論城市“結(jié)建”人防工程的權(quán)利關(guān)系及制度建設(shè)
——基于《物權(quán)法》的研究

程 遙， 趙 民

(同濟(jì)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 上海 200092)

2007年我國(guó)頒布并開(kāi)始施行《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)，至今已經(jīng)有十余年時(shí)間。該法律完善了我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)的正式規(guī)則，構(gòu)架了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本激勵(lì)和調(diào)節(jié)機(jī)制(彭坤燾 等,2009)。然而多年來(lái)，無(wú)論是學(xué)術(shù)關(guān)注度或是媒體關(guān)注度[注]① “學(xué)術(shù)關(guān)注度”是指篇名包括該關(guān)鍵詞的文獻(xiàn)發(fā)文量趨勢(shì)統(tǒng)計(jì)?！懊襟w關(guān)注度”是指篇名包括該關(guān)鍵詞的報(bào)紙文獻(xiàn)發(fā)文量趨勢(shì)統(tǒng)計(jì)。，“物權(quán)”這一概念似乎始終沒(méi)有得到應(yīng)有的重視；而與其涵義相近的“產(chǎn)權(quán)”概念卻在城市規(guī)劃領(lǐng)域的研究中受到了相對(duì)更多的重視(見(jiàn)圖1、圖2)。

圖1 分別以“城市規(guī)劃和物權(quán)”和“城市規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)”為關(guān)鍵詞的學(xué)術(shù)關(guān)注度比較

資料來(lái)源：中國(guó)知網(wǎng)(http://www.cnki.net/)

圖2 分別以“物權(quán)”和“產(chǎn)權(quán)”為關(guān)鍵詞的媒體關(guān)注度比較

資料來(lái)源：中國(guó)知網(wǎng)(http://www.cnki.net/)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，財(cái)產(chǎn)權(quán)利與城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃編制管理工作有著密切的關(guān)系，城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃制度亟待與包括《物權(quán)法》在內(nèi)的法律制度相銜接。基于這一理念，本文從我國(guó)城市人民防空工程(以下簡(jiǎn)稱“人防工程”)建設(shè)和空間開(kāi)發(fā)利用中的權(quán)利矛盾切入，基于《人民防空法》和《物權(quán)法》的立法精神，探討“結(jié)合民用建筑配建”(以下簡(jiǎn)稱“結(jié)建”)的人防工程的權(quán)利制度建設(shè)問(wèn)題。

一、 從“產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)換至“物權(quán)”概念的必要性

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被廣泛運(yùn)用的概念(屈茂輝 等,2005)，“意指使自己或他人受益或受損的權(quán)利”(哈羅德·德姆塞茨,1990),是“因物的存在而產(chǎn)生的、與這些物的利用相聯(lián)系的、人們之間一組被認(rèn)可的行為性關(guān)系”(張春霖,1990)。因此,產(chǎn)權(quán)應(yīng)被理解為一種行為權(quán)利,其實(shí)質(zhì)在于人與人的關(guān)系而非人與物的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)通常是一種權(quán)利束(a bundle of rights), 包括使用權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一組權(quán)利內(nèi)容。每一項(xiàng)權(quán)利都可以分離出來(lái), 不同組的產(chǎn)權(quán)也可以重組。

由于“產(chǎn)權(quán)”并不對(duì)應(yīng)于“所有權(quán)”——實(shí)際上不擁有所有權(quán)也可以有產(chǎn)權(quán)，所以針對(duì)具體事物，究竟擁有產(chǎn)權(quán)中的哪個(gè)或哪些權(quán)利仍需要明確定義。而源于“成文法體系”的“物權(quán)”則原本就是對(duì)應(yīng)于“物權(quán)法定”原則。由此可見(jiàn)，在學(xué)術(shù)研究的抽象分析中可以用“產(chǎn)權(quán)”概念做學(xué)理性的描述，但如涉及具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，則要有法定依據(jù)。在《物權(quán)法》頒布和施行后，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)以“物權(quán)”概念來(lái)定義。

根據(jù)《物權(quán)法》條文，物權(quán)“是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”(第二條)。與“產(chǎn)權(quán)”相似，“物權(quán)”也是基于“物”的一組行為權(quán)利。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》，“物”包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)；且既針對(duì)“有體財(cái)物”，也可涵蓋非實(shí)體，即“法律規(guī)定權(quán)利為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定”(第二條)。在物權(quán)所對(duì)應(yīng)的權(quán)利中，所有權(quán)是指“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”(第三十九條)；而“用益物權(quán)”則是指“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”(第一百一十七條)，即，用益物權(quán)是在他人所有的財(cái)產(chǎn)上設(shè)定的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。

