完善自然人稅收管理研究
——以廣東省茂名市自然人稅收征管為例

羅玉波，張冬霞，張 輝

（1.廣東石油化工學(xué)院 經(jīng)管學(xué)院，廣東 茂名 525000;2.茂名市地方稅收研究會(huì)，廣東 茂名 525000）

自然人征稅，是以自然人取得的各類應(yīng)納稅額為征稅對(duì)象而征收的稅收。從納稅人來(lái)看，包括公民個(gè)人，還包括具有自然人性質(zhì)的企業(yè);從繳納稅收的方式看，有代扣代繳方式，主動(dòng)申報(bào)方式，還有代扣代繳和年末申報(bào)相結(jié)合的方式。加強(qiáng)自然人征稅管理，提高管理效率，對(duì)組織地方財(cái)政收入，提高自然人納稅意識(shí)有相當(dāng)重要的作用。

一、廣東省茂名市自然人稅收征管現(xiàn)狀

茂名市地處粵西，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)比較落后，個(gè)人收入不高，自然人稅務(wù)管理相對(duì)也比較松懈，自然人納稅主要有單位代扣代繳和高收入自然人的主動(dòng)申報(bào)這兩種方式。

（一）目前自然人稅收征管方式與流程

當(dāng)前茂名市自然人納稅主要采用所在單位每月代扣代繳的形式，年末稅務(wù)局通知年收入超過(guò)12萬(wàn)元的納稅人，填報(bào)相關(guān)資料到自行到稅務(wù)局再次申報(bào)，稅務(wù)局核對(duì)資料后交相關(guān)稅費(fèi)，這種申報(bào)流程與較理想的納稅程序（如下圖1）相比有很大差距。

圖1 較理想的納稅程序

（二）近五年自然人稅收收入統(tǒng)計(jì)

茂名市自然人征稅主要以個(gè)人所得稅為主，2011—2015年個(gè)人所得稅占總稅收收入的比例情況如下表。

表1 2011—2015年茂名市個(gè)人所得稅占總稅收收入的比例情況 單位：萬(wàn)元

從表1可以看出，個(gè)人所得稅總額逐年增加，從2011年的46 755萬(wàn)元，增加到2015年的71 913萬(wàn)元；個(gè)人所得稅占總稅收收入的比例有逐年下降趨勢(shì)，由2011年的10.81%下降到2014年的6.76%，2015年有所回升。

（三）個(gè)人所得稅收入的構(gòu)成情況

在茂名市的自然人征稅中，個(gè)人所得稅占主要部分。從個(gè)人所得稅構(gòu)成看，工資、薪金所得占比較大。2011年9月1日，個(gè)人所得稅扣除金額由原來(lái)的2 000元增加到3 500元后，個(gè)體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得也受到個(gè)人所得稅修訂的影響，出現(xiàn)小幅度波動(dòng)。企事業(yè)單位承包、承租經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得等其他項(xiàng)目在個(gè)人所得稅構(gòu)成中占比較小。

從表2可以看出：1.2011—2015年個(gè)人所得稅構(gòu)成占比中，工資、薪金所得占總個(gè)人所得稅的幅度在45%～65%之間，變動(dòng)的幅度較大，但年度之間變動(dòng)趨勢(shì)并不明顯，基本保持在55%左右；2.個(gè)體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得占比中，從2011年25.36%到2015年的8.83%，有明顯的下降趨勢(shì)，說(shuō)明茂名市經(jīng)濟(jì)主要靠國(guó)有大企業(yè)、大公司推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中小企業(yè)、個(gè)體工商戶在茂名市發(fā)展很不完善，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用較??；3.特許權(quán)使用費(fèi)所得占比中，2013年僅僅0.04%，說(shuō)明茂名市在品牌使用和無(wú)形資產(chǎn)的引進(jìn)方面還很缺乏。

表2 2011—2015年茂名市個(gè)人所得稅構(gòu)成情況分析表

二、目前茂名市自然人稅收管理存在的主要問(wèn)題

自2016年5月1日全面實(shí)施“營(yíng)改增”后，稅制改革正在不斷往前推進(jìn)，各項(xiàng)稅收制度的調(diào)整與修訂也在有條不紊的進(jìn)行，這對(duì)于我國(guó)的稅制由“直接稅和間接稅雙主體結(jié)構(gòu)”向“直接稅為主，間接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變有著重要的作用。自然人納稅的問(wèn)題也是改革中不容忽視的問(wèn)題，目前自然人納稅存在的問(wèn)題主要有：

