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    面向生態(tài)文明的中國環(huán)境管理學(xué):歷史使命與學(xué)術(shù)話語

    2019-01-20 23:40:39包存寬王金南
    中國環(huán)境管理 2019年1期
    關(guān)鍵詞:管理學(xué)環(huán)境治理文明

    包存寬*,王金南

    (1. 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系,復(fù)旦大學(xué)城市環(huán)境管理研究中心,上海 200438;2. 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院,北京 100012)

    長期以來,中國環(huán)境管理面臨著學(xué)科認(rèn)同危機(jī)和實(shí)踐困境的“雙重考驗(yàn)”。環(huán)境管理學(xué)科從來未能獲得穩(wěn)固的學(xué)科地位,沒有形成其獨(dú)有的研究范疇和話語體系,甚至存在著認(rèn)同危機(jī)。中國環(huán)境管理實(shí)踐日益部門化和專業(yè)化,導(dǎo)致以問題為導(dǎo)向的環(huán)境管理看似針對(duì)了現(xiàn)實(shí)中最為緊迫的和直觀的、實(shí)則卻是有些片面的環(huán)境問題——即使不論是否有效應(yīng)對(duì)和解決了這些環(huán)境問題。缺乏全面觀察和深入剖析環(huán)境管理制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度本身的缺陷及其導(dǎo)致的環(huán)境問題,使得環(huán)境管理長期處于碎片化和空心化狀態(tài),難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前環(huán)境問題的復(fù)雜性、綜合性、不確定性,甚至環(huán)境管理學(xué)在多大程度上支撐了環(huán)境管理實(shí)踐也遭受到了質(zhì)疑。

    為確立中國環(huán)境管理的合法性身份,改變環(huán)境管理實(shí)踐的碎片化與空心化的現(xiàn)狀,環(huán)境管理學(xué)科亟須立足于中國當(dāng)前語境,重新確定核心命題、界定研究邊界、規(guī)范研究方法,建構(gòu)中國環(huán)境管理學(xué)科的學(xué)術(shù)話語體系。

    1 中國環(huán)境管理學(xué)的使命與任務(wù)

    1.1 環(huán)境管理的基本內(nèi)涵

    環(huán)境管理,不妨從“環(huán)境”和“管理”兩個(gè)方面分別來解析[1]。環(huán)境具有4種角色或功能:一是資源提供;二是納污;三是舒適性,以及教育和文化價(jià)值;四是生命支持服務(wù)。其中,生命支持服務(wù)是環(huán)境最重要的功能,甚至無

    法包含在人類的經(jīng)濟(jì)體系之中,環(huán)境管理或許也只能針對(duì)前3類功能或角色。管理就是為了高效率實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo),一個(gè)組織通過計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等活動(dòng),將資源整合運(yùn)用起來。管理最重要的應(yīng)該就是目標(biāo)、組織和規(guī)則。因此,環(huán)境管理就是首先確定環(huán)境目標(biāo),然后高效率、低成本或低代價(jià)的去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

    1.1.1 確定環(huán)境目標(biāo)

    首先,環(huán)境目標(biāo)具有前述的多樣性特征或功能。這些功能對(duì)于不同國家和地區(qū)、同一國家和地區(qū)在不同時(shí)期的重要性或被關(guān)注的重點(diǎn)不同。比如改革開放初期,人們更著重環(huán)境作為資源提供者和納污者的功能,而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,環(huán)境的舒適性、愉悅?cè)诵牡墓δ苤饾u被關(guān)注,甚至成為人們向往、追求美好生活的重要組成部分。

