中國城市群同城化發(fā)展進程及其比較研究*

馬學廣 竇鵬

2010年3月10日至2017年12月25日，在國務院公布的221條國函批復和通知中，關于城市總體規(guī)劃的有49條，關于城市新區(qū)、綜合試驗區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)的有40條，關于城市群和區(qū)域規(guī)劃的有17條。無論是在國家競爭體系中，還是在全球競爭體系中，城市單元的地位都逐漸凸顯出來。但是，經(jīng)濟發(fā)展程度較高的大城市普遍面臨土地等資源緊缺的困境，從而促使其在鄰近城市尋找各種資源以實現(xiàn)自身發(fā)展。2014年，國家在全面深化改革的總目標下提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，開始以全新的角度思考國家治理體系問題。2017年，習近平總書記提出像“繡花”一樣精準精細的城市管理思想，倡導依法治理和各類社會主體的參與。因此，城市群、都市區(qū)治理成為城市管理領域的焦點。

同城化是國內學者根據(jù)中國區(qū)域發(fā)展實際情況提出的概念，其內涵與國外雙子城（Twin City）的內涵比較契合。關于雙子城，國外有不同的描述，其中Sister City（姊妹城市）注重文化與貿易聯(lián)系，Bi-National City（雙城）突出區(qū)域共同身份意識的跨境雙城，Twin Track Cities（雙軌城市）指兩個城市間的社會凝聚力和經(jīng)濟競爭力并不存在強有力的、系統(tǒng)的或廣泛的因果聯(lián)系的城市對，Town Twinning（孿生城鎮(zhèn)）被定義為位于不同民族國家的兩個城市之間以達到各個群體和各種目標的相對正式關系的建設和實踐。關于雙城跨界區(qū)域的一體化協(xié)調發(fā)展，西方學者對其區(qū)域經(jīng)濟融合關注最多，其次是制度和社會融合。歸納來看，所謂雙子城，多指國度跨境地區(qū)的城市交融，個別也涉及國家內部的跨界地區(qū)。雖然從空間上看地處國界跨境區(qū)域，與國內同城化區(qū)域位于國界內不同，但究其本質，兩者的城市鄰近性、跨界性和融合發(fā)展等均有相似之處。

國內學者對于同城化的研究主要集中在產(chǎn)生背景、概念與內涵、特點與條件、制約因素、動力機制、模式選擇、發(fā)展思路與對策等定性研究方面以及民生、交通、產(chǎn)業(yè)和旅游等實證研究方面。同時，部分學者也研究了同城化背景下的人口空間分布演變、空間結構和空間效應等。但是，國內同城化研究還有許多不足。例如，在研究地域上，現(xiàn)有研究主要針對某個區(qū)域的實證案例，而綜合性、全局性的研究較少；在研究思路上，對同城化概念、條件和作用等基本理論介紹較多，而對于同城化的發(fā)展類型研究不足；在研究方法上，累積了大量發(fā)展戰(zhàn)略的定性研究，而基于定量分析方法的發(fā)展進程測度和發(fā)展階段研判鮮有涉及，從而導致城市之間的聯(lián)系程度無法真正測評，同城化發(fā)展階段無法科學界定，亟待通過定量研究對其發(fā)展進程展開分析。

一、同城化的概念及內涵

隨著人口、產(chǎn)業(yè)等向城市的不斷集聚，城市越來越成為一個復雜的系統(tǒng)，并呈現(xiàn)出多元化和變遷性的特征，從而導致城市治理難度越來越大。同城化是伴隨城市建設和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程而產(chǎn)生的。2005年，深圳市率先提出與香港的同城戰(zhàn)略。隨后，中國其他地方也陸續(xù)開啟同城化步伐，不同學者也從各自角度對同城化進行了概念界定。國內學術界較早明確提出同城化概念的是高秀艷和王海波（2007），此后，謝俊貴和劉麗敏（2009）從社會學的視角、鄒輝和張輝（2009）從經(jīng)濟學的視角、李開平等（2010）從打破行政區(qū)劃的角度、焦張義和孫久文（2011）從制度設計的角度、曾群華等（2012）從新制度經(jīng)濟學與博弈論的角度對同城化的概念進行了界定。綜合國內學者的相關研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，針對同城化的概念與內涵，從政策目的來看，同城化是為了在城市發(fā)展大背景下提升自身乃至周邊地域的經(jīng)濟實力和競爭力；從實施效果來看，同城化使得城市間在交通通達、產(chǎn)業(yè)合作、治理協(xié)助和民生共享等領域實現(xiàn)同城效應；從方式方法來看，首先是地域行政邊界的打破，其次是組織結構、制度層面的各項合作。由此逐步推開同城一體發(fā)展。結合不同學者的觀點，簡單來說，同城化是在地域相鄰的城市間打破交通通行、設施共享、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、制度協(xié)商和市民生活等方面的地區(qū)邊界，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，進而促使區(qū)域競爭力的不斷提升。