（一）征稅機(jī)關(guān)管理不到位，征管水平低

1.征收管理水平低。征管機(jī)關(guān)人員只具備簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)處理能力，有豐富的稅收專業(yè)知識(shí)和數(shù)據(jù)處理技術(shù)的人員較少，有分析大數(shù)據(jù)和綜合處理能力的高級(jí)技術(shù)人員幾乎沒(méi)有。

2.主要依賴代扣代繳單位進(jìn)行管理，而忽視對(duì)自然人中高收入群體的管理，對(duì)其收入來(lái)源和渠道并沒(méi)有全面而直接的管理和控制。另一方面，征稅流程和方式也跟不上自然人個(gè)人收入的多樣化，沒(méi)有工資外收入管理的體系，對(duì)多渠道多形式的收入，征稅機(jī)關(guān)管理不到位，稽查和征管部門的職責(zé)分工沒(méi)有明確和細(xì)化，各部門間的協(xié)調(diào)和配合也不夠。

（二）稅收征管信息共享不夠，溝通不暢

1.自然人稅收征管信息采集系統(tǒng)不完善。茂名市自然人信息86.90%從代扣代繳單位獲得，也有小部分來(lái)自自然人的自主申報(bào)。代扣代繳單位對(duì)單位職工工薪外取得的收入較難統(tǒng)計(jì)，在收集本單位自然人信息方面也不完整。

2.自然人稅收征管信息共享遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前茂名市既沒(méi)有比較完善相關(guān)的法律保障，也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)格式來(lái)收集稅務(wù)管理信息；各共享單位的信息利用的協(xié)調(diào)工作困難，所以目前共享的稅收管理信息有限，與其他部門的信息共享不夠[1]。

3.共享信息應(yīng)用也存在諸多不利因素。相關(guān)單位共享信息利用率不高，主要是擔(dān)心稅收信息共享后會(huì)出現(xiàn)訴訟問(wèn)題，稅收信息的后續(xù)管理沒(méi)有跟進(jìn)。因此，目前的稅收信息共享還是比較初級(jí)的探討階段。

4.自然人稅收信息保密欠缺。目前，對(duì)自然人納稅涉及個(gè)人信息泄密事件，還沒(méi)有嚴(yán)格的懲處制度。自然人公民信息被泄露，可能涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)和人身安全，在管理方面也存在諸多安全管理漏洞。

（三）稅收制度不夠完善，權(quán)威性不夠

1.稅收制度不夠完善，不能適應(yīng)新的稅收形勢(shì)。目前，茂名市稅收制度主要是以間接稅為主，直接稅為輔。但是隨著社會(huì)發(fā)展變化，納稅主體、納稅對(duì)象、具體稅目、稅率、減免稅等多方面也會(huì)發(fā)生諸多的變化，直接稅在總體稅收中的比例越來(lái)越大，以直接稅為主是大勢(shì)所趨，是稅收發(fā)展的一個(gè)必然選擇。

2.稅收法律的權(quán)威性不夠，公平性不高。我國(guó)目前還沒(méi)有頒布《稅收基本法》，大部分稅收法律是以暫行條例的形式存在，稅收的法制化程度較低，法制化和公平性兩個(gè)基本原則也都體現(xiàn)得不充分。如：個(gè)人所得稅體現(xiàn)的稅收公平性較差，個(gè)人所得稅扣稅基礎(chǔ)較低，稅率較高，納稅人負(fù)擔(dān)重[2]，征繳相對(duì)比較復(fù)雜，具體執(zhí)行也較困難，稅收成本較高。

（四）納稅義務(wù)人缺乏納稅意識(shí)，遵從度不高

1.沒(méi)有自然人納稅誠(chéng)信系統(tǒng)。自然人納稅要靠大家的契約精神，沒(méi)有監(jiān)督納稅人遵守契約和不遵守契約義務(wù)的處罰制度。應(yīng)建立一整套的信用檔案體系增加偷稅欠稅的成本，減少納稅人通過(guò)博弈來(lái)偷稅和欠稅的現(xiàn)象。

