生態(tài)型政府構(gòu)建，路徑怎么選？

□ 武格格

生態(tài)型政府的內(nèi)涵是，追求理念、目標(biāo)、法律、政策、職能、體制、機(jī)能、能力、文化等諸方面的生態(tài)化。

生態(tài)型政府秉承生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值理念，遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，是對(duì)政治文明現(xiàn)代發(fā)展的呼應(yīng)，是化解生態(tài)危機(jī)的迫切需要，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需求，也是政府治理范式變革、生態(tài)管理職能創(chuàng)新的應(yīng)有之義。構(gòu)建生態(tài)型政府，是履行政府生態(tài)責(zé)任的必然要求和重要舉措。

這一概念自提出以來，受到諸多關(guān)注和研究?？偨Y(jié)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者多著眼于產(chǎn)生背景、概念內(nèi)涵、理論意義和構(gòu)建困境等一般性剖析，對(duì)于構(gòu)建路徑的研究多著眼宏觀架構(gòu)，較少涉及實(shí)踐層面的具體流程與差異化操作。

基于文獻(xiàn)研讀總結(jié)得出，當(dāng)前生態(tài)型政府構(gòu)建存在主體不足、立法缺陷和內(nèi)外部關(guān)系悖阻等問題。為進(jìn)一步豐富構(gòu)建思路的相關(guān)研究，我們?cè)噲D從政民觀念轉(zhuǎn)變、治理主體機(jī)制完善、提高生態(tài)立法有效性三個(gè)具體方面，來探索生態(tài)型政府構(gòu)建的實(shí)踐路徑選擇，以期在普遍借鑒和操作指導(dǎo)意義上有所貢獻(xiàn)。

一、確立公民生態(tài)思想和政府行政理念生態(tài)化

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。生態(tài)型政府的構(gòu)建，首先需要在社會(huì)范圍內(nèi)樹立生態(tài)優(yōu)先理念，并進(jìn)行政府行政理念的生態(tài)化轉(zhuǎn)變。

（一）加強(qiáng)生態(tài)公民培育

生態(tài)型政府的建立，需要激發(fā)廣泛的公民認(rèn)同和公民參與。只有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)保自覺性、參與度和創(chuàng)造力，培育社會(huì)公眾的生態(tài)意識(shí)和治理體系認(rèn)同，才能使政府生態(tài)化轉(zhuǎn)型所構(gòu)建起的一系列措施、政策、制度等治理體系和“新秩序”發(fā)揮良好的規(guī)制功效。政府要培育生態(tài)公民群體，使之成為生態(tài)型政府構(gòu)建的堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。

所謂生態(tài)公民，是指能夠?qū)⑷伺c自然和諧共生作為核心理念和行為目標(biāo)，依法享有并能夠自覺維護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)利，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境義務(wù)的公民。生態(tài)公民的培養(yǎng)，需要居于生態(tài)治理核心主體地位的政府進(jìn)行引導(dǎo)，以社會(huì)道德感召為主，輔以適當(dāng)?shù)牧⒎s束，開展生態(tài)宣傳和感化教育，制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、教育和消費(fèi)政策，建立健全公民生態(tài)管理參與機(jī)制，保障公民的環(huán)境利益表達(dá)、訴訟、監(jiān)督、反饋等機(jī)制。

（二）實(shí)現(xiàn)行政文化的生態(tài)轉(zhuǎn)型

行政文化和價(jià)值觀的生態(tài)化，是構(gòu)建生態(tài)型政府的基礎(chǔ)性工作。因?yàn)樾姓幕切姓藛T群體態(tài)度、行為趨向、思維模式和價(jià)值理念的集中反映，很大程度上決定了政府組織及其成員的具體行政行為。

