學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放的協(xié)同治理機(jī)制探析
——以體育社會(huì)組織的功能釋放為視角

錢學(xué)峰，田 茵，羅冰婷

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.武漢體育學(xué)院，湖北 武漢 430079；3.武漢城市職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430064)

“學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放”雖是個(gè)老話題，但也是個(gè)“新”難題。早在2006年，國(guó)家體育總局就已下發(fā)《全國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放試點(diǎn)工作方案》(體群字[2006]179號(hào))文件，對(duì)學(xué)校體育場(chǎng)館的開放問題進(jìn)行部署；此后，國(guó)家有關(guān)部門也陸續(xù)下發(fā)了部分有關(guān)打開學(xué)校體育場(chǎng)館的文件。2017年伊始，教育部、國(guó)家體育總局再次聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放的實(shí)施意見》(教體藝[2017]1號(hào))文件，就學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放問題進(jìn)行再要求、再部署、再落實(shí)，明確學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時(shí)間和節(jié)假日開放體育場(chǎng)館，公辦學(xué)校要積極創(chuàng)造條件向社會(huì)開放體育場(chǎng)館，鼓勵(lì)民辦學(xué)校向社會(huì)開放體育場(chǎng)館。為何時(shí)隔十余載，就同一問題再次行文，老生重談，概因缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、操作條款和良性的運(yùn)營(yíng)和治理機(jī)制，開放安全問題無法得到保障，開放經(jīng)費(fèi)問題無法得到落實(shí)，一項(xiàng)好的政策未能有效落地，致使學(xué)校體育場(chǎng)館的大門遲遲難以真正打開。

1 學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放的政策梳理及其現(xiàn)實(shí)困境

1.1 政策梳理

在我國(guó)，學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放肇始于“十一五”初期。自2006年開始，國(guó)家體育政策中開始頻現(xiàn)相關(guān)詞語表述，現(xiàn)對(duì)“十一五”“十二五”“十三五”時(shí)期我國(guó)主要體育政策中關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館的開放問題進(jìn)行梳理(表1、表2和表3)。

表1 “十一五”時(shí)期關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館開放的主要政策

表2 “十二五”時(shí)期關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館開放的主要政策

表3 “十三五”時(shí)期關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館開放的主要政策

綜上，自“十一五”開始，在我國(guó)出臺(tái)的主要體育政策中，都有關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館開放的相關(guān)內(nèi)容表述，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)此問題的重視程度，也為學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放的實(shí)施奠定了較好的制度基礎(chǔ)。

1.2 現(xiàn)實(shí)困境

2006年8月，國(guó)家體育總局和教育部聯(lián)合啟動(dòng)開展“全國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館向公眾開放”試點(diǎn)工作，經(jīng)過第一階段(2006—2007年)的局部試點(diǎn)和第二階段(2008—2009年)的全面推廣試點(diǎn)，各級(jí)政府、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位基本上能夠秉持政治意識(shí)、大局意識(shí)，通力合作，試點(diǎn)工作取得了階段性成效；但在實(shí)際試點(diǎn)開放中，也暴露出諸多問題和困難，使得開放試點(diǎn)陷入了“制度空轉(zhuǎn)、機(jī)制失靈、效能低微”的尷尬現(xiàn)狀。

1.2.1 制度空轉(zhuǎn)——看上去很美 在國(guó)家政策意志的強(qiáng)力推動(dòng)下，學(xué)校體育場(chǎng)館的開放工作開始啟動(dòng)，并向全國(guó)鋪開實(shí)施；的確，這項(xiàng)制度出臺(tái)了、實(shí)施了，有的學(xué)校也實(shí)際開放了，但從實(shí)際效果上看，只是解決了表象問題，實(shí)質(zhì)上不痛不癢，廣大群眾在全民健身中仍感覺到健身場(chǎng)地的困難，仍然缺乏獲得感，人民日益增長(zhǎng)的體育健身需求與場(chǎng)地的不充分間的矛盾依然突出。在學(xué)校方面，多數(shù)學(xué)校存留于表面的應(yīng)付，不冷不熱；此外，從法律角度考量，相關(guān)的制度規(guī)定多是倡導(dǎo)性條款，而非強(qiáng)制性規(guī)定，致使此項(xiàng)好的制度有逐漸被擱置之感，不少原定為試點(diǎn)的學(xué)校，早在試點(diǎn)結(jié)束前就已經(jīng)由于各種原因暫?；蚍艞夐_放了。據(jù)第6次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)教育系統(tǒng)場(chǎng)地66.05萬個(gè)，未開放的體育場(chǎng)地?cái)?shù)量達(dá)到 45.13 萬個(gè)，占總體數(shù)量的 68.33%；對(duì)社會(huì)開放的只有20.92萬個(gè)，其中還包括部分時(shí)段開放的15.31萬個(gè)，全天候開放的只有5.61萬個(gè)，僅占教育系統(tǒng)場(chǎng)地總數(shù)的8.49%[1]。

