高質(zhì)量發(fā)展背景下內(nèi)蒙古人才政策體系評(píng)估

□張 敏

突出經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，意味著在轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的新環(huán)境下對(duì)人才工作提出更高的要求?！叭瞬攀菍?shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源”[1]，完善人才政策體系、發(fā)揮人才引領(lǐng)作用，對(duì)落實(shí)國(guó)家人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、高質(zhì)量發(fā)展對(duì)內(nèi)蒙古人才政策體系提出新要求

（一）建立與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系相適應(yīng)的人才政策體系

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的迫切需要。構(gòu)建多元發(fā)展、多極支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系雖然難度大、任務(wù)重，但仍然是大勢(shì)所趨。《內(nèi)蒙古自治區(qū)新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》從多方面鼓勵(lì)推動(dòng)現(xiàn)代裝備制造、新材料、生物醫(yī)藥、電子信息、節(jié)能環(huán)保、軍民融合等新興產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、高端化、綠色化、集群化發(fā)展。這一方案涵蓋當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全區(qū)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的總體思路，也是制定各項(xiàng)政策的重要依據(jù)。此方案能否真正落實(shí)到位，需要資本支持、機(jī)制保障、項(xiàng)目建設(shè)、營(yíng)商環(huán)境和監(jiān)測(cè)體系改善，更需要在尊重人才發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景緊密相聯(lián)的人才政策體系。

（二）建立與“放管服”理念相適應(yīng)的人才政策體系

深化改革、擴(kuò)大開放、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。黨的十八大以來(lái)，“放管服”改革作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展、增強(qiáng)人民群眾獲得感方面取得了眾多成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“放管服”改革執(zhí)行后，國(guó)務(wù)院部門累計(jì)削減行政審批事項(xiàng)比例達(dá)到44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少了90%，中央政府定價(jià)項(xiàng)目縮減80%[2]。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)和完善監(jiān)管體系，變革監(jiān)管方式方法，突出市場(chǎng)在資源配置中的作用，有效提升了政府公共服務(wù)能力和社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提出新要求，迫切需要深入推進(jìn)“放管服”改革，切實(shí)幫助企業(yè)解決發(fā)展中遇到的困難和問(wèn)題，面對(duì)企業(yè)亟待解決的人才問(wèn)題，需要政策制定者以激發(fā)釋放人力資源的潛力為目標(biāo)，圍繞經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，從優(yōu)化服務(wù)、完善平臺(tái)、繁榮主體、豐富要素、營(yíng)造環(huán)境五個(gè)方面統(tǒng)籌考慮，打造服務(wù)于社會(huì)發(fā)展迫切需要、富有活力的人才生態(tài)。

（三）建立適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的人才政策體系

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強(qiáng)的客觀要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的具體途徑之一。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分[3]。實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是人才振興。習(xí)近平總書記曾指出，要推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興，把人力資本開發(fā)放在首要位置，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，讓愿意留在鄉(xiāng)村、建設(shè)家鄉(xiāng)的人留得安心，讓愿意上山下鄉(xiāng)、回報(bào)鄉(xiāng)村的人更有信心，激勵(lì)各類人才在農(nóng)村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手，打造一支強(qiáng)大的鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)匯聚的良性循環(huán)。而要形成“人地錢”的良性循環(huán)，需要建立吸引人才和服務(wù)人才的立體化政策體系，為鄉(xiāng)村人才、致富能手在發(fā)展、幫扶、指導(dǎo)過(guò)程中提供引導(dǎo)和政策扶持，不斷創(chuàng)新管理與服務(wù)保障機(jī)制，逐步打造鄉(xiāng)土人才實(shí)干創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，形成人才格局與產(chǎn)業(yè)格局相互適應(yīng)、產(chǎn)業(yè)政策與人才政策配合實(shí)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與人才工程共同推進(jìn)的新發(fā)展局面。

二、現(xiàn)行人才政策的體系化分析和評(píng)價(jià)

（一）促進(jìn)人才投資優(yōu)先保證的財(cái)稅金融政策的體系化評(píng)價(jià)