2.高收入人群自然人稅收征管問(wèn)題[3]突出?，F(xiàn)行的稅收征管制度對(duì)高收入人群缺乏系統(tǒng)管理，不易收集相關(guān)信息，容易出現(xiàn)高收入與扣繳義務(wù)人聯(lián)合作假，尤其是涉及國(guó)際收入的情況，稅收的不確定性增加，增加了稅收遵從的難度。

3.沒(méi)有統(tǒng)一的納稅識(shí)別號(hào)。高收入人員收入不斷增加，占自然人納稅的比率也在持續(xù)的上升，他們的收入形式越來(lái)越隱蔽多元，避稅能力也不斷增強(qiáng)。因此，收集高收入人群的基本納稅信息是自然人納稅征收征管的基礎(chǔ)，也是難點(diǎn)。如果采用“一號(hào)通”的形式，利用統(tǒng)一納稅識(shí)別號(hào)納稅，就能比較好的解決這方面的問(wèn)題[4]。

（五）自然人納稅稅源單一，稅收資源不足

1.自然人納稅稅源單一。第一，征收的個(gè)人所得稅中50%以上是由工資、薪金所得繳納。茂名市兩個(gè)國(guó)有大型企業(yè)職工繳納的稅額占主體，可見(jiàn)，其他類型的企業(yè)在茂名市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位較低。第二，稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得幾乎為零。也就是說(shuō)，無(wú)論是從引進(jìn)人才還是引進(jìn)品牌和資金方面都較少，茂名地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠國(guó)家投資；第三，個(gè)體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得，對(duì)企事業(yè)單位的承包、承租經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得等在個(gè)人所得稅中所占比例很小，其他行業(yè)發(fā)展都不理想，就業(yè)的前景較差，獲得企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)承包、承租、勞務(wù)報(bào)酬、財(cái)產(chǎn)租賃、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓利潤(rùn)的機(jī)會(huì)不多，稅收資源不足。

2.人員構(gòu)成簡(jiǎn)單，外籍人士納稅額很少。港澳臺(tái)同胞納稅額每年只有幾萬(wàn)元，外國(guó)人納稅額也很少。近年，茂名市政府加大在交通建設(shè)、人為旅游等方面投資，還參加中央電視臺(tái)主辦的《魅力中國(guó)城》并成功晉級(jí)復(fù)賽，將來(lái)，茂名市會(huì)成為粵西地區(qū)最吸引人才的地區(qū)，從而改善自然人征稅的外籍人士偏少的問(wèn)題，改善稅收構(gòu)成，增加稅收資源。

三、完善自然人稅收管理問(wèn)題的建議

（一）加強(qiáng)自然人納稅信息的監(jiān)督管理

1.加強(qiáng)自然人征收管理，減少現(xiàn)金交易。有些單位或者個(gè)人在從事商業(yè)中介、提供勞務(wù)等服務(wù)過(guò)程中，大量使用現(xiàn)金交易，使得征收機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)自然人個(gè)人收入做監(jiān)督管理。在申報(bào)稅收收入時(shí)，只能依靠自然人個(gè)人的信譽(yù)、道德水準(zhǔn)自主納稅。解決問(wèn)題的辦法是：首先，在稅法上規(guī)定現(xiàn)金交易上限金額，超過(guò)限額無(wú)論是個(gè)人還是單位都必需通過(guò)銀行辦理結(jié)算，交易數(shù)據(jù)既可以為稅務(wù)征管所用進(jìn)而得到有效的監(jiān)管，也可以減少收支雙方經(jīng)濟(jì)糾紛。其次，利用獎(jiǎng)勵(lì)或者稅收優(yōu)惠的方法，促使大眾接受個(gè)人財(cái)務(wù)用銀行支付的結(jié)算方式。最后，單位支付給自然人的所有貨幣都必須通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬，接受銀行金融系統(tǒng)的監(jiān)管。

2.加強(qiáng)銀行對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)督管理。首先，一個(gè)自然人只有一個(gè)用身份證開(kāi)辦的銀行賬號(hào)。其次，銀行與稅務(wù)機(jī)關(guān)信息互聯(lián)互通，資源共享。

3.其他自然人財(cái)產(chǎn)的往來(lái)的管理。建立以身份證為主要識(shí)別號(hào)的銀行、工商、房產(chǎn)、股市、交通、稅務(wù)、衛(wèi)生等多部門信息共享，確保所有的自然人收入都能從該系統(tǒng)獲得信息。