    其次,環(huán)境管理的實(shí)踐性決定了環(huán)境目標(biāo)設(shè)置應(yīng)以問題為導(dǎo)向,即環(huán)境管理就是為了解決環(huán)境問題。作為發(fā)展中國家,中國環(huán)境管理須從環(huán)境與發(fā)展的辯證關(guān)系來審視以下4類環(huán)境問題:一是不發(fā)達(dá)或貧窮導(dǎo)致的環(huán)境問題。由于欠發(fā)達(dá)而使市政設(shè)施(如公共衛(wèi)生)不足導(dǎo)致的污染與疾病問題。越貧窮人們對(duì)自然條件的依賴性越強(qiáng),形成的生態(tài)壓力也越大,最終導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)退化、人與自然關(guān)系惡性循環(huán),社會(huì)動(dòng)蕩和危機(jī)。二是發(fā)展過程中必然會(huì)出現(xiàn)的環(huán)境問題。比如使用資源和化石燃料導(dǎo)致CO2的排放,城市化占用土地等,這屬于是現(xiàn)有技術(shù)下發(fā)展的必然成本。三是發(fā)展過程中的各種錯(cuò)誤和失誤。包括重大決策失誤(如發(fā)展理念、戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展方式、項(xiàng)目選擇、技術(shù)不當(dāng)?shù)龋贫纫蛩卦斐傻氖д`(如制度缺陷、體制機(jī)制失效,不僅包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度,也包括環(huán)境治理制度)。四是對(duì)奢靡生活方式的追求、對(duì)GDP的過度迷戀、對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴、低端經(jīng)濟(jì)普遍性的大量存在,導(dǎo)致自然資源濫用,其根源在于發(fā)展理念和消費(fèi)理念上。由于長期以來發(fā)展的不平衡不充分,以上4類環(huán)境問題在當(dāng)代中國并存。

    最后,環(huán)境目標(biāo)確立或環(huán)境問題建構(gòu)過程本身就是一個(gè)復(fù)雜、“多元化”的過程。從環(huán)境問題到政策問題、政策目標(biāo)的過程高度復(fù)雜,包含或交織了環(huán)境學(xué)的專業(yè)或技術(shù)過程、社會(huì)參與過程和政治過程。環(huán)保工作在中國的開端就是政治因素及過程主導(dǎo)的,標(biāo)志著中國環(huán)保事業(yè)開端的1972年人類環(huán)境大會(huì)和1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議就是在周恩來總理的支持和直接指導(dǎo)下參加和舉辦的[2,3];1981年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》確定北京、杭州、蘇州、桂林作為污染治理重點(diǎn)城市并提出在大學(xué)開設(shè)環(huán)境專業(yè)、培養(yǎng)環(huán)保人才,也是根據(jù)鄧小平指示做出的[4]。2013年之后人民群眾對(duì)灰霾的關(guān)注以及隨后的大氣污染治理,社會(huì)參與過程在環(huán)境政策制定與環(huán)境目標(biāo)確立中的作用越來越大。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉①見中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,2015-04-02。,加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是重大經(jīng)濟(jì)問題,也是重大社會(huì)和政治問題。當(dāng)然,基于科學(xué)技術(shù)的環(huán)境學(xué)為環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、解決等提供了理論和技術(shù)支撐。

    1.1.2 高效實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)

    建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此,當(dāng)代中國環(huán)境管理就是以打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國和滿足不斷提高的人民對(duì)優(yōu)美環(huán)境的需要為目標(biāo)。如何高效率地實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo),是環(huán)境管理所應(yīng)承擔(dān)的核心任務(wù)。不僅不同環(huán)境目標(biāo)之間會(huì)發(fā)生沖突或矛盾,比如水環(huán)境目標(biāo)與大氣環(huán)境目標(biāo),污染控制目標(biāo)與溫室氣體減排目標(biāo),大氣環(huán)境治理中脫硫與除塵、脫硝、VOC治理之間也會(huì)發(fā)生沖突或矛盾,實(shí)現(xiàn)各環(huán)境目標(biāo)在既定的、有限的資源配置上同樣可能會(huì)出現(xiàn)顧此失彼,如環(huán)境目標(biāo)也會(huì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)不一致或發(fā)生沖突。這些矛盾或沖突如何協(xié)調(diào),如何通過合理的計(jì)劃、組織、安排高效率地實(shí)現(xiàn)上述環(huán)境目標(biāo)?