綜上所述，參照學者們的定義并結合本文研究，筆者給出同城化的定義：同城化是指兩個或多個城市通過地方政府的行政、規(guī)劃協(xié)調統(tǒng)一，由表及里建設空間同城、基礎設施同城、產(chǎn)業(yè)同城、市場同城和公共服務同城，以促進區(qū)域界限弱化、城市功能關聯(lián)，最終實現(xiàn)區(qū)域治理融合的同城效應過程。

二、同城化發(fā)展進程測度指標體系構建與實證分析

1.指標體系構建

以同城化為目標導向的區(qū)域在城市發(fā)展進程中應逐漸沖破行政壁壘，形成同城發(fā)展、全域共進的態(tài)勢，并在以下幾個維度實現(xiàn)同城效應：空間聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)結構、市場發(fā)展、基礎設施、行政管理和公共服務，以完成城市間統(tǒng)籌協(xié)作、功能互補和協(xié)調發(fā)展，從而提升區(qū)域整體競爭力。

空間聯(lián)系同城化主要反映區(qū)域內城市空間距離和間隔的鄰近性、時間距離的交通通達性和經(jīng)濟聯(lián)系程度；產(chǎn)業(yè)結構同城化主要反映區(qū)域內城市間的產(chǎn)業(yè)結構差異和集聚發(fā)展效應；市場發(fā)展同城化主要反映同城化過程中的市場統(tǒng)一程度和交易成本；基礎設施同城化主要反映城市交通、能源、通信和金融等基礎設施建造的同城化程度；行政管理同城化主要反映區(qū)域高度協(xié)調統(tǒng)一的制度安排和治理機制；公共服務同城化主要反映區(qū)域內公共服務事業(yè)的一體化程度以及民眾認同感。具體指標體系見表1。

2.各項指標的數(shù)據(jù)測算

本文所構建的6個一級指標中，空間聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)結構和市場發(fā)展同城化屬于客觀指標，基礎設施、行政管理和公共服務同城化屬于主觀指標。對于客觀指標主要進行數(shù)據(jù)測算的說明，對于主觀指標主要進行數(shù)據(jù)賦值的說明。因為各個指標的單位不同，采取指數(shù)變換法對指標數(shù)據(jù)進行標準化處理，數(shù)據(jù)標準化處理后各個指標的值都在0—1之間，數(shù)值越靠近1，表明同城化程度越高。采用客觀賦權法，即用熵值法計算各個指標的權重。

表1 中國城市群同城化發(fā)展進程測度指標體系

第一，空間聯(lián)系同城化。采用經(jīng)濟聯(lián)系強度來測度城市間空間聯(lián)系的同城化程度，考慮到空間鄰近性和交通通達性因素，分別采用最短的社會空間距離和最快的交通通達時間測度兩個城市間的經(jīng)濟聯(lián)系程度，分別表示兩個城市的經(jīng)濟社會聯(lián)系和合作聯(lián)系基礎。計算公式如下：

基于最短社會空間距離（D）的城市間經(jīng)濟聯(lián)系強度：

基于最快交通通達時間（T）的城市間經(jīng)濟聯(lián)系強度：

其中，Rij為兩個城市的經(jīng)濟聯(lián)系強度，Pi、Pj分別表示兩個城市的總人口數(shù)，Gi、Gj分別表示兩個城市的地區(qū)生產(chǎn)總值即GDP，D為兩個城市通達的最短實際社會距離，T為兩個城市通達的最短時間。總人口數(shù)和地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2017》，兩個城市的最短實際距離來源于百度地圖中的城市間最短距離，兩個城市的最短通達時間來源于百度地圖中的城市間最短時間和12306官方網(wǎng)站。

