淺析PPP模式下規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的新變化—以賒店古鎮(zhèn)旅游區(qū)前期規(guī)劃設(shè)計(jì)為例

楊金博

（博大綠澤生態(tài)建設(shè)集團(tuán)有限公司，上海 201702）

2014年以來，隨著國(guó)家PPP政策的不斷明確，PPP模式迎來了新的發(fā)展浪潮。隨著PPP模式應(yīng)用的越來越廣，PPP模式也成為地方政府加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要抓手，并越來越受到各級(jí)政府的青睞。

賒店古鎮(zhèn)位于河南省南陽市社旗縣，是國(guó)家AAAA級(jí)文化旅游景區(qū)和全國(guó)重點(diǎn)文保單位，文化旅游資源十分豐富。長(zhǎng)久以來，受制于發(fā)展動(dòng)能、運(yùn)營(yíng)能力和財(cái)政壓力等不利因素，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)突破乏力，省市各級(jí)政府也積極為其出謀劃策，2010年，被河南省政府列為全省首批六大文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一；2013年，又被列為全省特色商業(yè)區(qū)；2017年，被南陽市政府列為全市重點(diǎn)項(xiàng)目。在此背景下，PPP模式的賒店古鎮(zhèn)旅游開發(fā)迎來了最好的發(fā)展機(jī)遇。

1 PPP模式下規(guī)劃設(shè)計(jì)工作發(fā)生的新變化

與傳統(tǒng)工程項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)模式不同，PPP模式下在投融資、重運(yùn)營(yíng)、控風(fēng)險(xiǎn)等方面變化較大。而對(duì)前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段工作的影響而言，主要體現(xiàn)在委托主體、運(yùn)營(yíng)管理、民生保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。前期規(guī)劃設(shè)計(jì)作為項(xiàng)目實(shí)施的總體綱領(lǐng)，需要深入研究，適應(yīng)變化，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1.1 主體訴求的多樣化——更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)性

傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目多為單一委托方的項(xiàng)目，一般是政府或開發(fā)商。而在PPP模式下，委托主體包括政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等，各方訴求不同，合作與制約共存，這種多樣化的市場(chǎng)訴求必然為前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作帶來深刻的改變。

在賒店項(xiàng)目的實(shí)踐中，委托主體的多樣化就讓前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作變得異常復(fù)雜：政府希望改善民生和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、企業(yè)希望開發(fā)項(xiàng)目帶來收益、金融機(jī)構(gòu)希望資金投入最少產(chǎn)出利潤(rùn)最大、民眾則希望生活更美好……在更加市場(chǎng)化的實(shí)施機(jī)制下，應(yīng)如何整合各方訴求形成一個(gè)高效精準(zhǔn)的工作目標(biāo)，是規(guī)劃設(shè)計(jì)工作必須面對(duì)的一大難題。

1.2 運(yùn)營(yíng)管理的前置化——更具備落地性

PPP模式下，社會(huì)資本方要負(fù)責(zé)中長(zhǎng)期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，且以運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核收益。項(xiàng)目規(guī)劃階段就要提前考慮后期運(yùn)營(yíng)，這就要求規(guī)劃設(shè)計(jì)師必須從落地實(shí)施的角度更全面有效、更靈活多變地開展工作。

賒店項(xiàng)目中就涉及多個(gè)功能區(qū)塊、重要公共服務(wù)設(shè)施以及整個(gè)古鎮(zhèn)片區(qū)的旅游開發(fā)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。在此情況下，各類業(yè)態(tài)怎么布局、哪些業(yè)態(tài)是企業(yè)持有、哪些業(yè)態(tài)是政府付費(fèi)、功能分區(qū)和交通組織如何銜接等問題，都將是前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中必須考慮的重要問題。

1.3 民生保障的綜合性——更彰顯公共性

傳統(tǒng)模式下，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)存在閑置和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)性。而在PPP模式下，企業(yè)、政府、資金方等共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，要求用更有效、更經(jīng)濟(jì)的方式去考慮公共產(chǎn)品的供給與布局，順應(yīng)市場(chǎng)、提高效率。

賒店項(xiàng)目中既要考慮原住民的拆遷安置，又有旅游、商務(wù)等外部發(fā)展需求，同時(shí)，政府和企業(yè)需求也各不相同，如何有效整合各類需求，為公眾提供便利的公共產(chǎn)品，規(guī)劃設(shè)計(jì)師必須要慎重考量。