    可以說,環(huán)境管理的組織和環(huán)境治理的結(jié)構(gòu),即如何構(gòu)建政府社會(huì)企業(yè)共建共治共享的環(huán)境治理體系是關(guān)鍵,而規(guī)則是保障——正如十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”②見中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 (2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過)。,效率則是環(huán)境管理的“生命線”。首先要構(gòu)建政府、社會(huì)、企業(yè)共建共治共享的環(huán)境治理體系,明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等不同主體的職責(zé)定位,加強(qiáng)彼此之間的協(xié)同與合作,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的作用,形成多元主體共建共治共享的環(huán)境治理格局;其次要發(fā)揮制度的力量,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境;最后要以效率衡量環(huán)境管理的成敗,既要注重環(huán)境治理的技術(shù)效率,通過科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步降低污染治理的單位成本,又要注意通過完善的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置以提高資源利用和污染治理的經(jīng)濟(jì)效率,更要關(guān)注發(fā)展的效率,即單位經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境成本和單位經(jīng)濟(jì)增長所提高的社會(huì)福利水平。

    1.1.3 環(huán)境管理的內(nèi)涵

    生態(tài)環(huán)境既是發(fā)展的基礎(chǔ)條件,又是發(fā)展的目的。環(huán)境管理不應(yīng)僅僅針對(duì)環(huán)境問題,還須聚焦于發(fā)展上,尤其是聚焦在引起我國環(huán)境退化的根本原因上,包括低質(zhì)量和低效益的發(fā)展、不均衡不充分的發(fā)展、不正確的發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略的決策失誤等。環(huán)境管理既包括高效的實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)、解決環(huán)境問題(即傳統(tǒng)的環(huán)境管理),還包括為“環(huán)境”(維護(hù)環(huán)境的4項(xiàng)功能,著眼于環(huán)境與發(fā)展關(guān)系界定的4類環(huán)境問題)而管理(約束、引導(dǎo))“發(fā)展”,正如十九大所提出,建立有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式③見習(xí)近平,中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)報(bào)告,2017年10月18日。。

    1.2 環(huán)境管理學(xué)的歷史使命與基本任務(wù)

    1.2.1 環(huán)境管理學(xué)的歷史使命

    中國改革開放以來,資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙,成為中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。生態(tài)產(chǎn)品成為當(dāng)今中國最短缺的產(chǎn)品,生態(tài)差距成為我國最大的發(fā)展差距[5]。當(dāng)今中國發(fā)展與環(huán)境的矛盾是發(fā)展的不均衡、不充分以及低質(zhì)量、低效率所導(dǎo)致。

    當(dāng)前,打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國、滿足人民群眾優(yōu)美環(huán)境的需要被提高到前所未有的高度。如何實(shí)現(xiàn)這一環(huán)境目標(biāo),是環(huán)境管理實(shí)踐與學(xué)科發(fā)展的需要,環(huán)境管理學(xué)應(yīng)高度重視,既要積極回應(yīng)又要前瞻性布局。黨的十八屆三中全會(huì)提出“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”④見中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過)。,是對(duì)1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)以來形成的傳統(tǒng)中國環(huán)境管理模式的深刻反思和實(shí)質(zhì)性超越。環(huán)境管理學(xué)科應(yīng)基于生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族偉大復(fù)興千年大計(jì)的“基本面”,從目標(biāo)、任務(wù)、制度和機(jī)制等方面,積極服務(wù)于近期打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),以及遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo),滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美環(huán)境、高品質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。

    1.2.2 環(huán)境管理學(xué)的基本任務(wù)

    應(yīng)與包括環(huán)境規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃學(xué)類似,環(huán)境管理學(xué)的研究也包括以下三個(gè)基本任務(wù)[6]。

    (1)哲學(xué)任務(wù)