1.2.2 機(jī)制失靈——僵硬的運(yùn)轉(zhuǎn) 學(xué)校作為相對(duì)封閉運(yùn)轉(zhuǎn)的教育機(jī)構(gòu)，其主業(yè)是教書，主責(zé)是育人；體育場(chǎng)館則是發(fā)揮教書育人職責(zé)的附屬設(shè)施和載體，學(xué)校體育場(chǎng)館原先僅供學(xué)校和師生所用，因其發(fā)生的安全等問題也全部由學(xué)校承擔(dān)，不存在責(zé)任轉(zhuǎn)移問題。但向社會(huì)開放后，校方增加了諸多后顧之憂問題，如在學(xué)校體育場(chǎng)館里鍛煉如果出了事故，責(zé)任該由誰來承擔(dān)？此外，因?qū)ν忾_放，無疑增加了校園體育設(shè)施的利用率和損耗率，因此而投入更多的人力、物力、財(cái)力，設(shè)備損耗、維修等管理費(fèi)用，由誰承擔(dān)？如不解決好這些后顧之憂，學(xué)校就不會(huì)愿意開放體育場(chǎng)館。但從目前的政策來看，尚不明朗，更多的是“政府方在吆喝，學(xué)校方在應(yīng)付”，政府、學(xué)校及相關(guān)主體之間沒有形成良好的互動(dòng)，沒有形成良性的運(yùn)行機(jī)制，致使在開放的質(zhì)、效方面，和制度的設(shè)計(jì)初衷有明顯的差距。

1.2.3 效能低微——無味的雞肋 學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放政策出臺(tái)后，經(jīng)過較長(zhǎng)一段時(shí)間的運(yùn)行和沉淀，其效能低微問題已盡顯無遺。首先，從廣大民眾來說，因未形成長(zhǎng)效機(jī)制，健身場(chǎng)地時(shí)有時(shí)無，沒有保障性，群眾的心理可期待性不足，食之無味，又棄之可惜。據(jù)調(diào)查顯示：“79.9%的受訪者表示身邊缺乏可供運(yùn)動(dòng)的公共體育場(chǎng)(館)?！盵2]其次，從開放的學(xué)校來說，體育場(chǎng)館的開放不但在一定程度上影響到學(xué)校的正常教學(xué)秩序，而且可能帶來不必要的問題和麻煩，甚至是官司纏身，同時(shí)，也沒有任何的政策或資金等動(dòng)力“刺激”，致使校方熱情度不足，而是應(yīng)付性的開放或有選擇性的開放，甚至是從心底的不愿開放。再次，從政府來說，學(xué)校體育場(chǎng)館的開放對(duì)于緩解群眾的健身需求有一定作用，但面對(duì)民眾日益增長(zhǎng)的多樣化的迫切性健身需求，開放并沒有實(shí)質(zhì)性地從根本上解決問題，不痛不癢，甚至可能被民眾稱為不作為或假作為。因此，對(duì)于體育場(chǎng)館開放中最直接的三方主體，都無法如愿，長(zhǎng)此以往，其必將慢慢被“束之高閣”。