二、 人防工程的立法、建設(shè)及權(quán)利矛盾

1. 人防工程的立法與建設(shè)歷程

1950年，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了《關(guān)于建立人民防空工作的決定》，自此我國(guó)開(kāi)始了人防工程建設(shè)(徐辰,2014)。當(dāng)時(shí)人防工程建設(shè)的主要目的在于滿足戰(zhàn)備需求，人防工程由主管部門和各單位的武裝部負(fù)責(zé)修建和管理，面積總量有限，空間設(shè)計(jì)未考慮和平時(shí)期(簡(jiǎn)稱“平時(shí)”)利用。

改革開(kāi)放后的1984年，國(guó)務(wù)院、中央軍委頒發(fā)《中華人民共和國(guó)人民防空條例》，這是首次以行政法規(guī)的形式規(guī)定了人防“全面規(guī)劃，突出重點(diǎn)，平戰(zhàn)結(jié)合，質(zhì)量第一”的建設(shè)方針。到了1990年代，伴隨著我國(guó)住房制度改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，在民用建筑項(xiàng)目中需要按總建筑面積配建一定比例的地下人防空間即所謂“結(jié)建”的人防工程在全國(guó)推廣。自此，城市地區(qū)人防工程的建設(shè)量大幅上升，開(kāi)發(fā)形式和開(kāi)發(fā)主體也趨于多元。1997年1月1日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)人民防空法》(以下簡(jiǎn)稱《人民防空法》)明確鼓勵(lì)社會(huì)主體參與人防工程的建設(shè)和利用；并且逐步形成了延續(xù)至今的由政府出資、人防主管部門統(tǒng)一組織建設(shè)和管理的公用人防工程以及由社會(huì)投資建設(shè)、使用的(結(jié)建)人防工程這兩種人防工程建設(shè)模式。

2. 現(xiàn)行制度下的結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系探討

《人民防空法》提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過(guò)多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)”(第五條)；并規(guī)定“人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有”(第五條)，“公用的人民防空工程的維護(hù)管理由人民防空主管部門負(fù)責(zé)。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定對(duì)已經(jīng)修建或者使用的人民防空工程進(jìn)行維護(hù)管理，使其保持良好使用狀態(tài)”(第二十五條)。

盡管法律條文中已經(jīng)對(duì)人防工程平時(shí)的使用權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)做出規(guī)定，即“誰(shuí)投資，誰(shuí)使用，誰(shuí)收益，誰(shuí)管理”，但當(dāng)時(shí)的立法回避了所有權(quán)問(wèn)題。相對(duì)來(lái)說(shuō)，對(duì)于政府出資、人防主管部門統(tǒng)一建設(shè)管理的人防設(shè)施來(lái)說(shuō)，其所有權(quán)是清晰的(國(guó)家擁有)。此外根據(jù)1998年印發(fā)的《人民防空國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》：“人防國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)防資產(chǎn)組成部分，是指人防主管部門及所屬單位占有、使用及管理的……各種經(jīng)濟(jì)資源的總和”。而對(duì)于社會(huì)主體投資建設(shè)的結(jié)建人防工程，其所有權(quán)等權(quán)利關(guān)系的界定則由于相關(guān)法律法規(guī)的界定不清，一直存在著不同的理解(徐辰,2014)。

一是認(rèn)為人防工程屬于國(guó)防建設(shè)的重要部分，其功能的特殊性決定了所有權(quán)只能由國(guó)家來(lái)行使；而在平時(shí)，應(yīng)將人防工程的使用權(quán)和所有權(quán)分離，即所有人防工程都?xì)w國(guó)家所有，平時(shí)使用權(quán)、收益權(quán)歸投資者所有。例如，2009年出臺(tái)的《珠海市人民防空工程開(kāi)發(fā)使用管理辦法》，提出“人防工程所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”(第七條)。

二是認(rèn)為依據(jù)《物權(quán)法》第一百四十二條，“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人”,人防工程的投資者因合法建造的事實(shí)行為而取得人防工程的所有權(quán)，即“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”。例如，2003年開(kāi)始實(shí)施的《上海市人防工程建設(shè)和使用管理辦法》，規(guī)定了“人防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得人防工程的所有權(quán)”(第二十條)；又如，2014年2月1日正式施行的《廣州市人民防空管理規(guī)定》，提出人防工程屬于《物權(quán)法》中“建筑物”“構(gòu)筑物”的范疇，其“所有權(quán)歸屬的確定依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，適用與建設(shè)用地使用權(quán)相一致的原則。人民防空工程可以依照有關(guān)規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記”(第二十五條)。

