公眾參與湘江水污染治理的法律保障機(jī)制研究

毛思佳

摘 要：在以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中由于忽略生態(tài)環(huán)境，湘江流域內(nèi)的環(huán)境問題突出，環(huán)境治理形勢嚴(yán)峻。在推進(jìn)公眾參與湘江水污染治理事業(yè)的道路上，法律展現(xiàn)了確認(rèn)、保護(hù)及平衡等功能。而現(xiàn)存法律制度規(guī)范還亟待完善，公眾參與湘江水治理法律保障機(jī)制的良性運(yùn)作還有待于環(huán)境信息的充分公開、非政府環(huán)保組織的發(fā)展、相關(guān)權(quán)利保障以及激勵機(jī)制的完善。

關(guān)鍵詞：公眾參與;法律機(jī)制;湘江

湘江是長江七大重要支流之一，隨著城市化進(jìn)程加快，湘江生態(tài)環(huán)境日益惡化，流域污染問題成為了制約湘江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的障礙。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2016年湖南省污水排放總量達(dá)到298756.94萬噸。①推進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展刻不容緩。湘江水污染嚴(yán)重，深層次原因之一在于缺少公眾參與。因此，提高湘江水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的民主程度，拓寬公眾參與之廣度與深度是必由之路，而這需要法律的保駕護(hù)航。因此，完善湘江水污染治理公眾參與法律保障制度具有緊迫性和必要性。

一、法律保障在公眾參與湘江水污染治理中的功能

（一）公眾參與湘江水污染治理的合法性基礎(chǔ)

任何公民都擁有在適宜環(huán)境下生存的權(quán)利，并且這種權(quán)利應(yīng)為法律確認(rèn)并受其保護(hù)。因此，在法律上確立與保障公眾的環(huán)境權(quán)益和公眾參與的權(quán)利，是公眾參與環(huán)境治理的前提與基礎(chǔ)。我國于1982年憲法首次明確確立了參與制民主，《憲法》第2條規(guī)定了人民參與社會事務(wù)管理的權(quán)利。此后，1996年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中指明鼓勵公眾參與保護(hù)環(huán)境工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)保法律法規(guī)的行為。為此，我國逐步出臺如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等一系列法律法規(guī)，在其中明確了公眾有參與環(huán)境治理的權(quán)利。

針對公眾參與湘江治理，湖南省以國家環(huán)境保護(hù)基本法、單行法及規(guī)范性文件、部門規(guī)章為依據(jù)，出臺了一系列實(shí)施相關(guān)上位法律法規(guī)的公眾參與環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)或?qū)嵤┺k法。如《湖南省湘江保護(hù)條例》、《長沙市湘江流域水污染防治條例》、《湖南省東江湖水環(huán)境保護(hù)條例》等規(guī)定了公眾參與湘江水治理的權(quán)利及保護(hù)的義務(wù)。因此可知，從憲法、法律及規(guī)章，再到地方性法規(guī)等，明確了參與環(huán)境治理是公民的基本權(quán)利，其來源于《憲法》第2條規(guī)定，通過不同的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等逐步落實(shí)和具現(xiàn)化。

（二）公眾參與湘江水污染治理制度的架構(gòu)

隨著環(huán)保領(lǐng)域公眾參與逐步在立法層面得到保障，制度化建設(shè)進(jìn)步顯著。公眾參與作為環(huán)境治理方式已得到廣泛重視，并不斷在法治化層面進(jìn)行嘗試和探索。2012年9月，湖南省通過了《湖南省湘江保護(hù)條例》（以下簡稱條例），該條例自2013年4月1日開始施行。條例分為總則、水資源管理與保護(hù)、水污染防治等共七章七十七條。其中第三條規(guī)定了湘江保護(hù)實(shí)行政府主導(dǎo)、公眾參與、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的機(jī)制，通過法律的規(guī)定明確了公眾參與環(huán)境保護(hù)的基本權(quán)利;第八條第一款規(guī)定了人民政府及有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)組織、引導(dǎo)、支持社會組織、基層群眾性自治組織、志愿者等各方主體的社會力量參與湘江保護(hù)，明確了在公眾參與湘江水治理中政府與公眾相關(guān)的職責(zé);第八條第二款規(guī)定的重大決策事項(xiàng)采取聽證會、論證會、座談會、協(xié)商會等方式，以及第十一條規(guī)定的檢舉權(quán)，使公眾參與有了明確的方式、渠道、途徑和程序，同時還加強(qiáng)了環(huán)境教育與傳播，提高了全民參與環(huán)境保護(hù)的意識。