1.3 困境之歸因

1.3.1 制度規(guī)制不夠 縱觀我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的體育政策，關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館開放的規(guī)定，從政策文本表述上，幾乎全部是鼓勵(lì)性規(guī)定和提倡性條款；且從“十一五”到“十三五”，表述并無實(shí)質(zhì)性的變化，如2006年頒布的《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》的表述是：加快向公眾開放學(xué)校體育設(shè)施的步伐；2011年《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的表述是：努力提高具備條件的學(xué)校體育場(chǎng)館向公眾的開放率；2016年《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的表述是：“鼓勵(lì)”向社會(huì)開放。此外，從責(zé)任規(guī)定和懲罰措施上，基本上沒有此方面的內(nèi)容表述。

1.3.2 配套措施不夠 “徒法不足以自行”[3]，一項(xiàng)好的制度并不能自動(dòng)發(fā)揮作用，還需相關(guān)的配套措施。在學(xué)校體育場(chǎng)館的開放政策中，目前尚只有宏觀的原則規(guī)定，而缺乏資金和政策等的配套扶持措施，導(dǎo)致原則規(guī)定無法有效落地。

1.3.3 機(jī)制運(yùn)行不暢 正因?yàn)橹贫群团涮状胧┑囊蛩兀率乖趯?shí)踐運(yùn)行中政府、學(xué)校等相關(guān)主體沒有建立有效的互動(dòng)關(guān)系，“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田”[4]，沒有形成良性的運(yùn)行治理機(jī)制，嚴(yán)重影響到開放的效果。

2 引入體育社會(huì)組織參與學(xué)校體育場(chǎng)館開放治理的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)

2.1 理論依據(jù)

引入體育社會(huì)組織參與學(xué)校體育場(chǎng)館的開放和治理，其理論依據(jù)主要是協(xié)同治理理論(Collaborative Governance Theory)。協(xié)同思想在我國(guó)古代即已有之，東漢班固《漢書·律歷志》有云：“咸得其實(shí)，靡不協(xié)同。”[5]此乃我國(guó)傳統(tǒng)管理理論中蘊(yùn)含的協(xié)同治理思想。在現(xiàn)代，雖然對(duì)協(xié)同治理的內(nèi)涵闡釋仍有一定爭(zhēng)議，但作為一種源于治理理論和協(xié)同學(xué)理論的治理策略，其對(duì)解決復(fù)雜公共問題的效用和功能已達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。協(xié)同治理不僅是一種國(guó)家治理理念和治理思想，也是國(guó)家治理的一種方法和手段，其強(qiáng)調(diào)在尊重治理主體多樣性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各子系統(tǒng)之間的目標(biāo)一致、思想共識(shí)、行動(dòng)協(xié)同，發(fā)揮整體大于部分之和的功效[6]。

當(dāng)今世界，隨著社會(huì)全球化的加速，越來越多的新問題、新難題頻現(xiàn)，解決問題的難度逐漸加大，單個(gè)組織的能力受限，解決的可能性越來越小，最佳應(yīng)對(duì)方案不是重新設(shè)計(jì)組織圖表，而是融化組織間的強(qiáng)大邊界[7]，這就迫切需要發(fā)揮協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)。此外，關(guān)于政府的職能轉(zhuǎn)變和治理變革，國(guó)際上已形成共識(shí)，即政府治理職能應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”[8]，政府治理理念應(yīng)由“管治行政”轉(zhuǎn)為“服務(wù)行政”；在具體的管理之中，要避除政府的行政壟斷和干預(yù)，政府要進(jìn)行“放、管、服”，同時(shí)，要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使更多的非政府組織和機(jī)構(gòu)參與提供公共服務(wù)，這就更加需要政府與非政府組織的協(xié)調(diào)配合和協(xié)同治理。