第二，產(chǎn)業(yè)結構同城化。采用由聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織提出的產(chǎn)業(yè)結構相似系數(shù)來測度產(chǎn)業(yè)結構同城化，反映的是產(chǎn)業(yè)結構的同構程度。系數(shù)數(shù)值在0—1之間，系數(shù)越大意味著城市間的產(chǎn)業(yè)結構越相似。計算公式如下：

其中，Sij是i市與j市的產(chǎn)業(yè)結構相似系數(shù)，Xik是i市k產(chǎn)業(yè)占i市全部產(chǎn)業(yè)的比重，Xjk是j市k產(chǎn)業(yè)占j市全部產(chǎn)業(yè)的比重。本文選取各個城市2016年第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)占各個城市全部產(chǎn)業(yè)從業(yè)總人數(shù)的比重予以簡單測量，數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2017》。

第三，市場發(fā)展同城化。對于市場發(fā)展同城化的測度主要采用價格法對區(qū)域市場發(fā)展的同城化水平進行測度。價格法通過計算相對價格的方差來測算城市間的市場同城化效果，方差越小，則市場分割水平越小，即市場發(fā)展同城化程度越高。計算公式如下：

第四，主觀指標的賦值說明。現(xiàn)有研究對區(qū)域一體化、同城化的定量測度更多的是通過選取客觀指標來進行的，但由于同城化的特殊內涵和本質特征，僅通過客觀指標來測度并不能充分反映同城化進程。例如，對于基礎設施同城化的測度，人均高速公路/鐵路長度并不能真正反映城市間交通基礎設施的同城化建設情況；對于公共服務同城化的測度，教育投入、生態(tài)環(huán)境保護投入等指標也不能反映城市間公共服務的同城一體發(fā)展情況。因此，對于一級指標中的3個主觀指標，本文選取能真切反映區(qū)域同城發(fā)展的二級指標，并進行賦值說明，賦值依據(jù)的是截至2017年各個同城化區(qū)域的實際進展情況。

3.同城化發(fā)展進程測度

第一，同城化案例選取。本文選取同城化案例的原則有三個：一是各城市政策文件中明確提出同城化戰(zhàn)略；二是雖稱之為一體化戰(zhàn)略，但實際舉措和本文界定的同城化內涵相契合；三是其他學者普遍認同的同城化案例。具體包括長株潭、廣佛、西咸、太晉、烏昌、鄭汴、沈撫、合淮、蘭白、長吉、寧鎮(zhèn)揚、廈漳泉、汕潮揭、昌九、成德、濟萊和貴安17個同城化案例，如圖1所示。

第二，同城化進程現(xiàn)狀。國內學術界關于同城化進程的研究大致分為兩類：一是從定性的角度，主要參照同城化實施過程中實際開展的合作和所取得的成效，重點從基礎設施對接、產(chǎn)業(yè)市場共建和公共服務共享等方面展開實施效果和進程界定；二是從定量的角度，通過構建指標體系和選擇數(shù)據(jù)測算模型進行定量測算，但都是以某一特定案例地為研究對象，缺乏全局性、綜合性的研究。本文通過構建同城化發(fā)展進程測度指標體系對全國17個同城化區(qū)域進行定量測度，并依據(jù)同城化區(qū)域中基礎設施同城、行政管理同城和公共服務同城的具體實施現(xiàn)狀和成效，對三個指標進行賦值，從而計算出案例地的同城化水平（見表2）。

圖1 中國城市群同城化案例區(qū)位圖

通過空間聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)結構、市場發(fā)展、基礎設施、行政管理和公共服務同城化綜合測算的得分情況來看，位列前五位的同城化區(qū)域分別是廣佛、沈撫、烏昌、長株潭和廈漳泉，而得分位列后五位的分別是太晉、長吉、合淮、蘭白和貴安。國內同城化進程最快、政策實施效果最佳的同城化區(qū)域是廣佛同城。2008年年底，廣佛同城化從兩市的地方合作意向上升到國家戰(zhàn)略層面。2009年，廣州、佛山兩市簽署合作協(xié)議和出臺發(fā)展規(guī)劃之后，兩市同城化開始進入實際操作階段，戰(zhàn)略實施至今同城化發(fā)展進程進展順利，并取得良好的社會效應。沈撫同城則隨著沈撫新城的建設在各個方面取得較大突破，包含教育、醫(yī)療、生活和出行等方面均有實際同城舉措。烏昌同城首創(chuàng)了通過烏昌黨委的機構設置來促成同城發(fā)展。長株潭和廈漳泉雖然都是三個城市的同城化合作，但合作基礎良好，城市聯(lián)系密切，再加上各級政府的重視和戰(zhàn)略的實際推行，也都取得了良好的同城效果。排名靠后的同城化區(qū)域可以分為兩類：一是同城化戰(zhàn)略提出時間不長，各項政策措施不夠完善；二是雖同城化戰(zhàn)略提出時間不短，但實際開展的合作和同城化建設較少，僅停留在規(guī)劃層面，落實不到位。

