名義上是政府責(zé)任，實際卻由社會來承擔(dān)的法律援助狀態(tài)，與法律援助制度設(shè)計本質(zhì)上的初衷和法律援助具體的價值和實施效果嚴(yán)重脫節(jié)。從目前的數(shù)據(jù)來看，負(fù)擔(dān)法律援助的財政支出并不是很多，根本不可能動員大多數(shù)律師積極投身到法律援助中來。我們應(yīng)當(dāng)在保證政府提供一部分法律援助服務(wù)的基礎(chǔ)上，使法律援助和市場運(yùn)作相結(jié)合，構(gòu)建政府供養(yǎng)公職律師、市場供養(yǎng)社會律師的新模式，允許一部分遭遇司法維權(quán)困境且經(jīng)濟(jì)條件有限的人自由選擇且仍享受免費(fèi)服務(wù)，這樣才能拓寬律師從事法律援助渠道，在法律界，特別是精英律師群體中形成義務(wù)承擔(dān)法律援助的團(tuán)體意識。

（三）以“人盡其才”為目的，優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)留人機(jī)制

拴心留人，是當(dāng)前國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位所面臨的共同課題。一個組織實現(xiàn)目標(biāo)和進(jìn)一步發(fā)展，都繞不開留住人才的問題。因此，以人盡其才為目的優(yōu)化留人機(jī)制，是法律援助機(jī)構(gòu)人力資源改革的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心在于如何留住有意愿、有能力、有價值的法律援助人力資源。

1.不斷優(yōu)化法律援助機(jī)構(gòu)人力資源配置

動態(tài)適應(yīng)原理是人力資源管理的基本原理，權(quán)變理論是動態(tài)適應(yīng)原理的理論基礎(chǔ)。人力資源處于不斷變化的環(huán)境之中，要實現(xiàn)對法律援助機(jī)構(gòu)人力資源的權(quán)變管理，就必須樹立權(quán)變觀念，從思想上明確機(jī)構(gòu)內(nèi)部人力資源的動態(tài)變化，明晰人力資源存在的變量，以期更好地對其進(jìn)行合理的配置。具體來說，法律援助機(jī)構(gòu)人力資源權(quán)變管理的變量主要包括以下四點(diǎn)。（1）能力，指人員與法律援助機(jī)構(gòu)相關(guān)崗位匹配的能力。（2）態(tài)度，指對工作崗位及法律援助事業(yè)的熱愛程度，形式上反映為法援服務(wù)者與受援人之間的良性互動關(guān)系。（3）資源，指工作環(huán)境與職業(yè)發(fā)展平臺的關(guān)系及法律援助機(jī)構(gòu)能最大限度提供資源平臺的水準(zhǔn)。（4）環(huán)境，指法律援助工作環(huán)境及從業(yè)環(huán)境對人員的影響，以及人員對上述環(huán)境的反作用。

無論在組織中還是社會中，人力資源的流動都是絕對的。人在流動中不斷尋找最合適的自我定位，組織則在流動中尋找實現(xiàn)組織目標(biāo)、能夠推動崗位發(fā)展的最合適人選。運(yùn)用權(quán)變理論管理既有法律援助機(jī)構(gòu)人力資源，就是要從能力、態(tài)度、資源和環(huán)境四個維度出發(fā)，科學(xué)制定和暢通符合法律援助事業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律的上下、進(jìn)出的動態(tài)人力資源優(yōu)化配置機(jī)制，實現(xiàn)內(nèi)部人力資源流動甚至淘汰機(jī)制，使其能上能下、能進(jìn)能出。一方面以能力和態(tài)度作為人才有針對性流動的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要運(yùn)用資源和環(huán)境因素防止人才規(guī)模性、結(jié)構(gòu)性流失，保障法律援助機(jī)構(gòu)人力資源整體上可控但又健康地調(diào)控，這樣才能形成框架內(nèi)“留人”長效機(jī)制及其良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.不斷深化法律援助機(jī)構(gòu)培訓(xùn)體系建設(shè)

不論資深律師還是新進(jìn)律師，都應(yīng)當(dāng)先接受嚴(yán)格的培訓(xùn)再從事法律援助工作。良好的培訓(xùn)是由內(nèi)而外的，包括內(nèi)化的信念與操守和外化的知識與技能。從目前的情況看，法律援助人才的培養(yǎng)體制較為落后。為此，在結(jié)合我國實際借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，應(yīng)首先在正式從事法律援助工作之前對相關(guān)人員進(jìn)行生長式訓(xùn)練，在對結(jié)果進(jìn)行評估后，確定是否具備獨(dú)立承擔(dān)法律援助案件的能力；其次，對經(jīng)評估確認(rèn)有資格從事法律援助工作的人員，分配有經(jīng)驗的公職律師開展“傳幫帶”；再次，定期開展案件研判和內(nèi)部技能培訓(xùn)，不定期組織人員參與研討會，不斷提升法律援助服務(wù)的意識和質(zhì)量；最后，鼓勵參與法律援助人員在職提升學(xué)歷，在其獲得相應(yīng)學(xué)歷學(xué)位后對學(xué)費(fèi)給予一定報銷或直接給予一定獎勵。由此確保無論是公職律師還是社會律師都能享受同等的進(jìn)修提升待遇，最終整個法律援助隊伍的人員結(jié)構(gòu)、知識層次，服務(wù)水平等都有質(zhì)的飛越。

3.不斷完善法律援助機(jī)構(gòu)激勵機(jī)制

在完善律師履行法律援助義務(wù)的責(zé)任監(jiān)督制度的同時，要進(jìn)一步完善律師履行法律援助義務(wù)的激勵機(jī)制。只有在堅定樹立法律援助職業(yè)信念的基礎(chǔ)上，匹配完善的激勵機(jī)制，才是留人機(jī)制的“高明”之處。對于公職律師，要進(jìn)一步完善表彰獎勵機(jī)制，強(qiáng)化職業(yè)認(rèn)同感和職業(yè)理想；對于社會律師，應(yīng)當(dāng)加大辦案補(bǔ)貼力度，盡可能縮小法律援助案件所得與律師商業(yè)價值之間的差距。以公職律師為主，是要確保公職律師承擔(dān)起公益性法律援助的社會責(zé)任，既然以體制為保障，就要以體制激勵為主要手段。以社會律師為輔，是要確保整個社會的法律援助沒有缺位，使老百姓的選擇更多元化，法律援助的服務(wù)質(zhì)量更高。因此要充分兼顧社會律師的商業(yè)性，用事業(yè)導(dǎo)向思維替代任務(wù)導(dǎo)向思維，使廣大社會律師從觀念上逐漸將法律援助案件與普通案件等同對待，保證社會律師作為公職律師的重要補(bǔ)充，其角色作用能最大程度發(fā)揮。