行政文化的生態(tài)轉(zhuǎn)型，要求政府樹立生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值觀念，積極完善政府生態(tài)治理功能，健全行政組織制度建設(shè)的生態(tài)規(guī)制。在社會(huì)治理中，要堅(jiān)定系統(tǒng)、整體思維，努力尋求社會(huì)各要素的全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。部門、機(jī)構(gòu)要協(xié)同配合，使治理更加有序。對(duì)于生態(tài)價(jià)值根本性、全局性、基礎(chǔ)性特征的理解和認(rèn)同，應(yīng)貫穿行政的各個(gè)環(huán)節(jié)，以綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為目標(biāo)，加強(qiáng)行政體系內(nèi)部生態(tài)觀念樹立，健全政府生態(tài)職能履行標(biāo)準(zhǔn)和治理績(jī)效考評(píng)機(jī)制，提高體制內(nèi)外的全方位監(jiān)督問責(zé)體系。

二、完善治理主體組織機(jī)制和構(gòu)建社會(huì)生態(tài)善治網(wǎng)絡(luò)

生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性，決定了政府在生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)提供中的主導(dǎo)性作用，也即構(gòu)建生態(tài)型政府要突出強(qiáng)調(diào)政府的生態(tài)責(zé)任和治理主體地位。同時(shí)，作為“善于創(chuàng)造條件和機(jī)制讓公民社會(huì)發(fā)揮積極作用”的行政范式,生態(tài)型政府還應(yīng)當(dāng)建立將市場(chǎng)與第三方納入其中的生態(tài)善治網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)多元治理主體的組織機(jī)制建設(shè)，并在互動(dòng)中搭建良好的合作管理關(guān)系以提高整體成效。

（一）健全政府生態(tài)治理的組織機(jī)制建設(shè)

1.提升政府環(huán)境治理組織機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性，增強(qiáng)生態(tài)型政府的應(yīng)對(duì)反饋效率。

遲緩的組織流動(dòng)性，會(huì)使生態(tài)治理的社會(huì)反饋和主體信息交流受阻，對(duì)決策制定和績(jī)效評(píng)估造成消極影響。因而需要政府建立動(dòng)態(tài)組織運(yùn)行模式，完善社會(huì)輿情接收和治理效果回應(yīng)、評(píng)估機(jī)制，著力現(xiàn)實(shí)組織文化、組織結(jié)構(gòu)和組織權(quán)力三方面的動(dòng)態(tài)型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)組織行為理念的創(chuàng)新性、開拓性。提高組織結(jié)構(gòu)的“行列化”程度以彌合現(xiàn)行科層制下組織流動(dòng)缺陷，加強(qiáng)政府相關(guān)職能部門的扁平化構(gòu)建，提升縱向各層級(jí)管理部門間的溝通速率、各職能部門間的協(xié)同效度，同時(shí)構(gòu)建政府與社會(huì)組織、企業(yè)、公民之間的雙向互動(dòng)和及時(shí)反饋，以靈活應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)、高效發(fā)揮政府生態(tài)管理權(quán)力。

2.推動(dòng)政府生態(tài)治理職能變革，厘清相關(guān)機(jī)構(gòu)管理界限，現(xiàn)實(shí)權(quán)責(zé)配置科學(xué)化。

生態(tài)型政府的構(gòu)建，應(yīng)集中統(tǒng)一管理與適當(dāng)分權(quán)轄治相結(jié)合，調(diào)整政府生態(tài)管理權(quán)責(zé)，完善生態(tài)部門職能界定，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)合作。建立健全生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)權(quán)責(zé)合理統(tǒng)籌和相關(guān)信息共享，使組織內(nèi)部得以高效有序運(yùn)行。加快“責(zé)任清單”制定，厘清、理順部門間的職能關(guān)系，掃除職能不清、源責(zé)不明等管理真空、混亂地帶，并加強(qiáng)問責(zé)體系的落實(shí)。組建具有公信力、權(quán)威性的政府生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，制定完整、科學(xué)的生態(tài)績(jī)效評(píng)估體系，以治理成果回應(yīng)公眾期待，推動(dòng)生態(tài)型政府的長(zhǎng)效深入構(gòu)建。