《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出的10項(xiàng)政策中，第一條政策就是實(shí)施促進(jìn)人才投資優(yōu)先保證的財(cái)稅金融政策。之所以被放在首要位置，是因?yàn)榇龠M(jìn)人才投資優(yōu)先保證政策是人才得以優(yōu)先發(fā)展、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本性政策，其撬動(dòng)作用發(fā)揮效果的優(yōu)劣直接反映出促進(jìn)人才創(chuàng)新環(huán)境整體狀況。《綱要》明確各級(jí)政府要優(yōu)先保證人才投入，引導(dǎo)社會(huì)資金投入人才開發(fā)領(lǐng)域。現(xiàn)階段，內(nèi)蒙古關(guān)于促進(jìn)人才投資優(yōu)先保證的政策主要體現(xiàn)在關(guān)于人才工作專項(xiàng)資金使用管理辦法上，相關(guān)政策為人才開發(fā)提供資金保障，但在營(yíng)造優(yōu)化環(huán)境的作用上還存在以下問(wèn)題。

1.缺少引導(dǎo)社會(huì)資金投入人才開發(fā)領(lǐng)域的具體政策

整體看，自治區(qū)現(xiàn)執(zhí)行的政策重點(diǎn)是圍繞如何加大財(cái)政支出、加強(qiáng)財(cái)政資金的管理展開的，強(qiáng)化了政府在人才開發(fā)中財(cái)政資金的保障作用，但對(duì)激發(fā)用人主體在人才開發(fā)中的主動(dòng)性重視不足，“授之以魚”，而非“授之以漁”。這種對(duì)人才開發(fā)“大包大攬”的傾向阻礙了人才開發(fā)財(cái)政政策“四兩撥千斤”功能的發(fā)揮。在《內(nèi)蒙古自治區(qū)中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）任務(wù)分工方案》中，提及“綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、貼息等政策杠桿，引導(dǎo)企業(yè)加大對(duì)人才的投入，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)組織、國(guó)際組織和個(gè)人以各種形式支持和參與人才開發(fā)”。但這一層面的政策仍是空白，不僅未形成多元化的人才投資格局，一些重大項(xiàng)目也都缺少對(duì)人才的專項(xiàng)投入。

2.缺少規(guī)范財(cái)政對(duì)人才投入的保障性措施

自治區(qū)現(xiàn)階段的財(cái)政可支配能力決定了全區(qū)人才投入總量在全國(guó)并不占優(yōu)勢(shì)，片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人才投資的絕對(duì)投入量并不符合區(qū)情，但因?yàn)槿瞬磐度胧菓?zhàn)略性投入，與其他財(cái)政支出相比較，人才投入資金的比重高與低，在一定程度上能夠反映出地方對(duì)人才的重視程度。從全區(qū)財(cái)政用于人才投入總量的變化看，自治區(qū)自2000年設(shè)立人才開發(fā)基金，當(dāng)時(shí)以每年500萬(wàn)元的數(shù)額起步，占到當(dāng)年總財(cái)政支出總額的0.1%，是全國(guó)首個(gè)啟動(dòng)人才開發(fā)項(xiàng)目的省份。但由于缺少對(duì)人才專項(xiàng)資金增長(zhǎng)機(jī)制的管理?xiàng)l例和規(guī)定，以后的人才發(fā)展專項(xiàng)資金雖然逐年增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，更低于科技和教育支出的增長(zhǎng)速度。特別是近年來(lái)與周邊省份相比，內(nèi)蒙古用于人才投入的數(shù)額已明顯缺少競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）產(chǎn)學(xué)研合作培養(yǎng)創(chuàng)新人才政策的體系化評(píng)價(jià)

在內(nèi)蒙古高校和科研機(jī)構(gòu)數(shù)量較少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于能源原材料、企業(yè)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中技術(shù)儲(chǔ)備薄弱的區(qū)情下，產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)是全區(qū)人才發(fā)展的中樞和產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步的重要助推力。以成立北京大學(xué)包頭工學(xué)院為標(biāo)志，自治區(qū)在“產(chǎn)學(xué)研合作培養(yǎng)創(chuàng)新人才”方面，近年來(lái)取得了較大突破。但是，在加大協(xié)同創(chuàng)新、培養(yǎng)創(chuàng)新人才方面仍存在以下困境。