表2 中國城市群同城化發(fā)展進程測度結果

圖2 中國城市群同城化發(fā)展總體水平雷達圖

第三，同城化差異分析。為對不同區(qū)域以及不同指標之間的同城發(fā)展差異程度進行深入研究，本文借鑒測算區(qū)域空間極化的思路，對各地同城化及其各分項指標進行差異化分析（見圖3）。采用差異系數(shù)和極差系數(shù)來測算差異性，通過差異系數(shù)來觀察數(shù)據(jù)平均程度，通過極差系數(shù)來觀察整體樣本的差異大小，并且通過雷達圖（見圖4）的形式更加直觀地反映出各項指標之間的發(fā)展差異程度。

圖3 中國城市群同城化相對差異圖

根據(jù)圖3的數(shù)據(jù)顯示，在6個一級指標中，空間聯(lián)系呈現(xiàn)巨大差異，變異系數(shù)（1.73）和極差系數(shù)（6.96）都最高，并且遠高于其他5項。從同城化的整體情況來看，差異系數(shù)較高，表明區(qū)域之間的差異水平較大，而極差系數(shù)比差異系數(shù)更高，表明同城化中存在著兩極分化的現(xiàn)象。

圖4 中國城市群同城化發(fā)展一級指標雷達圖

從差異系數(shù)來看，一級指標的差異從大到小分別是空間聯(lián)系、市場發(fā)展、公共服務、行政管理、基礎設施和產(chǎn)業(yè)結構。差異系數(shù)反映各項指標數(shù)值的平均程度。研究結果顯示，目前在各個同城化區(qū)域中，產(chǎn)業(yè)結構和基礎設施的同城化情況均較好，這兩項的差異最低，而在空間聯(lián)系、市場發(fā)展和公共服務指標層上差距較大，表明各個區(qū)域在這些方面還有較大差異。其中，空間聯(lián)系表明兩地同城化的基礎條件，某些經(jīng)濟發(fā)展水平低、人口少或者距離較遠的同城區(qū)域聯(lián)系較弱，尚缺乏同城化的條件；市場發(fā)展之間的差距顯示各地經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的差距；公共服務涉及廣大普通居民的同城生活和體驗，各地在這方面的差距較大。

從極差系數(shù)來看，一級指標的差異從大到小分別是空間聯(lián)系、市場發(fā)展、公共服務、行政管理、基礎設施和產(chǎn)業(yè)結構。極差系數(shù)反映指標之間的極化程度。研究結果顯示，空間聯(lián)系指標的極差系數(shù)尤其大，其中廣佛的極差系數(shù)最大，這主要有兩個方面的原因：一是廣佛之間距離較近，有較強的地理聯(lián)系，再加上開通了地鐵，城際交通發(fā)達，通行方便且時間短；二是廣佛的人口和GDP在本文選取的同城化區(qū)域中位于前列。

三、同城化類型劃分

目前，國內學術界大多是基于行政區(qū)劃關系角度、空間整合角度、行政管理角度和組織管理角度對同城化的類型進行劃分。但至今還未有學者看到同城化過程中同樣有尺度重組的存在。近年來，尺度與尺度重組相關理論是研究全球—地方、國家—區(qū)域的熱點理論，被廣泛應用于跨界地區(qū)和地域重組等的研究。因此，本文以主導合作互動的尺度作為分析視角，將同城化大致分為三種類型：國家—地方多尺度、省級—地方雙尺度以及地方—地方單尺度（見表3）。

表3 中國城市群同城化的尺度類型劃分

1.國家—地方多尺度

國家—地方多尺度的同城化區(qū)域是從上到下國家、省級和地方多尺度的互動結果。由地方或省級尺度發(fā)起，逐漸上升到國家尺度，得到國家的政策支持和資源傾斜，但實際戰(zhàn)略實施中仍以省級和地方的尺度互動為主。