    生態(tài)文明是一個(gè)“元哲學(xué)”概念[7],對(duì)生態(tài)文明概念的理解也應(yīng)是動(dòng)態(tài)的。生態(tài)文明不是終極狀態(tài),不同時(shí)期、同一時(shí)期的不同地區(qū)生態(tài)文明的內(nèi)涵不同,內(nèi)容與重點(diǎn)也不同。應(yīng)該在不斷反思和追問“什么是生態(tài)文明”“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)尤其是環(huán)境管理的實(shí)踐是否符合生態(tài)文明的原則與要求”中推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。也正是在不斷的追問或反思中,建立在系統(tǒng)性綠色轉(zhuǎn)型和以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善為核心的高質(zhì)量發(fā)展路徑和美麗中國圖景才將逐漸清晰和逐步實(shí)現(xiàn)。

    關(guān)于“生態(tài)文明是什么”的哲學(xué)命題,或其本身就是一個(gè)見仁見智的問題,其內(nèi)涵的豐富性、多樣性,也恰恰給予在實(shí)踐中不斷反思追問下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐留下了極大的空間和潛力。至少,或許我們一下子說不大清楚什么是生態(tài)文明,提出在價(jià)值上美好、政治上正確、科學(xué)上合理的概念,卻很容易識(shí)別出現(xiàn)實(shí)社會(huì)中不屬于生態(tài)文明的行為或現(xiàn)象。生態(tài)文明建設(shè)何曾不是一方面要建設(shè)的生態(tài)文明內(nèi)容的“增量”,另一方面將不符合或背離生態(tài)文明內(nèi)容的“減量”?

    生態(tài)文明及其建設(shè)的理論或話語體系,應(yīng)作為中國環(huán)境管理學(xué)科的理論基礎(chǔ),為中國環(huán)境管理實(shí)踐(制度與道路)提供支撐、規(guī)約與指導(dǎo)。在生態(tài)文明建設(shè)過程中,環(huán)境管理學(xué)則應(yīng)擔(dān)當(dāng)起將抽象的、宏觀的生態(tài)文明理念、戰(zhàn)略、原則等“轉(zhuǎn)化”為生產(chǎn)生活行為規(guī)范、制度文本語言的“哲學(xué)任務(wù)”。

    (2)適應(yīng)任務(wù)

    環(huán)境管理學(xué)須對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題進(jìn)行科學(xué)認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握,這關(guān)系到能否高效、充分、及時(shí)地解決環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。首先是空間性,如界定是全球性環(huán)境問題還是全國性、區(qū)域性或地方性環(huán)境問題,局部性環(huán)境問題還是全局性問題,個(gè)別的環(huán)境問題還是普遍性的環(huán)境問題等;其次是時(shí)代性,如中國當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化且二者交織在一起這一特定時(shí)期的復(fù)合型資源環(huán)境生態(tài)問題,臨時(shí)性的或短暫的環(huán)境問題還是長期性甚至是永久性的環(huán)境問題(如物種滅絕);最后是復(fù)雜性,是指環(huán)境問題的“源—傳播途徑”和“演化機(jī)制—受體”及受體的響應(yīng)之間的因果關(guān)系、相關(guān)性。

    (3)轉(zhuǎn)譯任務(wù)

    環(huán)境管理學(xué)負(fù)責(zé)將環(huán)境學(xué)、公共管理及管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)以及其他相關(guān)領(lǐng)域的理論和學(xué)科知識(shí)“轉(zhuǎn)譯”為環(huán)境管理的學(xué)術(shù)話語,應(yīng)用到環(huán)境管理制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐領(lǐng)域,使這些學(xué)科領(lǐng)域的理論和知識(shí)易于為政府、企業(yè)、社會(huì)獲得并應(yīng)用在其生產(chǎn)行為、生活行為和行政決策行為中。