1.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行性——更需要經(jīng)濟(jì)性

社會(huì)資本要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的中長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，要獲取可觀收入，必然要有產(chǎn)業(yè)承載空間，進(jìn)而輻射和引導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)的培育。而產(chǎn)業(yè)要聚集規(guī)模受用地布局的影響最大。前期規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)做好價(jià)值研究和用地對(duì)接，合理組織產(chǎn)業(yè)空間和產(chǎn)業(yè)流線，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化分配，是需要認(rèn)真對(duì)待的重要問題。

賒店項(xiàng)目中，本地產(chǎn)業(yè)較為薄弱，用地也較為混雜，市場(chǎng)需求缺少引導(dǎo)，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)發(fā)展模式與市場(chǎng)的銜接顯然較弱。賒店傳統(tǒng)小吃、傳統(tǒng)工藝、重要民俗等都可能成為企業(yè)培育新產(chǎn)業(yè)的突破點(diǎn)，如何做好挖掘和篩選，進(jìn)而帶動(dòng)地方特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的引導(dǎo)必不可少。

2 應(yīng)對(duì)策略

2.1 用市場(chǎng)的眼光找準(zhǔn)定位

總體定位是各委托方訴求的集合，也是項(xiàng)目活下去的靈魂。而一個(gè)準(zhǔn)確的定位，必然要從社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益上進(jìn)行充分調(diào)研和梳理，尤其要在與市場(chǎng)的需求上進(jìn)行充分的調(diào)研和篩選。這就需要規(guī)劃設(shè)計(jì)師在調(diào)研思路上要更加開闊和綜合，不僅要對(duì)區(qū)域的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，還應(yīng)在市場(chǎng)的需求側(cè)進(jìn)行重點(diǎn)研究，以便能在自身特點(diǎn)和市場(chǎng)需求之間找到最佳的黃金交叉點(diǎn)，準(zhǔn)確把握各委托方的市場(chǎng)訴求，為項(xiàng)目開發(fā)指明正確的方向。

賒店項(xiàng)目中，之前多輪政府組織的規(guī)劃中多從文化或資源等單一脈絡(luò)中聚焦定位，始終難以找到項(xiàng)目突圍之路。而在后續(xù)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中，基于對(duì)各主體方訴求和市場(chǎng)需求的深度研究，圍繞“可持續(xù)、活下去”的核心訴求，結(jié)合信義賒店的文化傳承，從當(dāng)下對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀——誠(chéng)信的缺失角度，精準(zhǔn)定位到“正念生財(cái)、信義賒店”的舍得成功學(xué)的發(fā)展定位，得到了各方的充分認(rèn)可。

2.2 從需求的角度創(chuàng)新業(yè)態(tài)

項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要，關(guān)系著項(xiàng)目開發(fā)的成敗。而規(guī)劃設(shè)計(jì)中對(duì)項(xiàng)目業(yè)態(tài)的設(shè)計(jì)和布局更是至關(guān)重要。PPP模式下，項(xiàng)目的業(yè)態(tài)規(guī)劃應(yīng)從需求側(cè)出發(fā)，充分研究區(qū)域內(nèi)的各種人、事、物的需求，尊重常規(guī)業(yè)態(tài)的同時(shí)，根據(jù)需求創(chuàng)新業(yè)態(tài)研究模型，提前鎖定符合市場(chǎng)的各類產(chǎn)品需求。

賒店項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)踐中，主要包括兩方面對(duì)策：一是從人口規(guī)模、消費(fèi)市場(chǎng)的需求，對(duì)各類業(yè)態(tài)按公私屬性進(jìn)行分類，滿足基本民生需求，需政府付費(fèi)的基礎(chǔ)公共產(chǎn)品，如公立醫(yī)院、學(xué)校、其他公益設(shè)施等；滿足提升市場(chǎng)需求，需企業(yè)運(yùn)營(yíng)提供服務(wù)的市場(chǎng)化公共產(chǎn)品，如私立醫(yī)院、學(xué)校、收費(fèi)停車場(chǎng)及其他非公益設(shè)施等。按照業(yè)態(tài)屬性分類，合理布置業(yè)態(tài)空間。二是從落地運(yùn)營(yíng)角度構(gòu)建業(yè)態(tài)和空間組織模型，通過經(jīng)濟(jì)測(cè)算和路徑模擬，篩選出最經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化方案。通過兩方面的規(guī)劃研究和設(shè)計(jì)落實(shí)，對(duì)后期賒店項(xiàng)目中的各方責(zé)任更加明確，并有效引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目落地實(shí)施，提前保障各方利益訴求。