1.對(duì)產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)中的人才發(fā)展支持不足

以建站補(bǔ)貼和生活資助為例，按現(xiàn)有的規(guī)定，每個(gè)院士工作站成立后，可獲得來(lái)自內(nèi)蒙古人才工作協(xié)調(diào)小組辦公室、科技廳、科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)配套支持共計(jì)50萬(wàn)元；博士后科研工作站成立后，可以獲得內(nèi)蒙古人才工作協(xié)調(diào)小組辦公室和人社廳的20萬(wàn)元啟動(dòng)資金。但除了這些一次性的直接補(bǔ)貼，針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的配套支持、人才留用的優(yōu)惠條件都處于空缺狀態(tài)。與產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)培養(yǎng)的創(chuàng)新人才對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)相比，現(xiàn)有政策支持力度相對(duì)較低。同時(shí)由于缺少對(duì)產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)的認(rèn)定和評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)除院士和博士后工作站以外的其他產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)的支持政策、資助形式還都是空白。企業(yè)是產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)的建設(shè)主體，而近年來(lái)，內(nèi)蒙古博士后流動(dòng)（工作站）的建設(shè)趨勢(shì)是高等院校的建設(shè)熱情遠(yuǎn)高于科技企業(yè)，如何激發(fā)企業(yè)建設(shè)這一平臺(tái)，擴(kuò)大科研和創(chuàng)新投入，應(yīng)是這項(xiàng)政策的重要落腳點(diǎn)。

2.人才服務(wù)政策難以落實(shí)

雖然內(nèi)蒙古已出臺(tái)《內(nèi)蒙古自治區(qū)“草原英才”工程若干政策規(guī)定（試行）》等人才政策，但在涉及吸引和留住高端人才的具體問(wèn)題上，很多條款比較模糊，缺少對(duì)政策落實(shí)主體的明確界定和具體的監(jiān)督條款。例如，引進(jìn)人員的配偶及子女安置問(wèn)題。對(duì)不隨遷的配偶，全區(qū)并無(wú)具體的補(bǔ)貼政策，相關(guān)費(fèi)用也未有明確統(tǒng)一的規(guī)定，只是博士后工作站各自為政，如地質(zhì)調(diào)查院博士后科研工作站給予不隨遷配偶補(bǔ)貼每月200元；蒙牛博士后工作站無(wú)相關(guān)規(guī)定，只規(guī)定生活補(bǔ)助每年12萬(wàn)元人民幣，科研經(jīng)費(fèi)兩年共計(jì)20萬(wàn)元人民幣。對(duì)隨遷子女的入學(xué)問(wèn)題，只能是接收單位“為其協(xié)調(diào)安排工作及子女入學(xué)入托等有關(guān)事宜”。與此不同的是，有的省市成立了專門服務(wù)于高端人才的工作管理委員會(huì)，隨遷子女入托、入學(xué)報(bào)名參加中考等，可憑管理委員會(huì)辦公室開具的入學(xué)（入幼）介紹信到當(dāng)?shù)亟逃块T辦理有關(guān)手續(xù)。

3.人才服務(wù)相關(guān)政策的銜接和配套有待完善

依照《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)科學(xué)技術(shù)咨詢、科學(xué)技術(shù)信息服務(wù)和社會(huì)公益性的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)或者有償服務(wù)，科學(xué)技術(shù)工作者有依法創(chuàng)辦或者參加科學(xué)技術(shù)社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利。《高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃》（即“2011 計(jì)劃”）提出建立一批協(xié)同創(chuàng)新中心，大力推進(jìn)高校與高校、科研院所、行業(yè)企業(yè)、地方政府以及國(guó)外科研機(jī)構(gòu)的深度合作，探索適應(yīng)不同需求的協(xié)同創(chuàng)新模式，營(yíng)造有利于協(xié)同創(chuàng)新的環(huán)境和氛圍。協(xié)同創(chuàng)新中心的出現(xiàn)為實(shí)施產(chǎn)學(xué)研合作培養(yǎng)創(chuàng)新人才提供了新的方式。但按自治區(qū)的現(xiàn)有情況，無(wú)論是在職稱評(píng)定上，還是在事業(yè)單位管理上，都缺少具體的政策引導(dǎo)。

（三）實(shí)施人才創(chuàng)業(yè)扶持政策的體系化評(píng)價(jià)