    2 中國環(huán)境管理的學(xué)科歸屬與范式

    2.1 環(huán)境管理的學(xué)科歸屬

    國內(nèi)不少高校設(shè)立環(huán)境管理二級(jí)學(xué)科(或?qū)W科方向)。就學(xué)科歸屬來看,環(huán)境管理大多是歸屬于環(huán)境科學(xué)與工程,這也是傳統(tǒng)的或當(dāng)下主流的環(huán)境管理學(xué),側(cè)重在環(huán)境管理的技術(shù)方法、環(huán)境管理制度文本和條款的解析、釋義上。只有少數(shù)高校如復(fù)旦大學(xué)等在公共管理學(xué)一級(jí)學(xué)科下設(shè)置環(huán)境管理二級(jí)學(xué)科,將環(huán)境問題視為社會(huì)問題、政治問題,關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性,積極回應(yīng)人民群眾對(duì)包括優(yōu)美環(huán)境在內(nèi)的美好生活的需要,為高效實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)而研究制度設(shè)計(jì)與政策工具選擇。

    總的來說,當(dāng)下中國環(huán)境管理學(xué)缺乏學(xué)科的獨(dú)立性,即作為二級(jí)學(xué)科尚不成熟。首先,傳統(tǒng)的或主流的環(huán)境管理過于強(qiáng)調(diào)其環(huán)境學(xué)的專業(yè)屬性,僅僅局限于針對(duì)排污行為末端治理的“八項(xiàng)基本制度”,對(duì)于環(huán)境污染最主要源頭的發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度中缺陷缺乏必要的、深刻的、學(xué)理的反思與批判;其次,缺乏必要的理論厚度,環(huán)境管理不存在自身的核心理論(體系),其理論扎根于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域,應(yīng)學(xué)會(huì)使用與環(huán)境保護(hù)緊密相關(guān)的理論,在其邏輯體系中分析問題,但傳統(tǒng)的或主流的環(huán)境管理在吸納管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科的理論框架、分析視角和研究方法上做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,尤其是長期以來游離在公共管理學(xué)科之外,或者說是與公共管理“雞犬之聲相聞老死不相往來”;再次,在高校和研究機(jī)構(gòu)日益盛行的“唯SCI”的研究?jī)A向下,各類定量化工具的引入環(huán)境管理的學(xué)術(shù)研究,成為脫離中國環(huán)境管理實(shí)際的“精致而無用”的學(xué)術(shù)游戲。

    可以說,環(huán)境管理長期以來被環(huán)境學(xué)“照顧”著。公共管理學(xué)很少關(guān)注環(huán)境管理。國家發(fā)布的學(xué)科專業(yè)目錄中,公共管理下尚且沒有環(huán)境管理,相近的只有土地資源管理。公共管理之前也試圖關(guān)注環(huán)境問題,卻往往因?yàn)榄h(huán)境的專業(yè)性和技術(shù)性而卻步,即使關(guān)注了環(huán)境問題有了相關(guān)的研究成果但其“輸送”到環(huán)保部門和環(huán)保實(shí)踐的渠道也并不暢通。而環(huán)境科學(xué)與工程下的環(huán)境管理即中國當(dāng)下的主流環(huán)境管理,長期以來忽略了環(huán)境管理的公共管理學(xué)屬性及其“政治學(xué)—行政學(xué)—公共管理(公共行政)”的淵源[8],甚至是藐視政治學(xué)。還有一點(diǎn)不得不提,在與環(huán)境管理相關(guān)的學(xué)科甚至應(yīng)該作為環(huán)境管理“母學(xué)科”的環(huán)境學(xué)、公共管理或管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)的學(xué)科內(nèi)部,一旦沾上環(huán)境的“邊”,比如環(huán)境學(xué)或公共管理中的環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)中的環(huán)境經(jīng)濟(jì)、法學(xué)中的環(huán)境法等就有被本學(xué)科或?qū)W科主流所“邊緣化”甚至被“拋棄”的風(fēng)險(xiǎn)。