以廣佛同城化為例，在廣州和佛山兩個城市的同城化過程中，從上到下涉及國家、省級和地方三個尺度的互動合作。在國家尺度上，廣佛同城得到國家正式文件的支持，國務院與國家發(fā)展和改革委員會都出臺相關文件對兩市合作予以回復。在省級尺度上，廣佛建設過程中的各類項目合作和制度建設都離不開廣東省人民政府的大力支持和政策傾斜，如廣東省人民政府在廣佛地鐵的建設中發(fā)揮了重要作用，從資金注入到放棄項目股權而專注宏觀指導，體現(xiàn)了對城市的放權。在地方尺度上，廣州和佛山經(jīng)常性的互動交流促成兩市達成合作意向和推動項目順利實施。因此，國家—地方多尺度的同城化區(qū)域中涉及復雜的權力格局變化，涵蓋了國家—省、省—地方和地方之間的多元權力關系，尺度特征明顯。

2.省級—地方雙尺度

省級—地方雙尺度是從上到下省級和地方雙尺度的互動結果。分為由兩地聯(lián)合發(fā)起逐漸引起省級尺度重視和由省級尺度直接發(fā)起指導地方尺度合作兩種方式。在此類型中，省級尺度的主導作用明顯。

以沈撫同城化為例，沈撫同城涉及省級和地方兩個尺度的互動合作。在省級尺度上，沈撫同城戰(zhàn)略是遼寧省委和遼寧省人民政府確定的區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要戰(zhàn)略。在地方尺度，沈陽和撫順兩市也同樣存在各種正式和非正式的溝通協(xié)作。在沈撫新城中，建設了招商引資平臺，積極引入各類經(jīng)濟項目，現(xiàn)代服務業(yè)和創(chuàng)客也相繼入駐。在民生保障方面，醫(yī)療、養(yǎng)老保險、就業(yè)等持續(xù)改善。在協(xié)調機構方面，主要協(xié)調機構是沈撫同城化工作領導小組。因此，省級—地方雙尺度的同城化區(qū)域中主要涉及省—地方和地方之間的兩元權力關系，同城工作都在省級及以下尺度完成，尺度特征次之。

3.地方—地方單尺度

地方—地方單尺度僅存在地方和地方單一尺度的互動。由兩地政府為謀求共同發(fā)展而提出同城戰(zhàn)略，尚未得到省級或國家的直接政策支持，戰(zhàn)略實施效果欠佳。

以成德同城化為例，成德同城僅涉及兩個地方單尺度互動合作。2013年以來，兩個城市在政府層面的交流合作并不頻繁，僅簽署了總體的框架協(xié)議和備忘錄，但也積極爭取向省級尺度的上升。在實際進展方面，兩個城市的合作仍停留在規(guī)劃層面，與民眾同城感密切相關的社會保障領域并沒有較大突破。因此，地方—地方單尺度的同城化區(qū)域中主要涉及兩個地方之間的單一權力關系，但同時也希望形成尺度上升，以得到高尺度行為主體的政策支持。

四、同城化發(fā)展階段

對同城化發(fā)展階段進行科學劃分可以為已提出同城化戰(zhàn)略的區(qū)域提供參考，使其對照自身發(fā)展效果定位發(fā)展階段，進而明確目前存在的問題和確定未來的發(fā)展重點。筆者在構建指標體系的基礎上定量測度了同城化發(fā)展水平，利用聚類分析，并在定性界定的基礎上，科學劃分了目前同城化發(fā)展的四個階段（見圖6和圖7）。

圖6 中國城市群同城化進程階段劃分

圖7 中國城市群同城化發(fā)展進程區(qū)位圖

1.構想階段：一體同城規(guī)劃

在構想階段，同城化區(qū)域的主要特點是區(qū)域內擁有一體同城規(guī)劃，但城市合作力度不夠，典型案例區(qū)有長吉、貴安、合淮和蘭白。這些區(qū)域有的提出同城化戰(zhàn)略時間不久，有的雖早已提出，但仍處在政策提出期和醞釀期。如合淮同城化，早在2007年便由淮南提出了同城化戰(zhàn)略，之后還專門出臺總體規(guī)劃，但同城化進展卻反應遲鈍，也很少有相應的實際操作。處于構想階段的同城化區(qū)域很容易“胎死腹中”，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，許多區(qū)域在缺乏調研基礎和缺乏城市間合作條件的前提下就提出同城化戰(zhàn)略，最終由于行政壁壘難以突破，城市間的政府依然各自為政，難以形成良好的溝通對話機制，再加上缺乏監(jiān)督機制，很多同城化區(qū)域僅僅停留在政策規(guī)劃階段，難以落地實施。要想突破該階段，必須先從阻力最小、合作最易的基礎設施對接入手，逐步推進同城化，并在此過程中不斷完善相關戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.探索階段：基礎設施對接