當(dāng)前中國(guó)已進(jìn)入發(fā)展戰(zhàn)略期、改革攻堅(jiān)期和矛盾凸顯期，各種社會(huì)矛盾集中、交織、疊加在一起，呈現(xiàn)出復(fù)雜性、結(jié)構(gòu)性和制度性特征[6]。面對(duì)新形勢(shì)新問題，國(guó)家治理理念和方式需要及時(shí)應(yīng)對(duì)，為此，黨的十八屆五中全會(huì)將“協(xié)調(diào)”納入五大發(fā)展理念之中，此標(biāo)志著我國(guó)執(zhí)政黨——中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)同治理認(rèn)識(shí)的重大飛躍[6]。在學(xué)校體育場(chǎng)館的對(duì)外開放中，實(shí)踐已經(jīng)證明政府沒有過多的精力去管，也沒有過多的能力去治，更無法包攬，因此，政府的單一主體無法進(jìn)行有效的治理，需要相關(guān)主體多方的參與，特別是體育社會(huì)組織，建立多主體的協(xié)同治理機(jī)制，方能實(shí)現(xiàn)最佳的開放效果。

2.2 現(xiàn)實(shí)依據(jù)

2.2.1 主要體育政策已經(jīng)載明和要求 綜觀“十一五”到“十三五”期間我國(guó)出臺(tái)的體育政策，對(duì)學(xué)校體育場(chǎng)館開放的運(yùn)行機(jī)制已有所涉及和指引，有的更已注視到(體育)社會(huì)組織的功能，要求培育和引入(體育)社會(huì)組織參與管理和運(yùn)營(yíng)(表4)。

由上可以看出，在學(xué)校體育場(chǎng)館開放的政策中，已經(jīng)逐步明確要求探索和引入運(yùn)營(yíng)的新機(jī)制、新模式，且有的還明確指出要培育(體育)社會(huì)組織，健全政府向(體育)社會(huì)組織購(gòu)買體育服務(wù)的體制機(jī)制。此外，考究開放效果不佳的深層次原因，筆者認(rèn)為，最為根本的就是尚未探索出良性有效的運(yùn)行機(jī)制。因此，引入體育社會(huì)組織參與學(xué)校體育場(chǎng)館的對(duì)外開放和運(yùn)營(yíng)，形成良性的協(xié)同治理機(jī)制，能夠避免目前開放中的諸多弊端，對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)的困境有著十分積極的意義。

2018年6月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家體育總局等多個(gè)部門明確提出，對(duì)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬大型體育場(chǎng)館，要通過引入社會(huì)資本和現(xiàn)代公司化運(yùn)營(yíng)機(jī)制等，推廣“所有權(quán)屬于國(guó)有，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于公司”的分離改革模式[9]，以期盤活體育場(chǎng)館資源，提高運(yùn)營(yíng)效益。

2.2.2 社會(huì)治理模式的改革態(tài)勢(shì) 因受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等諸多因素影響，我國(guó)原有的社會(huì)治理格局可以概括為“大政府、小社會(huì)”或“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”，這造成我國(guó)社會(huì)組織與國(guó)外相比，發(fā)展嚴(yán)重滯后，主要表現(xiàn)為：一是“實(shí)體虛化”，表現(xiàn)為有名無實(shí)的虛化現(xiàn)象；二是“角色淡化”，表現(xiàn)為其在社會(huì)中基本上處于“可有可無”的角色；三是“功能弱化”，表現(xiàn)為沒有發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)治理功能，淪為政府的附庸或附屬品。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)變革，社會(huì)治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變[10]。在此種背景下，社會(huì)治理格局將向“小政府、大社會(huì)”轉(zhuǎn)變，政府職能由“寬”到“窄”，社會(huì)組織等市場(chǎng)主體的功能逐漸體現(xiàn)，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用也漸趨強(qiáng)化，這被美國(guó)學(xué)者薩拉蒙稱為全球的“社團(tuán)革命”[11]。

在體育治理中，體育社會(huì)組織是未來體育治理的主體，體育社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”的重要功能載體[12]；其可以扮演紐帶、中介、橋梁的角色，起到協(xié)調(diào)、潤(rùn)滑、理順的功能，達(dá)致共商、共管、共治的效用，有助于打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

3 學(xué)校體育場(chǎng)館開放協(xié)同治理機(jī)制的地方探索及其實(shí)踐價(jià)值

關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館開放的協(xié)同治理機(jī)制，我國(guó)有部分地方已經(jīng)進(jìn)行了一定的探索，其中最為典型的就是“慈溪經(jīng)驗(yàn)”。