3. 現(xiàn)行制度下的結(jié)建人防工程權(quán)利爭(zhēng)議及司法實(shí)踐矛盾

由于人防工程相關(guān)法律規(guī)章的界定尚有著若干含糊之處，各地對(duì)此的解讀不一，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中圍繞結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系的利益沖突。

例如，2007年，江西省贛州市中都房地產(chǎn)有限公司為了滿足其開(kāi)發(fā)的中都豪江豪園日益緊張的地下停車需求，欲將屬于人防工程的地下停車場(chǎng)通道劃出25個(gè)車位，并以6萬(wàn)元不等的價(jià)格銷售。此舉引發(fā)了該小區(qū)業(yè)主的不滿，認(rèn)為改造區(qū)域?qū)偃w業(yè)主共有，開(kāi)發(fā)商的行為侵犯了業(yè)主的物權(quán)，且嚴(yán)重影響了業(yè)主的通行。為此，業(yè)主委員會(huì)提起訴訟，要求由業(yè)主委員會(huì)代表全體業(yè)主對(duì)這25個(gè)車位進(jìn)行出租并收取租金納入物業(yè)維修基金。而中都公司則認(rèn)為該小區(qū)地下室面積為20,478.85平方米，其中13,733平方米為人防工程，改造通道屬于人防工程，沒(méi)有列入共用面積進(jìn)行分?jǐn)偝鍪?，其使用和收益?quán)應(yīng)屬于開(kāi)發(fā)商而非全體業(yè)主。根據(jù)贛州市章貢區(qū)人民法院的一審裁決和贛州市中級(jí)人民法院的二審裁決，認(rèn)為盡管該人防工程投資列入了開(kāi)發(fā)成本，但人防工程的面積并沒(méi)有作為公共面積在全體業(yè)主之間分?jǐn)偅恢卸脊九c全體業(yè)主在商品房買賣合同中與所有的業(yè)主約定了“小區(qū)地下車位及權(quán)屬歸出賣人所有”，該約定是當(dāng)事人意思真實(shí)表示，屬于合法有效的約定；因此，中都公司擁有人防工程地下車庫(kù)的所有權(quán)，駁回原告業(yè)主委員會(huì)的訴訟請(qǐng)求。[注]劉太金：《人防工程變地下車庫(kù) 業(yè)委會(huì)起訴索所有權(quán)被駁》，載《新法制報(bào)》，http://jxfzb.jxnews.com.cn/system/2012/12/21/012222373.shtml， 2012年12月21日。

又如，2007年6月，北京市朝陽(yáng)區(qū)人防局將羅馬嘉園小區(qū)近7000平方米的人防地下停車庫(kù)的《人防工程使用證》和《行政許可決定書(shū)》頒發(fā)給該小區(qū)的物業(yè)管理公司即北京珠江世紀(jì)物業(yè)管理有限公司。該物業(yè)公司以此為由，稱業(yè)主在作為小區(qū)地下車庫(kù)使用的人防工程內(nèi)停車，除了原來(lái)要交的120元管理費(fèi)，每月還要多交300元租用費(fèi)。同年10月，該小區(qū)19名業(yè)主狀告北京市朝陽(yáng)區(qū)人防局，認(rèn)為小區(qū)內(nèi)的地下人防設(shè)施屬業(yè)主共有，該局在授權(quán)物業(yè)時(shí)并沒(méi)有告知業(yè)主，行政行為不當(dāng)，侵害了小區(qū)業(yè)主的利益；珠江物業(yè)不具有小區(qū)地下人防工程的所有權(quán)和合法使用權(quán)，請(qǐng)求法院判令朝陽(yáng)區(qū)人防局撤銷頒發(fā)給珠江物業(yè)的《人防工程使用證》和《行政許可決定書(shū)》。而朝陽(yáng)區(qū)人防局則辯稱，根據(jù)北京市的相關(guān)規(guī)定，凡建設(shè)費(fèi)用被列入商品房綜合開(kāi)發(fā)成本、按規(guī)劃統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)的防空地下室，均列入北京市公共人防工程，作為國(guó)家的人防設(shè)備設(shè)施，一律由所在區(qū)、縣政府實(shí)行統(tǒng)一管理和開(kāi)發(fā)利用；因此，小區(qū)業(yè)主和人防工程沒(méi)有任何利益關(guān)系，人防局在頒發(fā)《人防工程使用證》時(shí)也無(wú)需通知業(yè)主。根據(jù)朝陽(yáng)區(qū)法院判決書(shū)，判定小區(qū)的防空地下室是國(guó)家的人防戰(zhàn)備設(shè)施，不屬于小區(qū)業(yè)主共有的公共設(shè)施，也不隨商品房一并轉(zhuǎn)讓；原告提出的“人防工程的使用許可，與所在小區(qū)業(yè)主有密切的利害關(guān)系，應(yīng)征求業(yè)主意見(jiàn)”一說(shuō)，依法不能成立，駁回業(yè)主的訴訟請(qǐng)求。[注]王亦君：《物權(quán)法實(shí)施掀起業(yè)主維權(quán)高潮，業(yè)主狀告人防局》，人民網(wǎng)，http://house.people.com.cn/GB/98374/101031/6435530.html， 2007年10月26日。