    筆者在2013年主持了兩場(chǎng)學(xué)術(shù)活動(dòng)——中國環(huán)境保護(hù)40年論壇(2013年1月,香港中文大學(xué))、中國環(huán)境規(guī)劃40年論壇(2013年11月,復(fù)旦大學(xué))上關(guān)于中國環(huán)境管理有效性的討論——基于“沒有環(huán)保中國環(huán)境質(zhì)量或許更差”的假設(shè)尷尬了整個(gè)環(huán)保界[3,6,8]。2016年以來的環(huán)保督察可以說是效果顯著,一方面反襯出當(dāng)下環(huán)境管理即傳統(tǒng)或主流的環(huán)境管理學(xué)在實(shí)踐上的尷尬,另一方面卻也似乎在預(yù)示環(huán)境管理除環(huán)境學(xué)另外還有一條“政治學(xué)—行政學(xué)—公共行政學(xué)(公共管理)—環(huán)境管理”的學(xué)科脈絡(luò)。當(dāng)下應(yīng)在生態(tài)文明指引下,探尋中國環(huán)境管理學(xué)的公共管理和環(huán)境學(xué)兩大學(xué)科起源,并以此重構(gòu)環(huán)境管理學(xué)的歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)。公共管理、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等“交匯”于環(huán)境管理,則可進(jìn)一步促使中國環(huán)境管理實(shí)踐走向科學(xué)。中國環(huán)境管理學(xué)應(yīng)在公共管理、環(huán)境學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科合力推動(dòng)下,應(yīng)加快形成特有的學(xué)科范式、發(fā)展新的方法論、形成獨(dú)立的學(xué)術(shù)話語體系。

    2.2 中國環(huán)境管理的學(xué)科范式及學(xué)術(shù)話語

    范式是“某一成熟的科學(xué)共同體在某段時(shí)間內(nèi)所認(rèn)可的問題領(lǐng)域、解決標(biāo)準(zhǔn)和研究方法的本源”,范式就是科學(xué)共同體信念、學(xué)科基質(zhì)和方法三者的有機(jī)統(tǒng)一[9]。應(yīng)基于生態(tài)文明,立足中國當(dāng)前語境,確定環(huán)境管理的核心命題,界定其研究邊界,規(guī)范其研究方法,建構(gòu)中國環(huán)境管理學(xué)的學(xué)科范式,形成具有中國特色的環(huán)境管理學(xué)話語體系。

    2.2.1 科學(xué)共同體信念和規(guī)范性價(jià)值

    科學(xué)共同體須樹立生態(tài)文明的環(huán)境管理信念和打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國的環(huán)境管理實(shí)踐性共識(shí),應(yīng)明確中國當(dāng)代環(huán)境管理學(xué)的規(guī)范性價(jià)值。中國環(huán)境管理實(shí)踐“規(guī)范性價(jià)值的短缺”并不是指缺乏生態(tài)與環(huán)境理念,而是將這理念表面化、形式化、虛空化。中國環(huán)境管理學(xué)不能為環(huán)境管理實(shí)踐承擔(dān)起提供規(guī)范性價(jià)值的使命,在中國環(huán)境管理理論創(chuàng)立和實(shí)踐指導(dǎo)上就難有作為。中國環(huán)境管理的規(guī)范性價(jià)值不是來自學(xué)者的主觀設(shè)定,而是來自對(duì)現(xiàn)代政府原理、環(huán)境管理規(guī)律和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展總體趨勢(shì)的科學(xué)研究和準(zhǔn)確把握,應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)人的環(huán)境相關(guān)行為及其環(huán)境效應(yīng)預(yù)測(cè)性的基礎(chǔ)上,根據(jù)對(duì)環(huán)境管理實(shí)踐深入剖析與深刻反思,持續(xù)改進(jìn)、不斷提高環(huán)境管理制度有效性,并歸納總結(jié)出某些超出國界的特殊歷史經(jīng)驗(yàn)的原則和一般原理。環(huán)境管理的規(guī)范性價(jià)值包括兩個(gè)方向:一是環(huán)境管理制度的理性基礎(chǔ)和價(jià)值取向,即環(huán)境學(xué)的技術(shù)理念,以技術(shù)理性追求技術(shù)效率、能效提高和排放的減少,以經(jīng)濟(jì)理性尋求資源配置效率的提高和以同樣的資源投入創(chuàng)造出更多的價(jià)值,以生態(tài)文明、綠色發(fā)展為環(huán)境管理的價(jià)值取向;二是環(huán)境管理中各方行為主體尤其是管理者的價(jià)值追求與行為規(guī)范。