（三）平衡公眾參與湘江水污染治理中的利益關(guān)系

任何行政活動或多或少地都會涉及到公共利益、團(tuán)體利益、個人利益等多重利益關(guān)系，相應(yīng)地，由此導(dǎo)致的“政府失靈”在所難免。因此，環(huán)境法中利益沖突的衡平需要有序化的法律調(diào)整機(jī)制，除確保公眾參與到政府環(huán)境保護(hù)的決策中之外，還使政府決策實(shí)施受到社會公眾的有力監(jiān)督。②

《湖南省湘江保護(hù)條例》中第八條規(guī)定的重大決策事項(xiàng)聽證會制度，使公眾能夠進(jìn)行積極、直接的利益表達(dá)。使個人的環(huán)境偏好得到最大可能的體現(xiàn)，從而減少環(huán)境行政糾紛，最終提高了行政效率。

二、公眾參與湘江水污染治理法律保障的不足

（一）政府信息公開存在缺陷

在規(guī)范湘江水治理的法律法規(guī)中，如《湖南省湘江保護(hù)條例》第30條規(guī)定了湘江流域水質(zhì)、水污染監(jiān)測情況定期公開。綜觀幾部規(guī)定湘江環(huán)境信息公開的立法，還亟待完善。首先，規(guī)定未賦予公民、法人和其他組織獲得環(huán)境信息的權(quán)利，僅能體會這一權(quán)利暗含其中。因此制定該條例的出發(fā)點(diǎn)，目前還是注重對于國家或企業(yè)義務(wù)的設(shè)定上，偏向“義務(wù)本位”。同時，立法對于政府或者企業(yè)公布環(huán)境信息的程序規(guī)定篇幅較多，而在公眾主動行使權(quán)利獲取環(huán)境信息的保障程序上規(guī)范不健全，只能被動地接受政府愿意公布的信息。并且，在湘江環(huán)境信息公開的主要依托平臺上，如生態(tài)環(huán)保廳網(wǎng)站、相關(guān)政府網(wǎng)站，以及微信、微博等載體，環(huán)保事務(wù)方面的公開內(nèi)容多為工作類型政務(wù)會議信息，環(huán)境方面信息有限。同時，立法上較著力于信息發(fā)布義務(wù)機(jī)關(guān)環(huán)境信息的公布程序，但公眾自主獲取環(huán)境信息程序以行使其權(quán)利依然不健全，只能被動接受政府愿意公布的信息。其次，公民仍然缺乏一個統(tǒng)一平臺來交流關(guān)于環(huán)境保護(hù)的看法，如想進(jìn)行反饋和對政策提出觀點(diǎn)，只能通過傳統(tǒng)方式，并且反饋結(jié)果最后將會如何也實(shí)屬未知。再次，各網(wǎng)站雖然對空氣質(zhì)量信息、污染源信息、環(huán)境監(jiān)測信息等進(jìn)行公開，但缺乏分析、宣傳、指導(dǎo)，對數(shù)據(jù)的利用水平不高，沒有有效引導(dǎo)群眾力量參與監(jiān)督。

（二）非政府環(huán)保組織發(fā)展水平較低

我國從上世紀(jì)70年代成立的中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會，到90年代以后成立的中國環(huán)境文化促進(jìn)會、中華環(huán)保基金會、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、中華環(huán)保聯(lián)合會等，這些有官方背景的環(huán)保組織在環(huán)保宣傳、公益維權(quán)等方面進(jìn)行了積極的探索。1994年后成立的自然之友、綠色江河等非政府環(huán)保組織也開始發(fā)起保護(hù)滇金絲猴和藏羚羊行動。1999年，地球村綠色社區(qū)行動，綠家園江河十年行活動等，非政府環(huán)保組織開始逐漸為公眾了解和接受。③2007年6月5日世界環(huán)境日，湘江流域第一個非政府環(huán)保組織——湘潭環(huán)境保護(hù)協(xié)會成立，其他較有影響力的還有綠色瀟湘和長沙市曙光環(huán)保公益發(fā)展中心等。其中，綠色瀟湘開展了上游一公里和河流守望者計劃，曙光環(huán)保開展了湖南重金屬調(diào)查，長株潭飲水調(diào)查，洞庭問水等項(xiàng)目，為流域居民切實(shí)參與到湘江生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來提供了便利的渠道。