（二）激發(fā)市場(chǎng)生態(tài)治理的主體參與活力

1.深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，以市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)對(duì)“政府失靈”，以政策引導(dǎo)彌合公共領(lǐng)域“市場(chǎng)失靈”。

市場(chǎng)機(jī)制具有效率高、資源調(diào)節(jié)迅速、產(chǎn)品供給質(zhì)量好的固有優(yōu)勢(shì)，可以對(duì)生態(tài)治理中的“政府失靈”起到重要補(bǔ)充。全面激發(fā)市場(chǎng)活力、借由市場(chǎng)力量提高治理成效，是我國(guó)現(xiàn)階段政府生態(tài)治理機(jī)制尚不成熟、不完善的正確方法選擇。因此，必須深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，以積極的產(chǎn)業(yè)、稅收、經(jīng)濟(jì)等政策引導(dǎo)市場(chǎng)分擔(dān)生態(tài)公共物品、公共服務(wù)提供，適當(dāng)放寬相關(guān)領(lǐng)域準(zhǔn)入門檻，減少行業(yè)壁壘，鼓勵(lì)更多有能力的市場(chǎng)主體參與公共生態(tài)治理，利用各種渠道、方式（如：完善公私合作的PPP模式等）充分吸納、利用市場(chǎng)資源，同時(shí)加強(qiáng)必要的監(jiān)管、規(guī)制，以合理的行政干預(yù)、法律手段有效消弭生態(tài)環(huán)境外部性困局。

2.培育生態(tài)市場(chǎng)，著力實(shí)現(xiàn)生態(tài)市場(chǎng)與生態(tài)型政府的良性友好互動(dòng)。

為全面培育生態(tài)市場(chǎng)并使之與政府實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，首先需要政府制定合理、科學(xué)的市場(chǎng)政策、產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)生態(tài)市場(chǎng)的運(yùn)行模式和運(yùn)行規(guī)范進(jìn)行有效統(tǒng)籌。政府應(yīng)建立健全包括產(chǎn)權(quán)制度、交易許可制度、企業(yè)環(huán)境綜合考評(píng)監(jiān)督機(jī)制等在內(nèi)的一系列市場(chǎng)機(jī)制，完善污染追責(zé)流程，并盡快明確排污指標(biāo)配比，構(gòu)建成熟的排污權(quán)交易體系，給生態(tài)市場(chǎng)的成長(zhǎng)提供良好的政策土壤。其次，要重視對(duì)市場(chǎng)微觀主體企業(yè)的生態(tài)化改造，培育生態(tài)市場(chǎng)的微觀主體——生態(tài)企業(yè)。政府需通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、行政流程簡(jiǎn)化、公共服務(wù)便利、金融政策優(yōu)惠等一系列方法、途徑，鼓勵(lì)企業(yè)在原料采集、產(chǎn)品生產(chǎn)、技術(shù)優(yōu)化、管理方式等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型。

（三）拓寬社會(huì)組織生態(tài)治理的作用發(fā)揮空間

多元主體的生態(tài)善治網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建，離不開生態(tài)社會(huì)組織的充分參與和作用發(fā)揮。要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)，就要求居于治理核心地位的政府，將社會(huì)組織作為社會(huì)治理的一個(gè)主體來定位，積極關(guān)注其訴求，傾聽其聲音，消解其治理參與壁壘，以確立共同的治理目標(biāo)和價(jià)值訴求為基礎(chǔ)，建立生態(tài)型政府與生態(tài)社會(huì)組織的合作參與網(wǎng)絡(luò)，搭建信息共享和資源互通平臺(tái)，在相互信任的互動(dòng)中逐步建立起相關(guān)機(jī)制和行為規(guī)范。同時(shí)，生態(tài)社會(huì)組織也應(yīng)不斷增強(qiáng)服務(wù)提供質(zhì)量和抵御失信風(fēng)險(xiǎn)的能力，為組織治理作用的充分發(fā)揮爭(zhēng)取更多施展空間。