結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系屢屢出現(xiàn)爭(zhēng)議，其根源在于國(guó)家法律界定存在著模糊空間——地方政府則根據(jù)自己的理解而出臺(tái)迥異的地方性規(guī)定；如此便導(dǎo)致了司法實(shí)踐的矛盾——在前一案例中認(rèn)定結(jié)建人防工程是投資者所有，而在后一個(gè)案例中則認(rèn)定為國(guó)家所有。所以，為了維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一，應(yīng)盡快研究和解決立法中的不完善之處。

三、 既有研究對(duì)人防工程權(quán)利關(guān)系的認(rèn)知

隨著我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)面積的大幅度增加，地下空間的物權(quán)問(wèn)題逐漸成為法律、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域?qū)W者所關(guān)心的議題(朱峰,2007；林依標(biāo) 等,2017)。其中，結(jié)建人防工程作為地下空間特殊的構(gòu)成部分，其權(quán)利關(guān)系也是相關(guān)研究所關(guān)注的問(wèn)題之一(徐辰,2014)。然而，較于對(duì)地下空間相對(duì)廣泛的討論，結(jié)建人防工程的權(quán)利關(guān)系由于上位法的界定不清，涉及問(wèn)題相對(duì)復(fù)雜，對(duì)其的學(xué)術(shù)討論也較為有限?？偨Y(jié)既有的研究，得出：目前研究多是針對(duì)結(jié)建人防權(quán)利界定問(wèn)題及其導(dǎo)致后果的闡述(林楓 等,2006)；雖然認(rèn)識(shí)到平時(shí)使用與戰(zhàn)時(shí)使用的特殊性，但少有研究試圖從物權(quán)角度來(lái)認(rèn)知和闡述這兩種權(quán)利的關(guān)系，對(duì)結(jié)建人防工程權(quán)利歸屬的判斷缺乏系統(tǒng)的法理論證(周子荃,2016；馬栩生,2010)；在制度建設(shè)方面，雖然也有學(xué)者關(guān)注到人防工程的特殊性，提出由于戰(zhàn)時(shí)功能的存在而應(yīng)對(duì)平時(shí)相關(guān)權(quán)利加以限制(陳麗,2016)，但對(duì)如何進(jìn)行兩種功能相關(guān)權(quán)利的劃分、如何同時(shí)保障戰(zhàn)時(shí)與平時(shí)權(quán)利的行使，都缺乏進(jìn)一步的討論。

基于結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系的種種矛盾與爭(zhēng)議以及既有研究的相對(duì)空白，下文將從結(jié)建人防的權(quán)利關(guān)系辨析和相關(guān)制度建設(shè)兩個(gè)方面來(lái)論述對(duì)新時(shí)期我國(guó)人防工程建設(shè)和空間開(kāi)發(fā)利用的若干認(rèn)識(shí)和思考。

四、 結(jié)建人防工程的權(quán)利關(guān)系辨析

1. 結(jié)建人防工程的“平時(shí)權(quán)利”和“戰(zhàn)時(shí)權(quán)利”

人防工程的權(quán)利關(guān)系之所以復(fù)雜和難以清晰界定，在于相較于非人防空間它有著功能上的特殊性，存在著“平時(shí)權(quán)利”和“戰(zhàn)時(shí)權(quán)利”之分，且其權(quán)利行使人和受益人存在著差異。具體而言，對(duì)于普通地下空間，根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，即社會(huì)主體可以擁有其“地下空間權(quán)”；對(duì)于地下人防空間而言，其權(quán)利關(guān)系還要受到《人民防空法》等法律規(guī)范的調(diào)節(jié)。