3.1 “慈溪經(jīng)驗(yàn)”模式基本概況

慈溪隸屬浙江省寧波市，是長(zhǎng)三角地區(qū)大上海經(jīng)濟(jì)圈南翼重要的工商名城，也是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)之一。慈溪的學(xué)校場(chǎng)館開放工作始于2012年年底。當(dāng)時(shí)，慈溪第三實(shí)驗(yàn)小學(xué)、第四實(shí)驗(yàn)小學(xué)、金山中學(xué)三所學(xué)校的四個(gè)校區(qū)進(jìn)行改造，投入30多萬元，操場(chǎng)安裝了燈光、移動(dòng)廁所等輔助設(shè)施。從2013年4月開始，這些學(xué)校的室內(nèi)體育館對(duì)市民正式開放。委托寧波文化廣場(chǎng)華體體育發(fā)展有限公司慈溪分公司負(fù)責(zé)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放的日常管理、器材設(shè)施維護(hù)、開放時(shí)段水電費(fèi)等支出，并負(fù)責(zé)配備日常管理必備的市民身份證讀卡器、刷卡機(jī)等設(shè)備，建立第三方管理信息平臺(tái)，確保市民憑“慈溪市全民健身卡”有序入校健身。全市共有12所公辦非寄宿制學(xué)校的16個(gè)校區(qū)先后對(duì)市民開放，辦理了“慈溪市全民健身卡”1.8萬余張，參加鍛煉健身的市民有18萬人次。慈溪市財(cái)政部門安排了370多萬元資金，對(duì)體育場(chǎng)館進(jìn)行改造升級(jí)，主要用于安全隔離、燈光改造、地膠鋪設(shè)等；對(duì)相關(guān)場(chǎng)地的開放情況按人次進(jìn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助[13]。

表4 關(guān)于體育場(chǎng)館開放的運(yùn)營(yíng)機(jī)制的主要政策梳理

慈溪市探索學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放工作的做法，特別是引入第三方管理同政府購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合的成功經(jīng)驗(yàn)，被浙江省充分認(rèn)可，并被要求在全省范圍推廣。

3.2 “慈溪經(jīng)驗(yàn)”模式剖析

深入剖析“慈溪經(jīng)驗(yàn)”，可以窺視出其主要有以下方面的變化和不同。

1)在參與主體上，政府、學(xué)校等原有的參與主體并未發(fā)生變化，唯一的主體變化就是引入了體育社會(huì)組織——華體體育發(fā)展有限公司，讓體育社會(huì)組織作為管理的責(zé)任核心，去銜接其他各方參與主體，管理場(chǎng)館，負(fù)責(zé)開放，做好運(yùn)營(yíng)，服務(wù)民眾。

2)在治理機(jī)制上，“名為委托，實(shí)為協(xié)同”，表面上是委托體育社會(huì)組織進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，但實(shí)際上是構(gòu)建起政府、學(xué)校和體育社會(huì)組織共同參與的協(xié)同治理機(jī)制。各方參與主體是平等的主體關(guān)系，各方互相尊重，為著學(xué)校體育場(chǎng)館開放的共同目標(biāo)，齊心協(xié)力，協(xié)同行動(dòng)。

3)在體系架構(gòu)上，注重界定明晰各方職責(zé)。在慈溪，參與開放的各方主體都沒有缺失，政府專門下發(fā)了《慈溪市學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放的實(shí)施意見》(慈政辦發(fā)[2013]223號(hào))等政策文件[14]，同時(shí)安排了370多萬元資金，對(duì)體育場(chǎng)館進(jìn)行改造升級(jí)，并對(duì)場(chǎng)地開放情況給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。開放的各個(gè)學(xué)校也在自身的財(cái)力范圍內(nèi)，投入資金，改造完善場(chǎng)館，積極配合開放。體育社會(huì)組織發(fā)揮“專業(yè)人做專業(yè)事”，利用互聯(lián)網(wǎng)，搭建現(xiàn)代化信息平臺(tái)，做好專業(yè)化管理和精細(xì)化服務(wù)。