內(nèi)蒙古自治區(qū)人社部門圍繞“創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”和“促進(jìn)就業(yè)3年行動(dòng)計(jì)劃”，2014年先后出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于援助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校畢業(yè)生中小企業(yè)人才儲(chǔ)備工作的通知》《關(guān)于開展大學(xué)生萬(wàn)人創(chuàng)業(yè)行動(dòng)的實(shí)施意見》等一系列針對(duì)性強(qiáng)、含金量較高的政策措施，再結(jié)合“草原英才”工程對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)和基地的支持政策、自治區(qū)婦聯(lián)推進(jìn)的婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)促進(jìn)行動(dòng)的貸款政策，內(nèi)蒙古基本上構(gòu)建了較為完備的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系。但從要素、機(jī)制、環(huán)境三個(gè)方面對(duì)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行分析，現(xiàn)行的人才創(chuàng)業(yè)扶持政策存在以下問(wèn)題。

1.從創(chuàng)業(yè)環(huán)境看，現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)扶持政策的受眾和內(nèi)容相對(duì)狹窄

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，形成政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng)業(yè)新機(jī)制。這不僅給各級(jí)政府提出了新的要求，同時(shí)也釋放出大力支持創(chuàng)業(yè)的強(qiáng)烈信號(hào)，結(jié)合《中華人民共和國(guó)公司法》的修訂，創(chuàng)業(yè)人群已涉及高端創(chuàng)新型人才、高校畢業(yè)生和女性群體，全社會(huì)基本上形成了全民創(chuàng)業(yè)的浪潮。與之相比，自治區(qū)在創(chuàng)業(yè)人才的扶持政策上還有一定的局限性，無(wú)論是在小額貸款擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地房租補(bǔ)貼、貸款貼息的支持對(duì)象范圍上，還是在小額貸款的個(gè)人免擔(dān)保貸款額度上都需要與“大眾創(chuàng)業(yè)、草根創(chuàng)業(yè)”的環(huán)境更加吻合。

2.從創(chuàng)業(yè)要素看，公共服務(wù)體系尚不健全

一是現(xiàn)有支持人才創(chuàng)業(yè)的資金政策體系不完善。創(chuàng)業(yè)資金不足是創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)遇到的最大困難，普通創(chuàng)業(yè)者能夠選擇的貸款形式只有兩種，即促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資和創(chuàng)業(yè)貸款等業(yè)務(wù)，而前者還在試點(diǎn)階段，具體的政策和規(guī)范還沒(méi)有正式出臺(tái)；后者雖然在《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的意見》中有所體現(xiàn)，要求設(shè)立自治區(qū)、盟市、旗縣三級(jí)創(chuàng)業(yè)發(fā)展資金，主要用于小額貸款擔(dān)?；稹①J款貼息、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等，但在政策出臺(tái)5年后，這一擔(dān)保基金的進(jìn)展仍然緩慢。二是支持人才創(chuàng)業(yè)的服務(wù)體系不完善。在大學(xué)生創(chuàng)業(yè)中，風(fēng)險(xiǎn)投資體系不健全、成果推廣轉(zhuǎn)化不力、公共創(chuàng)業(yè)服務(wù)缺位、創(chuàng)業(yè)教育滯后是制約大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的主要因素。從其他省份的創(chuàng)業(yè)服務(wù)來(lái)看，近年來(lái)出現(xiàn)以天使投資為代表的“創(chuàng)業(yè)前服務(wù)”“孵化+創(chuàng)投”“孵化+培訓(xùn)”等孵化模式，集成化、網(wǎng)絡(luò)化、國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)日益凸顯。以包頭、鄂爾多斯的孵化器為例，兩家都是參公事業(yè)單位，由于受體制限制，孵化器的工作人員自身都不能享受職稱的評(píng)定和聘用待遇，工作形式和管理方式行政化明顯，更注重硬件建設(shè)而大多忽視服務(wù)平臺(tái)的軟件支撐，距離類似全流程全方位、低成本高質(zhì)量的創(chuàng)業(yè)服務(wù)集聚區(qū)還有很大差距。