當(dāng)下湖南省內(nèi)民間環(huán)保組織目標(biāo)主要在于更好地發(fā)揮其參與污染防治、維護(hù)公眾利益的作用，壯大參與污染防治的力量，但這些環(huán)保組織普遍存在著資金、技術(shù)及人員等問題。如資金方面，環(huán)保組織的資金來源主要依靠社會的資助，政府對環(huán)保組織的財政支持程度較低。而公眾對非政府環(huán)保組織了解不足，較少也較難將其視為環(huán)境治理的主體之一，從而導(dǎo)致其缺乏社會信賴感和認(rèn)同感。

（三）公眾權(quán)利保障不足

保障公眾參與湘江水污染治理，首要就是建立權(quán)利表達(dá)與利益沖突的環(huán)境糾紛解決機(jī)制。1970年美國制定的《清潔空氣法》（ CAA）、1972年《清潔水法》（ CWA），直至后來的《資源保護(hù)與恢復(fù)法》（ RCRA）和《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償與責(zé)任法》（ CERCLA）授權(quán)任何公民可以就“公眾參與”提起“司法審查”或者“公民訴訟”。相較而言，我國公眾參與缺少經(jīng)驗(yàn)積累，也沒有足夠的司法實(shí)踐。并且由于目前絕大多數(shù)立法中，公眾參與僅作為抽象性規(guī)定而缺乏詳細(xì)可供實(shí)踐的程序，導(dǎo)致法律無法發(fā)揮其應(yīng)有的、為公眾參與構(gòu)建機(jī)制的作用。有學(xué)者指出，隨著公民參與實(shí)踐向縱深發(fā)展，立法對于公民參與的保障和支持明顯滯后，導(dǎo)致了參與過程走形式、走過場，帶有較大隨意性。④

這就要求法律確立公眾的的知情權(quán)、參與權(quán)、檢舉控告權(quán)、提起訴訟權(quán)等一系列環(huán)境權(quán)利。我國的《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》解決了環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)問題，但對于環(huán)境公益訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)等實(shí)體權(quán)利規(guī)則，則始終缺乏法律依據(jù)。⑤

其次，雖然對環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律不斷進(jìn)行增加與修訂，但是規(guī)定線條相對較粗，無法形成權(quán)利保障制度體系。例如《湖南省湘江保護(hù)條例》第十一條規(guī)定了檢舉和控告權(quán)，但權(quán)利相對的客體、標(biāo)準(zhǔn)以及形式等詳細(xì)規(guī)定未開展進(jìn)一步的解釋及說明，難以進(jìn)行實(shí)踐或者雖有部分實(shí)踐成果但也難以發(fā)揮原預(yù)期作用。具體到地市層面，《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個方面事項(xiàng)有立法權(quán)限，可以制定地方性法規(guī)。但目前為止，湖南省內(nèi)僅有常德市出臺了《常德市飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》及《常德市城市河湖環(huán)境保護(hù)條例》，以及長沙市出臺的《長沙市湘江流域水污染防治條例》。公眾參與決策涉及量大面廣、牽涉多方利益，沒有完善的配套機(jī)制難以順暢執(zhí)行，而目前配套制度欠缺是實(shí)際現(xiàn)狀。頂層設(shè)計和制度機(jī)制空缺，公眾維護(hù)自身權(quán)利缺乏法律支持保障，整體參與程度不夠。

（四）激勵機(jī)制的抽象性

首先，激勵規(guī)范較少，且多為倡導(dǎo)性?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第15條第2款規(guī)定了環(huán)境保護(hù)有獎舉報專項(xiàng)資金，并且規(guī)定縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)推動相關(guān)部門積極設(shè)立，但法律作為一種行為規(guī)則，若規(guī)定籠統(tǒng)或缺乏相應(yīng)激勵措施，其預(yù)期目的可能難以完全實(shí)現(xiàn)。并且《辦法》中僅規(guī)定了公民可以提出建議，舉報或監(jiān)督等，卻未賦予公眾相應(yīng)的權(quán)利激勵。若只規(guī)定義務(wù)而不賦予權(quán)利，公民將會缺少遵守法律維護(hù)法律的內(nèi)在動力，即便對處罰措施作出再詳盡的規(guī)定也難以解決根源問題。