    2.2.2 特有的問題意識(shí)

    確立中國環(huán)境管理學(xué)特有的問題意識(shí):一是環(huán)境管理學(xué)的核心問題取向,污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善,從問題導(dǎo)向到目標(biāo)導(dǎo)向;二是對(duì)1973年以來中國環(huán)境管理實(shí)踐進(jìn)行全面觀察與科學(xué)透視。而界定環(huán)境管理學(xué)的學(xué)科邊界,其真實(shí)的意義和價(jià)值在于回答這個(gè)學(xué)科的核心問題是什么。環(huán)境管理學(xué)的核心問題,應(yīng)圍繞生態(tài)與環(huán)境這一公共物品的有效供給展開,包括環(huán)境質(zhì)量改善,生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的增值,為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)所需公共資源的配置,生態(tài)環(huán)境(風(fēng)險(xiǎn))防范及危機(jī)應(yīng)對(duì),環(huán)境管理責(zé)權(quán)的縱向配置、橫向協(xié)作及機(jī)構(gòu)設(shè)置。

    2.2.3 環(huán)境管理獨(dú)特且完整的理論與方法學(xué)體系

    一方面是環(huán)境管理的學(xué)科基質(zhì),即為環(huán)境管理的科學(xué)共同體所普遍接受的邏輯體系、知識(shí)體系。這需要從公共管理、環(huán)境學(xué)等相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)性理論、概念、觀點(diǎn),為環(huán)境管理的實(shí)踐活動(dòng)和制度設(shè)計(jì)、政策工具的選擇等提供理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)。另一方面是環(huán)境管理的主導(dǎo)性分析框架、研究方法及其獨(dú)特性和適用性。這是判斷一個(gè)學(xué)科成熟與否的標(biāo)尺。構(gòu)建中國環(huán)境管理學(xué)主導(dǎo)型分析框架,需要建立在對(duì)環(huán)境管理制度體系、環(huán)境管理實(shí)踐和環(huán)境管理學(xué)科的現(xiàn)實(shí)批判的基礎(chǔ)上,進(jìn)行完成從打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)到美麗中國愿景的勾畫,以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

    環(huán)境管理學(xué)在研究?jī)?nèi)容上也至少應(yīng)包括反映生態(tài)現(xiàn)實(shí)的批判性分析、綠色愿景的勾畫、走向未來的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略等三個(gè)組成部分,甚至可以為中國當(dāng)下環(huán)境治理及環(huán)境治理語境的環(huán)境管理(如環(huán)評(píng)制度變革、環(huán)境規(guī)劃制度的建章立制等),提供一個(gè)政策分析或政策建構(gòu)的邏輯框架。

    3.建議與展望

    3.1 建構(gòu)中國環(huán)境管理學(xué)

    中央、地方之間,不同地方之間,以及城鄉(xiāng)之間,環(huán)境治理的資源配置、能力建設(shè)差異巨大,新時(shí)期對(duì)環(huán)境治理的需求也顯著有別于之前,面臨的環(huán)境問題(或環(huán)境壓力)及其復(fù)雜性也有了極大的變化。以前的環(huán)境管理面臨的僅僅是環(huán)境問題,而現(xiàn)在還須面臨公眾對(duì)環(huán)境需求的迅速提高的壓力。眼下的環(huán)境問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“副產(chǎn)物”,而且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度甚至環(huán)境管理的現(xiàn)行制度的“缺陷”密不可分。當(dāng)下資源環(huán)境生態(tài)問題交織在一起,其原因追溯也逐漸指向制度性、結(jié)構(gòu)性因素。