依據(jù)《物權(quán)法》，對(duì)于“結(jié)建”人防工程，若由社會(huì)投資者建設(shè)，土地使用權(quán)亦由相應(yīng)的投資者通過(guò)出讓方式而獲得，投資者理應(yīng)擁有對(duì)人防工程(平時(shí))的相應(yīng)權(quán)利——所有權(quán)。但其第一效能即戰(zhàn)時(shí)防空無(wú)可爭(zhēng)議地屬于國(guó)防功能，其特殊的戰(zhàn)時(shí)用途關(guān)乎公共利益，決定了人防工程建設(shè)項(xiàng)目兼具國(guó)防工程和社會(huì)公益性建設(shè)項(xiàng)目(《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》第四條)的屬性。更為關(guān)鍵的是，人防工程的戰(zhàn)備結(jié)構(gòu)和配備的戰(zhàn)時(shí)專用設(shè)備等都有專業(yè)的維護(hù)要求；這些結(jié)構(gòu)與設(shè)施平時(shí)能否得到妥善維護(hù)關(guān)系到戰(zhàn)時(shí)人防工程是否能夠起到保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的作用。由于人防工程的平時(shí)使用會(huì)影響戰(zhàn)時(shí)用途，所以會(huì)出現(xiàn)“平時(shí)權(quán)利”和“戰(zhàn)時(shí)權(quán)利”主張并存的情況；但兩者又都依附于物質(zhì)實(shí)體。

為了便于統(tǒng)一監(jiān)督管理和保障戰(zhàn)時(shí)功能，一些地方(如常州市)將結(jié)建人防工程設(shè)定為國(guó)家所有；同時(shí)規(guī)定，在條件許可的情況下，可將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)主體。還有一些地方(如上海、廣州等城市)，規(guī)定人防工程所有權(quán)由投資主體擁有；但為了保障設(shè)施戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮用途，對(duì)平時(shí)維護(hù)管理亦做出了規(guī)定。例如，《上海市人防工程建設(shè)和使用管理辦法》規(guī)定，“民防工程的所有權(quán)人可以采取多種形式使用民防工程，但不得影響民防工程的防護(hù)效能”(第二十一條)，“除了公用民防工程外，其他民防工程由所有權(quán)人或者使用單位按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)維護(hù)管理”(第二十四條)；此外還對(duì)維護(hù)管理要求、不當(dāng)使用等行為的處罰措施等做了規(guī)定。

2. 結(jié)建人防工程平時(shí)權(quán)利關(guān)系的界定及物權(quán)化解釋

首先，需要明確，人防工程在戰(zhàn)時(shí)的使用權(quán)歸屬國(guó)家是不容置疑的，在這一前提下，討論或界定其戰(zhàn)時(shí)權(quán)利也就沒(méi)有實(shí)際意義。因此，結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)鍵在于平時(shí)權(quán)利關(guān)系的界定。

按照1998年印發(fā)的《人民防空國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》，人防國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)防資產(chǎn)的組成部分；按照《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》的規(guī)定，國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有。如果將此意涵擴(kuò)展，亦即將《人民防空法》規(guī)定的“國(guó)家鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過(guò)多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)”均看成是國(guó)防建設(shè)行為，由此形成的國(guó)防資產(chǎn)由國(guó)家擁有所有權(quán)，則同一法律的“人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有”之規(guī)定，實(shí)際上是為投資者創(chuàng)設(shè)了平時(shí)用益物權(quán)(包括占有、使用和收益的權(quán)利)，這是實(shí)質(zhì)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；此外根據(jù)《人民防空法》制定的《人民防空工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用管理辦法》(2001年11月印發(fā))，對(duì)人防工程平時(shí)使用權(quán)管理采取《人防工程平時(shí)使用證》備案登記制度。該《管理辦法》作為國(guó)家人防部門規(guī)章，細(xì)化了上位法《人民防空法》關(guān)于平時(shí)使用權(quán)的規(guī)定，界定了“平時(shí)使用權(quán)”的民事權(quán)利特性，明晰了平時(shí)使用權(quán)的管理規(guī)則。

另一種權(quán)利關(guān)系安排的法律依據(jù)則是《物權(quán)法》。如果將《物權(quán)法》中“建筑物”“構(gòu)筑物”的范疇擴(kuò)展至人防工程，則建設(shè)用地使用權(quán)人，同時(shí)也是人防工程的投資人，因合法建造事實(shí)理應(yīng)取得人防工程所有權(quán)。但由于法律規(guī)定了“人民防空是國(guó)防的組成部分”，且人防工程的配建標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)管理及戰(zhàn)時(shí)的統(tǒng)一支配等均有法定依據(jù)，實(shí)際上就是在他物上設(shè)定了國(guó)防用益物權(quán)(包括戰(zhàn)時(shí)的支配及平時(shí)的監(jiān)管權(quán)利)，亦即約束了人防工程原有產(chǎn)權(quán)束的行為邊界。

由此可見(jiàn)，無(wú)論(民間)投資者擁有還是不擁有人防工程的所有權(quán)，只要能被賦予及能獲得實(shí)質(zhì)性的平時(shí)使用權(quán)——擁有完整的占有、使用和收益權(quán)利，就是實(shí)質(zhì)性地享有了這項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)——無(wú)論是基于自物還是他物。