其次，激勵規(guī)范亟待細(xì)化。在我國的《環(huán)境保護(hù)法》第21條及22條中規(guī)定了政府對保護(hù)和改善環(huán)境有突出貢獻(xiàn)的單位和個人的獎勵，是立法者希望借助法律的力量，通過財政、稅收等政策來激勵企業(yè)及個人參與環(huán)境治理，落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任?！逗鲜∠娼Ｗo(hù)條例》第8條也明確了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織、引導(dǎo)、支持公眾參與湘江保護(hù);在第11條中規(guī)定了表彰獎勵的激勵措施?！堕L沙市湘江流域水污染防治條例》、《湖南省東江湖水環(huán)境保護(hù)條例》等相關(guān)激勵條款都存在過于抽象的問題。從目前激勵制度規(guī)定來看，僅僅只能發(fā)揮導(dǎo)向作用，對于激勵制度相關(guān)具體標(biāo)準(zhǔn)，激勵程序如何等操作步驟卻規(guī)定較少甚至未規(guī)定，其可行性程度堪憂。且公眾參與到污染治理中需要的大量志愿者及其長期參與，也并不是完全依靠經(jīng)濟(jì)手段就能達(dá)成，還需完善公眾參與激勵制度的進(jìn)一步建設(shè)。

三、公眾參與湘江水污染治理法律保障完善建議

（一）加強(qiáng)政府信息公開

政府在主動公開環(huán)境信息時，應(yīng)將主動信息公開與為提供信息服務(wù)結(jié)合，加強(qiáng)對環(huán)境信息的收集與再加工。即政府機(jī)關(guān)在通過官方網(wǎng)站、報刊欄等方式定期公開有關(guān)湘江水質(zhì)的信息的同時，還應(yīng)注重將各類環(huán)境信息轉(zhuǎn)化成公眾較易理解的信息，即用非專業(yè)術(shù)語詮釋各項(xiàng)環(huán)境數(shù)據(jù)中隱含的生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況，使一般公眾能夠有效理解環(huán)境現(xiàn)象，增加環(huán)境信息表面背后的廣度和深度。

其次是將環(huán)境信息公開與各項(xiàng)環(huán)境管理制度的實(shí)施結(jié)合起來，注重公眾收到信息之后的反饋。比如公布收集公眾意見后的處理流程、反饋、決策后充分說明理由，以及公眾對各項(xiàng)工作的滿意度評價等。

（二）推進(jìn)組織化參與

在環(huán)保組織參與污染治理進(jìn)程中，需要環(huán)保組織完善其自身綜合實(shí)力，同時還需依靠政府的積極推動。例如有法律、政策、輿論宣傳等幾個渠道，扶持和引導(dǎo)非政府環(huán)保組織的發(fā)展，為公眾參與提供強(qiáng)有力的組織保障，為公眾疏通參與渠道和開拓活動空間。

對于非政府環(huán)保組織自身能力的建設(shè)，根據(jù)其實(shí)際需求從多個維度出發(fā)，提升組織的專業(yè)程度和管理水平構(gòu)建組織可持續(xù)發(fā)展的支持體系。政府部門應(yīng)按照中央“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)”的要求，稍加放開一部分社會公共事務(wù)，通過購買服務(wù)、委托、項(xiàng)目合作等具體方式，鼓勵非政府環(huán)保組織從多種途徑參與到環(huán)境保護(hù)中來。

除此之外，環(huán)保組織與政府之間還需建立起信息共享、相互信賴的良性互動機(jī)制。不僅能夠增強(qiáng)非政府組織的參與能力，消弭參與雙方的不信任，更為重要的是在長期互動中形成共同的認(rèn)知基礎(chǔ)，從而使非政府組織更多的進(jìn)行參與，雙方也能夠?qū)崿F(xiàn)更多的合作。2014 年底，曙光環(huán)保對湘江流域的多個重金屬污染工礦區(qū)進(jìn)行了采樣調(diào)研。檢測結(jié)果顯示，該地區(qū)土壤和植被中重金屬砷含量嚴(yán)重超標(biāo)，使湘江流域重金屬污染問題得到了大眾的廣泛關(guān)注。曙光環(huán)保公開的檢測數(shù)據(jù)后引起了官方的強(qiáng)烈質(zhì)疑，要求曙光環(huán)保提供采樣的具體位置、采樣方式及監(jiān)測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等要求。⑥正是由于法律上對于環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)方式欠缺相應(yīng)的規(guī)范，政府與非政府組織也并未建立起良性互動機(jī)制，導(dǎo)致環(huán)保組織難以形成與政府有效合作的路徑和方法。