3.保障機(jī)制不足對(duì)人才創(chuàng)業(yè)形成制約

由于創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性較大，創(chuàng)業(yè)者往往有后顧之憂。目前，較低的創(chuàng)業(yè)失敗容忍度和社會(huì)保障機(jī)制的不足對(duì)人才創(chuàng)業(yè)行為形成制約。從國(guó)內(nèi)其他省份的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)援助資金，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)者繳納社保，加大失業(yè)保障，緩解創(chuàng)業(yè)失敗過(guò)渡期間的暫時(shí)性困難，是鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的重要導(dǎo)向性政策。而對(duì)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員辭職后自主創(chuàng)業(yè)的，目前尚無(wú)優(yōu)惠和保障政策，而在職的事業(yè)單位和行政人員不可以兼任企業(yè)職務(wù)的規(guī)定，讓事業(yè)、行政單位和創(chuàng)業(yè)之間形成了一道不可逾越的壁壘，使得很多擁有經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的優(yōu)秀人員對(duì)創(chuàng)業(yè)望而生畏。

（四）實(shí)施促進(jìn)人才流動(dòng)政策的體系化評(píng)價(jià)

人才流動(dòng)主要存在兩種情況。一是縱向流動(dòng)，如激勵(lì)人才向基層、艱苦地區(qū)流動(dòng)，這也是一種定向流動(dòng)；二是橫向流動(dòng)，指人才在地區(qū)間、行業(yè)間自由選擇和流動(dòng)，包括黨政人才、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、職業(yè)技能人才、農(nóng)村實(shí)用人才、社會(huì)工作人才等領(lǐng)域的人才跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)，屬于非定向流動(dòng)。內(nèi)蒙古現(xiàn)行的人才流動(dòng)政策體系，與打破體制壁壘改革的政策目標(biāo)相比，還存在以下問(wèn)題。

1.引導(dǎo)人才向基層流動(dòng)、向艱苦地區(qū)和崗位流動(dòng)，而一線創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)政策受傳統(tǒng)人事、行政管理制度制約

2013年，自治區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)縣域人才隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》，將縣域人才隊(duì)伍建設(shè)工作情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系，并由自治區(qū)、盟市人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織負(fù)責(zé)實(shí)施綜合考核，對(duì)旗縣（市、區(qū)）重視程度、人才發(fā)展資金投入、人才發(fā)展工作基礎(chǔ)建設(shè)、人才工作創(chuàng)新、人才強(qiáng)縣實(shí)際成效等情況進(jìn)行考核評(píng)估，并將考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)工作、選用干部的重要依據(jù)。但由于受基層權(quán)限和財(cái)政預(yù)算的限制，這項(xiàng)文件在大多數(shù)的盟市或旗縣沒(méi)有得到貫徹執(zhí)行。以農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員為例，現(xiàn)有人才呈倒金字塔結(jié)構(gòu)分布，55%以上的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員集中在盟市、旗/縣兩級(jí)，嘎查村（蒙古族行政村）直接服務(wù)農(nóng)民群眾的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員僅占22%，由于在職稱評(píng)定、崗位等級(jí)認(rèn)定、績(jī)效考核、福利待遇、評(píng)先薦優(yōu)等方面沒(méi)有傾斜基層的相關(guān)政策，基層農(nóng)、林、牧、水長(zhǎng)期存在適用人才少、能用人才缺的問(wèn)題。

2.引導(dǎo)農(nóng)村實(shí)用型人才和社會(huì)組織人才扎根基層的政策缺少配套支持

國(guó)家《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011—2020年）》和自治區(qū)2014年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)實(shí)用人才工作的指導(dǎo)意見》提出，要強(qiáng)化人才培訓(xùn)體系和培訓(xùn)基地建設(shè)，開展人才認(rèn)定，制定鼓勵(lì)基層人才的扶持政策等。但相關(guān)配套措施并不完善，特別是鼓勵(lì)農(nóng)牧民發(fā)揮本地生產(chǎn)帶頭人的作用還缺少后續(xù)管理和支持程序，人才扶持政策還沒(méi)有落腳點(diǎn)。

三、構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的人才政策體系的路徑

完善人才政策體系，就是要在最大程度地發(fā)揮人才對(duì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)際貢獻(xiàn)的目標(biāo)下，按照中央全面深化改革的總方向和具體改革措施要求，把握新時(shí)代人才需求與工作環(huán)境發(fā)生變化的總體趨勢(shì)，在“四個(gè)全面”的總體布局中，將國(guó)家全面深化改革的內(nèi)容體現(xiàn)在人才政策中，進(jìn)一步突出政策實(shí)施效果，強(qiáng)調(diào)人才發(fā)揮作用的效果，形成人才政策體系。