（二）建立和完善自然人稅收征管大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，利用大數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)完善自然人納稅系統(tǒng)的缺陷。大數(shù)據(jù)環(huán)境下很多數(shù)據(jù)都可以用來(lái)進(jìn)行納稅分析，數(shù)據(jù)信息對(duì)于納稅來(lái)說(shuō)，重要性越來(lái)越明顯，如果能將其他的非經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)加以考慮和分析，對(duì)于納稅將有重要的參考價(jià)值。比如，某自然人通過(guò)GPS定位可以獲得此人一年內(nèi)定期、多次出入境外信息，了解此人出入境的目的是否與納稅項(xiàng)目有關(guān)，再結(jié)合其納稅情況，分析其是否有少交稅的情況。還可以將大量的經(jīng)濟(jì)信息與稅務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行技術(shù)鏈接，稅務(wù)系統(tǒng)從中獲取自然人納稅信息，一方面可以為自然人納稅提供便利，另一方面也可以用不同的方式提示自然人納稅，提高納稅效率。這里需要注意幾個(gè)問(wèn)題：其一，某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)信息可能會(huì)涉及到很多單位和個(gè)人，由每個(gè)單位或者個(gè)人都來(lái)稅局申報(bào)，既沒(méi)必要也沒(méi)可能，還會(huì)加大單位或者個(gè)人的負(fù)擔(dān)，也造成大量資源的浪費(fèi)；第二，能否定建立一個(gè)獨(dú)立的大數(shù)據(jù)信息管理中心，包含各種各樣的數(shù)據(jù)，進(jìn)行有償服務(wù)，稅務(wù)部門可以從中獲取需要的數(shù)據(jù)。第三，需要加強(qiáng)監(jiān)管，防止信息外泄，保護(hù)公民的合法權(quán)益。

（三）自然人稅收征管的程序法實(shí)施細(xì)則的完善和強(qiáng)化

1.完善具體征管制度，制定詳細(xì)的征收管理規(guī)定及具體實(shí)施細(xì)則。第一，制定完整便捷的自然人納稅流程，從自然人納稅進(jìn)行稅務(wù)登記規(guī)定，納稅申報(bào)表的統(tǒng)一制定，納稅預(yù)交表格制定和繳納，進(jìn)行完整的制度設(shè)計(jì)[5]?？蓪⒁话阕匀蝗松矸葑C號(hào)碼作為納稅識(shí)別號(hào)，方便納稅申請(qǐng)人記憶，自然人相關(guān)的所有收入信息，均記錄在納稅人識(shí)別號(hào)中，稅務(wù)人員可以通過(guò)系統(tǒng)收集納稅人的稅務(wù)信息，稅務(wù)登記、納稅申報(bào)和預(yù)交稅額等工作力求簡(jiǎn)化，簡(jiǎn)單容易操作為最佳。第二，制定獎(jiǎng)懲制度，對(duì)主動(dòng)申報(bào)和預(yù)交稅額的納稅人進(jìn)行一定程度獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)錯(cuò)報(bào)和漏報(bào)的納稅人，給予一定程度的懲罰，對(duì)偷稅和故意欠稅情況，實(shí)施嚴(yán)厲處罰。稅務(wù)人員可根據(jù)系統(tǒng)信息，對(duì)自然人納稅信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行審核，對(duì)自然人納稅采取稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行措施。第三，豐富稅款征收模式?？蓞⒄宅F(xiàn)金管理制度，采用匯票、支票、信用卡、QQ和微信等支付方式。

2.完善納稅流程。按稅務(wù)登記、納稅預(yù)交、納稅申報(bào)、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查、稅收保全、稅收救濟(jì)等7個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)納稅流程。鑒于自然人數(shù)量巨大、分散度高等特殊性，可直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取申請(qǐng)納稅識(shí)別號(hào)作為納稅身份的標(biāo)志，無(wú)須通過(guò)工商部門。在進(jìn)行稅款申報(bào)和繳納時(shí)，應(yīng)以代扣代繳和預(yù)交形式為主，自行和年終匯算清繳為輔[6]。