在探索階段，同城化區(qū)域的主要特點是區(qū)域內以推進基礎設施對接為切入點推進同城化進程，城市合作水平一般，典型案例區(qū)有太晉、鄭汴、寧鎮(zhèn)揚和成德。這些區(qū)域已經(jīng)度過構想階段，某些政策和合作項目已經(jīng)落地，但仍集中于基礎設施方面的合作。如太晉同城化在以下方面已取得進展：開通城際公交；能源和城市間通信等方面的設施逐步完善；共用區(qū)號，移動電話資費同城化；銀行同城結算等。基礎設施的合作是城際普遍認同、民眾迅速感受同城成效的領域。同城化區(qū)域一般是一個中心城市帶動另一個周邊相鄰城市，使兩者能通過基礎設施的對接減小生產(chǎn)成本，進而刺激各自地區(qū)的發(fā)展。當前國內同城化區(qū)域戰(zhàn)略的突破口多為城際交通基礎設施合作，通過道路的建設，降低交通成本，從而為進一步的交流和合作奠定基礎。同城化進程較快的城市還在市政、通信、環(huán)?；A設施領域和民生領域等展開合作。處在該階段的同城化區(qū)域必須進一步構建協(xié)調制度和機制，使合作進一步規(guī)范化，進而開展更加深入的公共服務領域的合作。

3.融合階段：體制功能協(xié)同

在融合階段，同城化區(qū)域的主要特點是區(qū)域內體制和功能的協(xié)同，城市合作比較深入，典型案例區(qū)有烏昌、長株潭、廈漳泉、西咸、潮汕揭、濟萊和昌九。該階段城市間已初步建立同城化合作的協(xié)調機構與協(xié)商機制，并在涉及人民日常生活的部分公共服務領域開展合作。在協(xié)調機構與協(xié)商機制方面，一是成立了統(tǒng)籌協(xié)調機構，如烏昌成立了烏昌黨委、濟萊成立了濟萊協(xié)作區(qū)建設領導小組；二是積極探索協(xié)商機制，如廈漳泉和潮汕揭建立了黨政聯(lián)席會議；三是統(tǒng)籌規(guī)劃，如各市出臺的各項區(qū)域規(guī)劃和同城發(fā)展規(guī)劃等。教育、社保、醫(yī)療和環(huán)境保護等領域的合作已經(jīng)展開，如教育結構的布局、大病醫(yī)保統(tǒng)籌、市政管網(wǎng)暢通和城鄉(xiāng)交通完善等，但是大多僅停留在初步合作階段，并沒有更深層次的合作。

4.同城階段：全域同城發(fā)展

在同城階段，同城化區(qū)域的主要特點是全域同城發(fā)展，城市合作范圍很廣、水平很高，典型案例區(qū)有廣佛和沈撫。該階段的同城化區(qū)域已基本達成所制定的同城化戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)了資源共享和統(tǒng)籌合作，相關制度建設逐步完善，民眾也有跨越地域的同城生活體驗和認同感。在基礎設施領域，公交、地鐵等交通基礎設施完善，實現(xiàn)了交通同城；水、電、暖等能源基礎設施共享，實現(xiàn)了能源同城；撤銷長途和漫游費用，實現(xiàn)了通信同城；銀行同城結算、跨城轉賬免費等，實現(xiàn)了金融同城。在行政管理領域，設立多層次的統(tǒng)籌協(xié)商部門，建立定期協(xié)商機制。在公共服務領域，實現(xiàn)教育體系協(xié)同發(fā)展、社保無障礙轉移、同城醫(yī)療費用結算、異地就醫(yī)和跨市就診等。該階段的同城化戰(zhàn)略目標基本得以實現(xiàn)，但也存在一些問題，如城市間的利益協(xié)調機制并沒有制度化，同城戰(zhàn)略缺乏法律保障，依然是以城市尺度的合作為主，難以上升至國家尺度。