3. 結(jié)建人防工程的維修管理權(quán)利

從法理學(xué)角度，“維護(hù)管理”實(shí)際上是一項(xiàng)法律權(quán)利的設(shè)定。假設(shè)在沒(méi)有公共權(quán)力干預(yù)的前提下，由于戰(zhàn)時(shí)結(jié)構(gòu)和設(shè)施并不影響人防工程的平時(shí)使用，社會(huì)主體沒(méi)有義務(wù)也沒(méi)有動(dòng)力對(duì)人防工程進(jìn)行維護(hù)管理，便很可能會(huì)導(dǎo)致戰(zhàn)時(shí)工程無(wú)法正常使用，從而嚴(yán)重?fù)p害公共利益。從這一角度看，人防工程既然關(guān)乎社會(huì)群體的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，就必須由國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，包括對(duì)破壞或影響戰(zhàn)時(shí)結(jié)構(gòu)和設(shè)備的行為進(jìn)行約束。由此可見(jiàn)，“維護(hù)管理”的實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)人防工程的一項(xiàng)法律權(quán)利設(shè)定, 即全社會(huì)對(duì)人防工程戰(zhàn)時(shí)權(quán)利有保護(hù)的權(quán)利和責(zé)任設(shè)定。例如，在上海、廣州等地，即便投資者可以擁有人防工程所有權(quán)，但人防工程仍需備案登記——在其房地產(chǎn)權(quán)證中注記“人防工程”并明確相應(yīng)的維護(hù)管理義務(wù)。這即是在原有權(quán)利關(guān)系之上設(shè)定了一種新的權(quán)利, 或是將其看成國(guó)家對(duì)既有的不動(dòng)產(chǎn)資源的權(quán)利結(jié)構(gòu)做了調(diào)整。

明晰結(jié)建人防工程財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系的根本目的是要建構(gòu)人防工程維護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，即保障維護(hù)管理的權(quán)利人能夠長(zhǎng)期有效地行使其權(quán)力。然而，沒(méi)有資源投入和支撐基礎(chǔ)的權(quán)利設(shè)定，“只能稱為法定權(quán)利，而不是現(xiàn)實(shí)權(quán)利”；“具體的法律權(quán)利的設(shè)定應(yīng)該與資源條件及其合理分配結(jié)合起來(lái)，唯此才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目標(biāo)”。同時(shí)，權(quán)利行使的“力度”與權(quán)利主體能夠“運(yùn)作”的資源的多寡直接相關(guān)，占有的資源越多則越容易實(shí)現(xiàn)權(quán)利，亦即，擁有權(quán)利還要有能力和有條件來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利(頓明明 等,2012)。

由此反觀目前我國(guó)結(jié)建人防工程的權(quán)利制度，上文所述的兩種權(quán)利關(guān)系設(shè)定皆存在權(quán)利關(guān)系與可支配資源的不對(duì)等。根據(jù)《人民防空工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用管理辦法》，“使用人民防空工程的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)……承擔(dān)人民防空工程的維護(hù)、消防、防汛、治安等工作”(第六條)，即無(wú)論國(guó)家還是投資者擁有人防工程的所有權(quán)，其“維護(hù)管理權(quán)”與“平時(shí)使用權(quán)”的權(quán)利人應(yīng)是同一主體。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，該權(quán)利人所擁有的資源顯然無(wú)法支撐其行使維護(hù)權(quán)力——在國(guó)家擁有人防工程所有權(quán)、投資者擁有平時(shí)用益物權(quán)的情況下，后者除了投資建設(shè)工程之外，還須向人防主管部門繳納人防工程使用費(fèi)(《人民防空工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用管理辦法》第十五條)，并承擔(dān)人防工程的平時(shí)維護(hù)管理開(kāi)支。投資者行使權(quán)利所獲取的利益難以平衡，只能靠國(guó)家行政權(quán)力的強(qiáng)制執(zhí)行——接受人防主管部門的監(jiān)督檢查，并承擔(dān)一定的法律責(zé)任；而在人防工程所有權(quán)屬于投資者的情況下，雖然投資者無(wú)須繳納使用費(fèi)，但現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)章并沒(méi)有明確規(guī)定人防設(shè)施維修資金的來(lái)源與繳納義務(wù)。以矛盾最為突出的商品房人防空間兼做地下停車庫(kù)的情況為例，由于人防工程往往不算入建筑區(qū)劃內(nèi)(參見(jiàn)上文案例一)，小區(qū)公共維修基金不覆蓋或僅可覆蓋人防工程的一般設(shè)施(如照明、消防等)維護(hù)，其戰(zhàn)時(shí)結(jié)構(gòu)和設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)資金難以落實(shí)，維修責(zé)任不明。