（四）加強(qiáng)稅收稽查和社會(huì)審計(jì)的強(qiáng)度和深度

1.有效利用稅務(wù)審計(jì)及稽查。首先，應(yīng)信任自然人納稅人申報(bào)的原始信息，利用稅務(wù)審計(jì)及稽查查找發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并主動(dòng)與納稅人商議、約談，核對(duì)相關(guān)稅務(wù)信息，盡可能地少采取稅收強(qiáng)制措施，提高自然人納稅群體對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的信任度、滿意度[7]。

2.納稅系統(tǒng)和海關(guān)稽查和審計(jì)系統(tǒng)結(jié)合。利用多渠道重點(diǎn)查處“逃避繳納稅款”戶，根據(jù)掌握的自然人中高收入者的收入信息，及時(shí)通知其在規(guī)定時(shí)間來(lái)交稅。如果出現(xiàn)“逃避繳納稅款”金額較大，性質(zhì)嚴(yán)重的，按照法律規(guī)定嚴(yán)肅處理。

（五）降低稅收成本，建立效率稅收

在加強(qiáng)稅收管理的同時(shí)，不能只著眼于降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本而不考慮納稅人的納稅成本，在確定征管模式的過(guò)程中權(quán)衡征管雙方的利益，確定綜合成本最小化的征納制度。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是：征收成本與納稅成本呈現(xiàn)出“雙高”的局面。近幾年來(lái)，我國(guó)稅收收入獲得了迅速增長(zhǎng)，但這種征收效益相關(guān)懸殊的狀況并沒(méi)有發(fā)生顯著的改善。

在長(zhǎng)期內(nèi)可以考慮：對(duì)征收機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革，合并國(guó)稅、地稅為統(tǒng)一的稅務(wù)局，裁減冗員，垂直管理，統(tǒng)一征稅，分級(jí)入庫(kù)。同時(shí)，在基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，也要遵循提高稅收管理效率的原則，打破按行政區(qū)劃分設(shè)征收機(jī)關(guān)的模式?？梢钥紤]一級(jí)政府一級(jí)征收機(jī)關(guān)的模式只在縣級(jí)以上實(shí)行?？h級(jí)以下則應(yīng)充分根據(jù)稅源分配狀況，采取靈活的設(shè)置方式，跨區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，有條件的縣市可以由縣級(jí)稅務(wù)部門直接征收。

在短期內(nèi)可以考慮：因地制宜采用多元化的稅收征納手段，有效降低納稅人的納稅成本。針對(duì)征納成本過(guò)高的情況，應(yīng)該采取進(jìn)一步提高起征點(diǎn)等措施。這樣，既可以簡(jiǎn)化征管，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本，也可以起到放水養(yǎng)魚涵養(yǎng)稅源的作用。

（六）降低征收稅負(fù)，完善自然人稅收管理制度

我國(guó)現(xiàn)行的自然人所得稅制，各地區(qū)稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅收優(yōu)惠不一致，使得實(shí)際稅負(fù)輕重在不同地區(qū)之間差別較大。這種狀況不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也不符合稅收公平的要求，應(yīng)盡快完善個(gè)人所得稅稅法，其基本內(nèi)容包括：1.降低工薪階層的七級(jí)累進(jìn)稅率，既要降低級(jí)次，又要降低稅率；2.提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，將3500元的扣除標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元或8000元；3.科學(xué)界定納稅人和征稅范圍，統(tǒng)一稅基，統(tǒng)一稅率，整頓和減少稅收優(yōu)惠，實(shí)行公平稅負(fù)。在吸引外商投資企業(yè)和引進(jìn)人才方面，可采取某些過(guò)渡措施或者特別的優(yōu)惠措施和優(yōu)化期間。還可以根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，推動(dòng)高級(jí)人才的引進(jìn)，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)行稅收優(yōu)惠，優(yōu)惠方式可以采用多種方式，如：提供優(yōu)厚的科研條件，配備研究人才團(tuán)隊(duì)，給予配套研究經(jīng)費(fèi)等促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)更快的發(fā)展。

總之，為了搞好自然人稅收征管工作，首先，建立和完善自然人稅收征管大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，加強(qiáng)自然人納稅信息的監(jiān)督管理，其次，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化自然人稅收征管的程序法實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)稅收稽查和社會(huì)審計(jì)的強(qiáng)度和深度，最后，不斷降低稅收成本，建立效率稅收，才能較好完善自然人稅收管理制度。