五、結論和對策建議

1.結論

本文重點對國內同城化發(fā)展進程進行測度與比較，通過構建同城化發(fā)展進程測度指標體系，并在此基礎上進行定量測度和可視化表達，我們得出以下四點結論：第一，全國17個同城化案例中，發(fā)展進程以廣佛、沈撫、烏昌、長株潭和廈漳泉等地最為先進，不管是在政策落地、基礎設施方面還是在體制機制方面，都已具有明顯先行優(yōu)勢，可供其他同城化地區(qū)借鑒。第二，在所有研究案例區(qū)域中，同城化發(fā)展進程差距明顯。一方面，總的同城化水平差距明顯，發(fā)展程度較高的廣佛、沈撫地區(qū)和發(fā)展程度較低的貴安、蘭白地區(qū)得分差距較大。另一方面，各指標進展差距明顯，尤其是在空間聯(lián)系層面。第三，以主導合作互動的尺度作為分析視角，將同城化大致分為三種類型，類型劃分結果和同城化發(fā)展進程存在一定關聯(lián)性。高尺度參與或主導的同城化區(qū)域政策優(yōu)勢更加明顯，更有利于同城發(fā)展。第四，以17個同城化案例的發(fā)展進程定量測度為基礎，結合聚類分析和定性界定，將國內同城化階段劃分為構想階段、探索階段、融合階段和同城階段，目前僅有廣佛和沈撫同城發(fā)展至同城階段。

2.對策建議

第一，充分發(fā)揮市場機制在同城化進程中的決定性作用。提倡“政府+市場”或“政府+企業(yè)”的新型同城化發(fā)展機制。以往以政府掌握主導權的各類同城合作項目均需經(jīng)過規(guī)劃、立項、審批和實施等諸多復雜的環(huán)節(jié)，周期較長，導致合作項目進展緩慢。引入市場機制，讓企業(yè)參與到各類合作項目中，能有效促進項目開展進程，提升合作效率。如在長株潭同城中的城鐵建設，通過引入多家企業(yè)共同參與，有效提升了城鐵工程建設速度。在同城合作項目運作過程中，避免單一的政府主導推動，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極吸引各類企業(yè)參與其中，使各類要素在城市間自由有序流動，能夠有效促進同城合作項目的落實和運行。

第二，打破行政壁壘，完善基層協(xié)商政策。基層協(xié)商政策的完善有賴于多層次治理機制的建立和立法保障。目前，多層次治理機制的建立以廣佛同城化最為突出，該機制的建立有利于打破政府間剛性行政壁壘，高層領導的直接參與可以減少同城合作的地方阻礙因素，有利于快速協(xié)商達成項目合作目標?；鶎訁f(xié)商政策所依賴的多層次治理機制在大部分同城化區(qū)域中并沒有得到很好體現(xiàn)，已建立相關治理機制的合作項目也僅體現(xiàn)在市一級，并沒有深入基層。多層次治理機制不僅要注重高層的溝通對話機制，也要使縣（區(qū)）、鎮(zhèn)一級單位參與其中，構建覆蓋縣（區(qū)）、鎮(zhèn)一級單位的溝通對話平臺，實現(xiàn)高層“面對面”、基層“點對點”的有效合作治理。此外，還要給予立法保障，通過制定相關法規(guī)確保定期協(xié)商制度的實施，促使協(xié)調機制在同城化戰(zhàn)略中發(fā)揮積極功效。

第三，建立激勵機制。同城化區(qū)域合作難度大的原因除合作項目多位于行政區(qū)邊緣外，還因為缺乏相關激勵機制，城市各種優(yōu)惠政策難以集聚到同城化重點區(qū)域中。由省級層面強力推動而得以運行的同城合作項目，因為缺少相關配套政策支持，尤其是缺乏激勵機制，從而使得合作項目不能順利實施。激勵機制包括政治激勵和經(jīng)濟激勵。對于政治激勵，可以在不改變現(xiàn)有官員政績考核制度的前提下，再增加同城化合作效果的相關政績考核。對于上級政府推動下的同城化合作，上級政府應設置有利于地方政府官員積極主動推動合作的政績考核標準，并對已提出同城化戰(zhàn)略的區(qū)域予以監(jiān)督落實。對于經(jīng)濟激勵，要從經(jīng)濟層面建立項目財政補貼、項目運轉基金等經(jīng)濟激勵制度，這對于“政府+市場”框架下的同城合作具有重要作用，可有效避免區(qū)域間的惡性競爭和資源浪費。