筆者根據(jù)對(duì)多地人防設(shè)施管理的調(diào)研以及對(duì)當(dāng)?shù)厝朔乐鞴懿块T的訪談，認(rèn)為可參照住宅小區(qū)公共設(shè)施維修基金機(jī)制，針對(duì)民用建筑結(jié)建人防設(shè)施建立維修基金，用于平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)設(shè)施的保養(yǎng)維護(hù)。其資金來(lái)源可包括人防工程租賃和銷售的收益部分、專項(xiàng)資金劃撥以及業(yè)主所繳納的維修基金。這一基金必須作為人防工程的日常保養(yǎng)維護(hù)用途，由人防主管部門對(duì)基金的使用以及維修管理工作進(jìn)行監(jiān)督，而具體維護(hù)工作可由物業(yè)公司和專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，建立透明、公開(kāi)的基金使用制度。

五、 結(jié)建人防工程權(quán)利制度建設(shè)的思考

1. 結(jié)建人防工程權(quán)利制度的轉(zhuǎn)變及其宏觀背景

從某種意義上，1997年開(kāi)始實(shí)施的《人民防空法》和以此為上位法設(shè)立的人防工程權(quán)利制度，仍繼承了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的建設(shè)和管理思路。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市土地、建設(shè)投資、不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)全部屬于國(guó)家。人防工程多為國(guó)有單位負(fù)責(zé)修建、使用和管理，人防工程開(kāi)發(fā)與管理所涉及的行政關(guān)系較為簡(jiǎn)單。

而在我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)今，涉及人防工程開(kāi)發(fā)利用的民事主體趨于多元，所涉及的權(quán)利關(guān)系也變得日益復(fù)雜。本文中的兩個(gè)事例就存在行政主體(人防局)、法人(開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司)、公民(業(yè)主)和民間組織(業(yè)委會(huì))等多元主體，所涉及的關(guān)系也已在原本單純的行政主體與相對(duì)當(dāng)事人之間的單向行政關(guān)系的基礎(chǔ)上增加了公民、法人及民間組織之間的民事約定的范疇。在此背景下，《人民防空法》的部分內(nèi)容顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，尤其是對(duì)相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的設(shè)置未能銜接市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度框架，因而已無(wú)法較好地指導(dǎo)和規(guī)范現(xiàn)時(shí)的人防工程建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用。因此，調(diào)整與完善我國(guó)現(xiàn)行的人防工程權(quán)利制度已是刻不容緩，且必須要與國(guó)家的物權(quán)法律制度相銜接，從而清晰界定權(quán)利關(guān)系，同時(shí)兼顧投資者、平時(shí)使用者和管理者的利益。唯此才能維護(hù)好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序，并充分發(fā)揮城市稀缺空間資源的效用。

2. 與物權(quán)法律相銜接，建設(shè)明晰的人防工程權(quán)利制度

權(quán)屬的明晰界定是處分權(quán)、收益權(quán)、維護(hù)責(zé)任等權(quán)責(zé)規(guī)定的基礎(chǔ)，也是理順人防工程管理的第一步。然而，我國(guó)人防體系的立法早于《物權(quán)法》，在當(dāng)時(shí)的背景下，法律制定和制度建設(shè)并未充分考慮多元主體的權(quán)利邊界和利益平衡問(wèn)題，因此導(dǎo)致了人防工程的平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)權(quán)利行使邊界的不清晰，在具體操作中往往重視公共利益，忽視社會(huì)主體的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。從本文的兩個(gè)事例可以預(yù)見(jiàn)，若不能清晰界定各方權(quán)利，公權(quán)力與私人合法利益的沖突將難以避免，并使得社會(huì)付出巨大成本。

想要解決人防工程開(kāi)發(fā)利用中的混亂和矛盾，則有必要在國(guó)家層面建立清晰的人防工程權(quán)利制度。我國(guó)物權(quán)法律制度框架的建立為結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系的再定義提供了頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐契機(jī)。盡管《物權(quán)法》沒(méi)有涉及民用建筑結(jié)建人防工程的權(quán)利關(guān)系，但其中關(guān)于“用益物權(quán)”(在他人的所有權(quán)之上依法設(shè)立的權(quán)利)等概念的規(guī)定為人防工程的權(quán)利關(guān)系界定和制度建設(shè)預(yù)留了空間。例如：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”(第五條)；“其他相關(guān)法律對(duì)物權(quán)另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”(第八條)。因此，完全可以按照《物權(quán)法》的條文規(guī)定和原則，在人防工程的立法中，或是明確結(jié)建人防工程的“所有權(quán)”歸屬，或是創(chuàng)設(shè)人防工程的“用益物權(quán)”，從而在立法源頭上解決在該問(wèn)題上的持續(xù)分歧。