三、建立健全環(huán)境立法和提升生態(tài)執(zhí)法的有效性

我國(guó)的生態(tài)立法取得了很大進(jìn)步，但在立法、執(zhí)法、司法等多方面仍需不斷健全和完善，以滿足生態(tài)型政府構(gòu)建的法制要求。

（一）確立生態(tài)立法原則，加強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威，做到有法可依、有法必依

對(duì)于生態(tài)立法，首要任務(wù)是確立系統(tǒng)思維和生態(tài)優(yōu)先理念，避免發(fā)展短視，嚴(yán)格立法、全面立法，構(gòu)建完整的生態(tài)法律體系，做到設(shè)置合理、條款公正、力度得當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使生態(tài)治理有法可依。同時(shí)，立法也應(yīng)建立起“責(zé)任清單制”與“責(zé)任追究制”并軌的制度模式，加大對(duì)執(zhí)法主體生態(tài)管理權(quán)力的監(jiān)督和規(guī)約。此外，生態(tài)立法要始終堅(jiān)持民主原則，完善各種民主參與的保障機(jī)制，使公眾的參與權(quán)利得到程序和制度的保證。

對(duì)于生態(tài)執(zhí)法，一方面，要完善全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境管理統(tǒng)籌機(jī)制，加大頂層設(shè)計(jì)中的督查力度，以制度化、規(guī)范化的部門協(xié)調(diào)管理、統(tǒng)一監(jiān)督，避免由于地方保護(hù)主義、部門私利、環(huán)境管理權(quán)架空等原因而產(chǎn)生的執(zhí)法不嚴(yán)、生態(tài)治理職能缺失等現(xiàn)象。另一方面要加強(qiáng)從中央到地方的環(huán)保部門垂直管理體系建設(shè)，以有效擺脫地方利益牽制，提升地方環(huán)保部門實(shí)際管理權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（二）健全司法追責(zé)和司法救助體系建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)司法公正性

對(duì)于司法問責(zé)，必須創(chuàng)新頂層制度設(shè)計(jì)，建立諸如“環(huán)境公益訴訟”的法律機(jī)制，訴訟對(duì)象包括從檢察機(jī)關(guān)、政府部門NGO團(tuán)體、企業(yè)直至個(gè)人，而這些訴訟對(duì)象同時(shí)也均可成為訴訟主體。加強(qiáng)問責(zé)力度，預(yù)防現(xiàn)有考評(píng)機(jī)制下司法機(jī)關(guān)受利益相關(guān)方影響出現(xiàn)不當(dāng)判決。

對(duì)于司法救助，應(yīng)當(dāng)樹立生態(tài)優(yōu)先和保障環(huán)境污染弱勢(shì)群體利益的救助觀念，并加強(qiáng)救助手段的豐富和升級(jí)，給予受濟(jì)人群多方關(guān)懷，優(yōu)化救濟(jì)流程，提高司法救濟(jì)的可實(shí)踐性，對(duì)受濟(jì)者進(jìn)行長(zhǎng)效救濟(jì)，切實(shí)保證司法救濟(jì)發(fā)揮應(yīng)有之用。

綜上所述，生態(tài)型政府的構(gòu)建路徑應(yīng)從理念、機(jī)制、法律三方面著眼，完成社會(huì)范圍內(nèi)的生態(tài)觀念轉(zhuǎn)變，建立高效有序的主體治理機(jī)制、形成多方參與的生態(tài)善治網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)以健全的生態(tài)立法、嚴(yán)格的生態(tài)執(zhí)法以及完善的生態(tài)司法保障生態(tài)治理體系的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。而任何路徑的選擇，都應(yīng)遵循科學(xué)的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐狀況。