（三）健全權(quán)利保障機(jī)制

任何事物只有提供立法上的保障，才能走向法治化和規(guī)范化。因此首先必須在立法中明確公民的環(huán)境權(quán)利，可考慮在單行環(huán)境資源法下明確和構(gòu)建公民參與的環(huán)境權(quán)利，規(guī)定相關(guān)范圍、形式、具體程序、權(quán)利義務(wù)等，使公民的環(huán)境權(quán)具體化。

其次，環(huán)境公益訴訟作為與民事、行政訴訟程序有所不同的訴訟形式，在訴訟類別及受案范圍、訴與訴權(quán)等方面，需要訂立專門的“環(huán)境公益訴訟法”予以規(guī)定，以形成統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟審判規(guī)范和審判模式。當(dāng)前，對于環(huán)境公益訴訟法律規(guī)定的還較為簡陋，更多的訴訟程序或?qū)嶓w問題需要在司法實(shí)踐中不斷地予以解決和總結(jié)。同時，應(yīng)適當(dāng)放寬非政府環(huán)保組織訴訟資格?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織具有提起環(huán)境公益訴訟的資格，問題在于，對國內(nèi)數(shù)量本就偏少的非政府環(huán)保組織而言，其中具備了提起公益訴訟資格的組織數(shù)量更少。并且，這些組織還面臨著專業(yè)、資金和能力等各個方面的問題，由此每年由非政府環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量十分有限。因此，為保障環(huán)境公益訴訟機(jī)制的實(shí)效性，應(yīng)賦予非政府環(huán)保組織更多的對污染環(huán)境行為和事件進(jìn)行監(jiān)督及提起訴訟的權(quán)利，保障其發(fā)揮應(yīng)有的社會作用。

（四）完善法律激勵機(jī)制

近年來，我國一直在探索環(huán)境保護(hù)和治理的新路徑，發(fā)揮行政、法律以及社會各方面的引導(dǎo)、鼓勵作用，激發(fā)環(huán)境保護(hù)公眾參與的活力與動力，提高公眾的參與意愿。十九大報告中提及，我國環(huán)境的治理需要全民共治，也即需充分調(diào)動公眾參與環(huán)境保護(hù)和治理的積極性。通過法律以及各項(xiàng)政策措施給當(dāng)事人以正面的利益刺激，從而促使社會公眾自覺節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。因此，促使公眾參與湘江治理的一個關(guān)鍵點(diǎn)在于創(chuàng)建有效的激勵機(jī)制。

首先，應(yīng)明確激勵主體。前文中提出，例如《湖南省湘江保護(hù)條例》、《湖南省東江湖水環(huán)境保護(hù)條例》等對激勵主體的規(guī)定不夠深入和具體，未作出規(guī)定或雖有規(guī)定但規(guī)定籠統(tǒng)，使相對人的權(quán)利保障程度不高。因此應(yīng)進(jìn)行立法明確相關(guān)機(jī)制中的激勵主體，例如考慮激勵客體所涉利益范圍和效益層次。其次，在具體的環(huán)境保護(hù)行為中采用什么形式，什么途徑進(jìn)行激勵，應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)定，例如分為精神激勵行為和物質(zhì)激勵行為，在實(shí)踐中可以將各種激勵形式綜合運(yùn)用。只有填補(bǔ)了法律激勵機(jī)制的漏洞，才不會造成制度缺乏權(quán)威性，使規(guī)定被架空，流于形式，才能將法律激勵機(jī)制的制度和精神落到實(shí)處。

[注釋]

①國家統(tǒng)計局http：//www.stats.gov.cn/

②許韜.治道變革與公眾參與——轉(zhuǎn)型時期中國警務(wù)革新的法學(xué)審視[M].中國政法大學(xué)出版社，2012：221.

③虞偉.中國環(huán)境保護(hù)公眾參與——基于嘉興模式的研究[M].中國環(huán)境出版社，2015：26.

④孫柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民參與[M].中國人民大學(xué)出版社，2013：243.

⑤江必新.中國環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展及制度完善[J].法律適用，2019（01）：5-12.

⑥魯偉.湖南大米再陷重金屬污染漩渦[J].財經(jīng)，2014，（26）：26-27.

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（作者單位：湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410000）