總的來說，“慈溪經(jīng)驗(yàn)”之所以能取得成功，關(guān)鍵和核心就是引入體育社會(huì)組織參與開放的治理，形成了多方共建、共商、共享的協(xié)同機(jī)制。

3.3 協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)踐價(jià)值

引入體育社會(huì)組織參與學(xué)校體育場(chǎng)館開放的協(xié)同治理機(jī)制，對(duì)于政府、體育社會(huì)組織和學(xué)校任一方，都有著重要的實(shí)踐價(jià)值和意義。從政府來說，不僅有利于推進(jìn)全民健身事業(yè)的開展，而且有利于增強(qiáng)自身的“放管服”能力和水平，促進(jìn)自身治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。從體育社會(huì)組織來說，“有為方能有位”，其可以利用承接管理場(chǎng)館的契機(jī)，加快自身改革，完善內(nèi)部治理，激發(fā)自身活力，推進(jìn)實(shí)體化進(jìn)程。從學(xué)校來說，其是體育場(chǎng)館的直接所有者，更是協(xié)同治理機(jī)制的直接受益者，因此本文從學(xué)校角度，對(duì)其實(shí)踐價(jià)值作重點(diǎn)探討。

3.3.1 協(xié)同減負(fù) 1)有利于減輕學(xué)校的工作精力。學(xué)校的中心工作是精心做好教育教學(xué)，主要任務(wù)是為社會(huì)培養(yǎng)合格人才；學(xué)校的體育場(chǎng)館資源原為教育教學(xué)所需而建，本意非為社會(huì)開放，因此，如將向社會(huì)開放的工作任務(wù)完全強(qiáng)加于學(xué)校身上，無疑會(huì)影響到學(xué)校的中心工作和主要任務(wù)，將場(chǎng)館委托給體育社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)，可以減輕學(xué)校的工作精力和工作負(fù)擔(dān)，使得學(xué)校把精力更多的投入到教育教學(xué)和人才培養(yǎng)的中心工作中去。2)有利于減輕學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。目前，雖然政府一直在倡導(dǎo)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放，但效果差強(qiáng)人意，主要原因不是經(jīng)費(fèi)問題，而是開放增加了學(xué)校的安全風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)生安全事故，由誰承擔(dān)責(zé)任？這是最大因素和最大痛點(diǎn)[15]。如交由體育社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)管理，輔之體育保險(xiǎn)或其他方式，可以降低安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，可以減輕學(xué)校的安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任負(fù)擔(dān)，從而解決學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放的真正痛點(diǎn)。

3.3.2 協(xié)同提質(zhì) 1)有利于提升場(chǎng)館管理的現(xiàn)代化。相對(duì)于學(xué)校來講，符合資質(zhì)條件、有能力承擔(dān)體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的體育社會(huì)組織，一般都會(huì)有專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，有現(xiàn)代化的管理理念和管理方式，不僅有助于豐富和完善學(xué)校體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)方式，而且能夠提升場(chǎng)館管理和運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代化。2)有利于提升場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化。隨著我國(guó)社會(huì)治理體系的漸趨完善，社會(huì)組織將逐漸去行政化和去依附性，伴隨的是市場(chǎng)性特征的強(qiáng)化；而體育社會(huì)組織的市場(chǎng)性特征會(huì)逐步改善自身的行為方式，并以市場(chǎng)規(guī)則作為自身的行動(dòng)準(zhǔn)則，這有助于改善學(xué)校體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)相對(duì)封閉的現(xiàn)狀，促進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。

3.3.3 協(xié)同增效 1)有利于盤活學(xué)校體育場(chǎng)館的存量資源，提高場(chǎng)館的使用效率，實(shí)現(xiàn)學(xué)校資源利用價(jià)值的最大化。目前，學(xué)校體育場(chǎng)館普遍存在利用率不高的共性現(xiàn)象。在保證學(xué)校教學(xué)的前提下，體育社會(huì)組織根據(jù)場(chǎng)館的空余情況，運(yùn)用市場(chǎng)營(yíng)銷手段，廣泛宣傳，承接各類活動(dòng)，既可以服務(wù)社會(huì)，又可以最大限度地利用場(chǎng)館資源，促進(jìn)體育場(chǎng)館的科學(xué)化管理。2)有利于補(bǔ)充學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。場(chǎng)館開放是學(xué)校開放辦學(xué)的重要形式，是學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要途徑來源；可以形成一個(gè)良性的閉環(huán)過程。雖然目前公立學(xué)校都有相應(yīng)的撥款機(jī)制，但實(shí)際上無法滿足辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)需要，這也是學(xué)校迫切加強(qiáng)對(duì)外開放的需要，體育場(chǎng)館的開放可以為學(xué)校帶來一定的創(chuàng)收，最終回饋并提升學(xué)校的辦學(xué)水平，助力提升辦學(xué)水平。