2.3 用效率的方法營(yíng)造空間

早在1982年，“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”就從深圳震動(dòng)全國(guó)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，規(guī)劃設(shè)計(jì)本身也在不斷踐行這一原則。而在市場(chǎng)參與程度較高的PPP模式下，規(guī)劃設(shè)計(jì)工作更應(yīng)該把資源的使用效率提升到更高層面上來。不管是政府還是社會(huì)資本，都希望資金能夠更加集約利用，以求獲取更大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益?；诖耍?guī)劃設(shè)計(jì)師在設(shè)計(jì)中應(yīng)更多地研究各類空間的集約利用、共建共享空間方案，尤其對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性空間，更應(yīng)從資源利用和資金收益方面多角度地進(jìn)行多方案比較和經(jīng)濟(jì)測(cè)算，力求達(dá)到最優(yōu)的空間利用效益。

賒店項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，為保障民生和提升資源利用率，著重在兩方面進(jìn)行布局：一方面，對(duì)企業(yè)而言，更看重經(jīng)營(yíng)性空間的打造。主要集中在古鎮(zhèn)核心區(qū)的“三橫三縱一集市”，重點(diǎn)包括特色商品街（銅器街、瓷器街、百年老店街等）、旅游形象街（如群馬雕塑街）及民俗大集市等，以經(jīng)營(yíng)為主，主要服務(wù)外來人口。另一方面，對(duì)政府而言，更看重非經(jīng)營(yíng)性空間的打造。主要包括古城內(nèi)其他空間內(nèi)的原住民生活場(chǎng)所、公共的碼頭、沿河綠地、外圍協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)等，以服務(wù)保障本地居民生活空間為主。通過空間管理、布局上的不同側(cè)重，讓參與主體訴求各方各司其職，并統(tǒng)一在項(xiàng)目公司的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)框架下，既保證了各方訴求達(dá)成，又保障了民生需求。

2.4 從投資的價(jià)值優(yōu)化用地

資本的本質(zhì)都是趨利的。而社會(huì)資本參與地方政府的開發(fā)建設(shè)，獲取利潤(rùn)是其本質(zhì)需求；同時(shí)，政府也希望通過項(xiàng)目促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這就需要規(guī)劃設(shè)計(jì)師必須站在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度，用投資的眼光，充分理解各類土地等資源潛力和價(jià)值，落實(shí)到規(guī)劃方案中去，促進(jìn)核心地塊的商業(yè)價(jià)值和社會(huì)效益的最大化，乃至培育出新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。

在實(shí)踐過程中，主要通過項(xiàng)目布局和分期開發(fā)兩方面來優(yōu)化用地、提升價(jià)值。項(xiàng)目布局上，古城內(nèi)部建筑密度較大，且多為歷史建筑，基本只能做保留開發(fā)，用地價(jià)值潛力較小；靠近趙河區(qū)域和炳文門旅游集散中心區(qū)域，區(qū)位交通便捷，市場(chǎng)需求旺盛，未來商業(yè)價(jià)值都非常大。因此，在規(guī)劃中重點(diǎn)挖掘此區(qū)域用地的商業(yè)價(jià)值：結(jié)合河道整治和碼頭建設(shè)，進(jìn)行商業(yè)水街和特色綜合體開發(fā)，充分帶動(dòng)該區(qū)域地塊的商業(yè)價(jià)值的最大化。而在分期開發(fā)上，前期重點(diǎn)從古鎮(zhèn)核心區(qū)的打造入手，營(yíng)造核心市場(chǎng)氛圍和形象，后期開發(fā)則集中于區(qū)位性和景觀性最佳的趙河、潘河交匯半島位置，充分激活賒店古鎮(zhèn)最高價(jià)值用地潛力。同時(shí)，結(jié)合健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的二次突圍。

3 結(jié)語

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的PPP模式應(yīng)用越來越廣泛深入，未來對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)師的要求也會(huì)越來多元而綜合。而規(guī)劃設(shè)計(jì)工作也將更多的與投資運(yùn)營(yíng)、工程建設(shè)、市場(chǎng)拓展等方面深度融合，不斷向更加一體化、多元化的方向發(fā)展。作為規(guī)劃設(shè)計(jì)師就更需要堅(jiān)決地走出去，真正把項(xiàng)目做到全過程保障落地、全周期參與運(yùn)營(yíng)、全方位融入市場(chǎng)的深度，才能更加有效地保障好規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的科學(xué)性、前瞻性和市場(chǎng)性。