（一）以人才認(rèn)定作為人才政策體系的入口

建立科學(xué)、明確、規(guī)范的以突出能力和業(yè)績(jī)水平為標(biāo)準(zhǔn)的人才分類認(rèn)定體系，是人才政策體系真正發(fā)揮引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)。針對(duì)不同層次人才制定不同政策，使人才政策能夠精準(zhǔn)發(fā)力，才能讓人才政策真正起到提振信心和保障的作用。特別是對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才，應(yīng)當(dāng)突破區(qū)域限制，突破身份、學(xué)歷、職稱的束縛，按教育、衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將各行各業(yè)中的“專才”“偏才”劃進(jìn)來(lái)，打破“草原英才”“科爾沁人才”“玉龍人才”“自治區(qū)杰出人才”“自治區(qū)技師高級(jí)技師”等人才工程的框架，針對(duì)不同階段人才的個(gè)性化特點(diǎn)，完善配套資助、戶籍、住房、醫(yī)療、社保等多方面的政策設(shè)計(jì)。

（二）以績(jī)效評(píng)估作為人才政策后續(xù)支持的基礎(chǔ)

人才發(fā)展具有規(guī)律性和連續(xù)性，人才政策體系需要在尊重人才發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景緊密相連。因此，應(yīng)加強(qiáng)人才政策的績(jī)效評(píng)估，將績(jī)效評(píng)估作為人才政策體系的重要節(jié)點(diǎn)，對(duì)各類人才的績(jī)效和潛力進(jìn)行有效的評(píng)估，對(duì)優(yōu)秀或潛力較大的人才、團(tuán)隊(duì)、基地跟蹤扶持，對(duì)不符合條件的要有退出機(jī)制，形成優(yōu)勝劣汰的良好用人環(huán)境。要明確評(píng)估主體，規(guī)范評(píng)估程序，發(fā)揮人才評(píng)估在延伸和完善人才政策鏈中的重要作用。

（三）以后期資助作為人才政策的主要支持形式

針對(duì)人才工作績(jī)效進(jìn)行補(bǔ)償性資金投入，即實(shí)施“后期資助”的資金扶持政策。采用后期資助的扶持政策，一是可以引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)資本，提高財(cái)政資金使用效益；二是貫徹“績(jī)效管理”思維，提升盟市和基層人才開發(fā)的積極性；三是針對(duì)市場(chǎng)導(dǎo)向類的人才應(yīng)突出用人主體的作用，由企業(yè)或用人單位提出申報(bào)、資助和扶持的需求，采用“后期資助”及間接投入的方式給予支持，形成主要由市場(chǎng)決定人才、項(xiàng)目和資金的分配、評(píng)價(jià)機(jī)制。

（四）以政府購(gòu)買的方式搭建人才服務(wù)平臺(tái)和載體

人才政策體系是一個(gè)涵蓋多層次、多部門的政策體系，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的人才無(wú)障礙流動(dòng)，需要對(duì)人才政策的落實(shí)主體進(jìn)行明確分工，對(duì)人才最關(guān)心關(guān)注的居留落戶、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、創(chuàng)業(yè)資助、融資渠道、成果轉(zhuǎn)化等政策進(jìn)行重點(diǎn)突破，真正讓市場(chǎng)發(fā)揮導(dǎo)向作用，建立統(tǒng)一、開放、靈活的人力資源市場(chǎng)，推動(dòng)人力資源市場(chǎng)服務(wù)多元化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。逐步把政府人才服務(wù)機(jī)構(gòu)中經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)交給中介服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理，加大政府購(gòu)買人才公共服務(wù)力度，鼓勵(lì)民營(yíng)資本以獨(dú)資、合資、并購(gòu)、參股、聯(lián)營(yíng)等多種形式進(jìn)入人力資源服務(wù)領(lǐng)域，提高民營(yíng)資本參與程度，使人才政策與科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、教育及社會(huì)保障等民生政策相互協(xié)調(diào)匹配。

（五）以法制化促進(jìn)人才政策體系完善

人才政策體系要符合國(guó)家全面推進(jìn)深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的基本要求，要以黨中央關(guān)于人才發(fā)展的重要精神為基本遵循，政策條款要有法可依，要有執(zhí)行主體，政策執(zhí)行要有公開透明的制度規(guī)定。