4 協(xié)同治理機(jī)制的塑構(gòu)路徑

學(xué)校體育場(chǎng)館開放的協(xié)同治理機(jī)制的塑構(gòu)和再造，主要是要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變和建立四個(gè)機(jī)制(圖1)。

4.1 實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變

4.1.1 主體上，要實(shí)現(xiàn)從單主體向多主體的轉(zhuǎn)變 學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放的現(xiàn)存狀態(tài)要么是政府單方賺吆喝、要么是學(xué)校根據(jù)自我意愿決定是否為之的單個(gè)主體的各自為戰(zhàn)狀態(tài)，沒有形成多主體的協(xié)同關(guān)系和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。協(xié)同治理機(jī)制就是要在主體上從單主體變?yōu)槎嘀黧w，由單體自動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾交?dòng)、多方聯(lián)動(dòng)的良性運(yùn)行機(jī)制。概言之，就是要采取公開招標(biāo)等公開、公平、公正的方式，引入專業(yè)的體育社會(huì)組織參與開放的治理。

4.1.2 行為上，要實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變 “管理”存在著管理者與被管理者的界分，在概念上行政色彩濃重，過多強(qiáng)調(diào)管理者，等級(jí)差別較強(qiáng)，此外，其內(nèi)涵相對(duì)單一，主要意指管控。“治理”強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體的共同參與、共同協(xié)作，其向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的[16]，倡導(dǎo)政府、社會(huì)組織、個(gè)人等不同行為主體間形成一種有機(jī)合作關(guān)系，推進(jìn)共同治理、聯(lián)動(dòng)治理、協(xié)同治理。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放，就是要實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)、低效的管理到現(xiàn)代、高效的治理的裂變。概言之，要改變過去傳統(tǒng)的“政府胡亂管、學(xué)校不會(huì)管”的粗放管理方式，“專業(yè)人做專業(yè)事”，實(shí)現(xiàn)由專業(yè)體育社會(huì)組織進(jìn)行現(xiàn)代化的治理模式。

4.1.3 效用上，要實(shí)現(xiàn)從形式價(jià)值到實(shí)體績(jī)效的轉(zhuǎn)變 仔細(xì)審視過往數(shù)年學(xué)校體育場(chǎng)館的開放情況，從實(shí)效上來看，形式意義遠(yuǎn)大于實(shí)際效果，也沒用根本性解決實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)難題。對(duì)此，國(guó)家體育總局已經(jīng)洞察，并著手對(duì)體育場(chǎng)館開放的補(bǔ)助資金強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，從主要看“座位”數(shù)量，向主要考量群眾日常健身和參加體育賽事活動(dòng)等開放“績(jī)效”轉(zhuǎn)變，完善開放績(jī)效評(píng)價(jià)方式[17]。概言之，要對(duì)開放進(jìn)行監(jiān)督考核和績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)管理不善的，實(shí)行淘汰機(jī)制，從而形成良性的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保高效的開放，并最終施惠于民。

4.2 建立四個(gè)機(jī)制

4.2.1 政策協(xié)同機(jī)制 在關(guān)于學(xué)校體育場(chǎng)館開放的政策擬定上，盡管最終政策的制定者是政府，但學(xué)校、體育社會(huì)組織、居民等相關(guān)各方都有義務(wù)、有責(zé)任出謀劃策，協(xié)同做好政策的制定工作，并應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)開放中的問題進(jìn)行梳理和總結(jié)，及時(shí)做好政策的調(diào)整和修訂工作，協(xié)同確保政策的針對(duì)性、有效性和科學(xué)性。