3. 尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，平衡公共利益與私人權(quán)益

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，個(gè)體追求私人利益的最大化是一種無(wú)可厚非的“經(jīng)濟(jì)理性”行為。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代國(guó)家，政府無(wú)不承認(rèn)和保護(hù)“經(jīng)濟(jì)人”追求經(jīng)濟(jì)利益的合法權(quán)利，更不能“濫用”公共利益的名義強(qiáng)制公民和法人放棄自己的合法利益或發(fā)展權(quán)利(頓明明 等,2012)。

人防工程權(quán)利制度的建設(shè)必然會(huì)引起原有權(quán)利邊界的改變。在這一過(guò)程中，應(yīng)該合理界定不同主體的權(quán)益和義務(wù)，并配套制定具操作性的程序性規(guī)定。例如，維修管理權(quán)利的行使人是人防工程的平時(shí)使用者，但設(shè)置該權(quán)利的最終目的是為了保障超越人防工程使用主體群體(人防設(shè)施服務(wù)范圍內(nèi)的全部公民)的公共權(quán)利。若得不到外部資源支撐，僅依靠使用主體甚至是產(chǎn)權(quán)分割后的小業(yè)主(例如購(gòu)買人防工程兼做車庫(kù)的業(yè)主)來(lái)負(fù)擔(dān)維護(hù)成本，顯然其所付出的成本與獲得的收益難以平衡，導(dǎo)致的結(jié)果或是所設(shè)定的管理權(quán)只能流于形式，或是在不考慮甚至損害相關(guān)主體的權(quán)利和利益訴求的情況下依靠國(guó)家行政權(quán)力強(qiáng)制推行，但這顯然與《物權(quán)法》保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的原則相違背。相較而言，較為合理和可行的辦法是由政府(公共利益的“看護(hù)人”)、使用者、全體業(yè)主(人防工程戰(zhàn)時(shí)權(quán)益的直接受益者)共同承擔(dān)所需維修費(fèi)用，諸如設(shè)置結(jié)建人防設(shè)施維修基金，從而平衡各方利益，并確保對(duì)人防工程的有效維護(hù)。

六、 結(jié) 語(yǔ)

在建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家和實(shí)行依法治國(guó)的大背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中的權(quán)利矛盾不能再簡(jiǎn)單地依靠公權(quán)力來(lái)強(qiáng)制解決，而是必須基于法律的清晰法條來(lái)調(diào)節(jié)。任何一種權(quán)利制度的建設(shè)，其本質(zhì)都是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利邊界的再劃分，存在一個(gè)利益再平衡的過(guò)程。在這種平衡過(guò)程中，公共利益與私人權(quán)益并非相互矛盾、不可調(diào)和。相反，一個(gè)好的、長(zhǎng)效、公平的制度建設(shè)就是要合理界定權(quán)利邊界，切實(shí)保護(hù)各方利益，協(xié)調(diào)多元主體關(guān)系，有助于形成社會(huì)共識(shí)。

當(dāng)前人防工程建設(shè)和使用中出現(xiàn)的權(quán)利混亂和爭(zhēng)議，與以往的相關(guān)立法未能與《物權(quán)法》相銜接有關(guān)。目前的上位立法既回避了結(jié)建人防工程這個(gè)“物”的“所有權(quán)”，也沒(méi)有引入“用益物權(quán)”，所以必然會(huì)出現(xiàn)上文所述的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系不清晰，并由此導(dǎo)致下位立法及司法實(shí)踐的混亂。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，我國(guó)《物權(quán)法》的出臺(tái)順應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求?！段餀?quán)法》已經(jīng)搭建起了我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的基本框架，包括為各個(gè)領(lǐng)域的“物的歸屬”和“物權(quán)保護(hù)”等預(yù)留了進(jìn)一步立法的“接口”。城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系”要依據(jù)《物權(quán)法》來(lái)調(diào)節(jié)，各個(gè)部門的相關(guān)立法要與《物權(quán)法》所確立的框架相銜接。針對(duì)人防工程的“平時(shí)權(quán)利”和“戰(zhàn)時(shí)權(quán)利”矛盾，以及存在著權(quán)利行使人和受益人的不一，本文認(rèn)為可以依據(jù)《物權(quán)法》，在人防工程的相關(guān)立法中，或是明確結(jié)建人防工程的“所有權(quán)”歸屬，或是創(chuàng)設(shè)人防工程的“用益物權(quán)”，從而在源頭上消除結(jié)建人防空間的權(quán)利爭(zhēng)議。