4.2.2 管理協(xié)同機(jī)制 在學(xué)校體育場(chǎng)館開放的具體管理上，學(xué)?；蝮w育社會(huì)組織不應(yīng)是單一或唯一的管理責(zé)任主體，相關(guān)各方都有管理的責(zé)任和義務(wù)。在協(xié)同治理機(jī)制之中，體育社會(huì)組織是學(xué)校體育場(chǎng)館的直接受托管理者，但學(xué)校和政府也應(yīng)負(fù)有宏觀的管理職責(zé)，特別是政府；普通居民是開放的使用者、受益者，更兼有管理的義務(wù)，這樣多方協(xié)同合力，方能達(dá)到管理的效果和治理的效能，方能更好地開放和服務(wù)民眾。

4.2.3 服務(wù)協(xié)同機(jī)制 學(xué)校體育場(chǎng)館開放的相關(guān)各方不僅僅是管理者，更是服務(wù)者。管理即是服務(wù)，服務(wù)即是管理。將學(xué)校體育場(chǎng)館開放問題管理好，其本質(zhì)目的就是為了給民眾提供更好的健身場(chǎng)所，為了更好地服務(wù)全民健身。因此，相關(guān)各方要樹立大局意識(shí)，精誠(chéng)協(xié)作，共同做好開放工作，共同服務(wù)開放工作。

4.2.4 參與協(xié)同機(jī)制 政府、學(xué)校、體育社會(huì)組織、居民等相關(guān)方共同參與開放其中，各方皆是平等的主體關(guān)系；在基于各方均為平等參與者角色的基礎(chǔ)之上，搭建平等的共商機(jī)制，打造政、校、社共同參與的共商、共建、共享的社會(huì)治理機(jī)制。

在協(xié)同治理機(jī)制中，要明晰各方主體職責(zé)，確保協(xié)同機(jī)制的順暢運(yùn)行。政府是主導(dǎo)者，其職責(zé)是宏觀性的，主要是要做好頂層設(shè)計(jì)工作，確保政策制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理，并在宏觀方面做好統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作，確保資金等扶持到位。體育社會(huì)組織是管理者，其職責(zé)是具體操作層面的，主要是要做好場(chǎng)館的各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)和管理，確保運(yùn)營(yíng)有序、高效，同時(shí)提升和推進(jìn)自身的實(shí)體化進(jìn)程和水平。學(xué)校的主要身份不再是具體的管理者，而變成服務(wù)者，主要做好跟蹤服務(wù)和配合協(xié)調(diào)工作。社會(huì)民眾更多的是參與者、評(píng)價(jià)者、監(jiān)督者。以上四個(gè)機(jī)制并非單一運(yùn)行，而是互相滲透、融合共生的，在運(yùn)行過程之中，還可自動(dòng)生成另外兩個(gè)機(jī)制——執(zhí)行機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，這樣即可形成一個(gè)整體的閉環(huán)治理體系，能夠確保學(xué)校體育場(chǎng)館開放的效能。

圖1 學(xué)校體育場(chǎng)館開放的協(xié)同治理機(jī)制

5 結(jié)束語

一項(xiàng)制度，即便設(shè)計(jì)得再健全、再完美，倘若無法應(yīng)用到實(shí)踐之中，不能得到有效運(yùn)行，最終將會(huì)變成空中樓閣。由政府或?qū)W校單方面主導(dǎo)的體育場(chǎng)館開放，難以靠一紙文件或一己之力就能輕易實(shí)現(xiàn)并保持長(zhǎng)效機(jī)制，必須探索新的管理模式和治理機(jī)制。引進(jìn)具有社會(huì)公益性質(zhì)的體育社會(huì)組織對(duì)學(xué)校體育場(chǎng)館進(jìn)行治理，能夠有效銜接起政府、學(xué)校和社會(huì)居民，形成協(xié)同的長(zhǎng)效治理機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同治理的最高治理績(jī)效，提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)效益，提升辦學(xué)水平，服務(wù)全民健身。