    中國的環(huán)境管理在許多方面還不是現(xiàn)代管理。推進(jìn)環(huán)境管理的現(xiàn)代化,首要前提是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理制度的理性化和管理者的理性化。當(dāng)前中央環(huán)保督察下一些地方“一刀切”“亂執(zhí)法”、環(huán)境保護(hù)“政治正確”或?qū)h(huán)保“宗教化”的趨勢(shì),不僅反應(yīng)出地方尤其是基層環(huán)境治理能力不足,也是與環(huán)境管理現(xiàn)代化——環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化背道而馳的。環(huán)境管理的科學(xué)化,離不開環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及其他相關(guān)學(xué)科等及其給予的理性化。環(huán)境管理應(yīng)及時(shí)、充分回應(yīng)生態(tài)文明及其建設(shè)的理論或話語體系、政治意愿、公眾需要。環(huán)境管理制度體系與環(huán)境管理學(xué)科,應(yīng)從目標(biāo)、任務(wù)、舉措、保障和機(jī)制等方面積極響應(yīng)并貫徹落實(shí)生態(tài)文明這一治國理政方略。

    3.1.1 回應(yīng)性與前瞻性并重

    回應(yīng)性是指環(huán)境管理對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題、人民群眾環(huán)境需要和生態(tài)文明、美麗中國、綠色發(fā)展等政治意愿的回應(yīng)性,顯示了環(huán)境管理實(shí)踐的有效性,這也是獲得人民群眾對(duì)環(huán)境管理認(rèn)同和國家對(duì)環(huán)境管理認(rèn)可的前提和基礎(chǔ),尤其是以對(duì)公眾環(huán)境訴求的充分及時(shí)響應(yīng)是其正當(dāng)性的表現(xiàn),也是獲得民眾支持及合法性的內(nèi)在要求。前瞻性是指環(huán)境管理對(duì)未來環(huán)境問題或潛在環(huán)境問題的前瞻性研究和預(yù)見性對(duì)應(yīng),預(yù)見性地開展環(huán)境訴求和政治愿意的研究,甚至是通過研究引導(dǎo)社會(huì)的環(huán)境需要和支撐未來政治愿意的形成。

    3.1.2 基于學(xué)科的專業(yè)化與聚焦特定主題的跨學(xué)科協(xié)作并重

    環(huán)境管理學(xué)本身是一個(gè)高度交叉的學(xué)科,我國當(dāng)前環(huán)境問題的復(fù)雜性更進(jìn)一步使之幾乎涵蓋了社會(huì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域。環(huán)境管理學(xué)應(yīng)圍繞生態(tài)環(huán)境與資源領(lǐng)域涉及國家安全、社會(huì)關(guān)注、學(xué)術(shù)前沿、跨學(xué)科集成的重大問題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全、美麗中國、生態(tài)文明等重大主題,基于學(xué)科與交叉、目標(biāo)與問題的有機(jī)結(jié)合,“凝聚”相關(guān)學(xué)科、團(tuán)隊(duì)形成跨學(xué)科、跨專業(yè)的研究團(tuán)隊(duì),促進(jìn)學(xué)科集群發(fā)展與跨學(xué)科解決重大問題的協(xié)同,為重大問題的解決提供一攬子方案。中國環(huán)境管理學(xué)須整體性提升學(xué)術(shù)研究水平、政策影響力以及服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的能力,提高國際對(duì)話能力,擴(kuò)大中國學(xué)者和中國思想在全球生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的影響力。

    3.1.3 創(chuàng)新知識(shí)生產(chǎn)的方式與渠道,完善環(huán)境管理的知識(shí)體系

    中國環(huán)境管理學(xué)的成熟,應(yīng)體現(xiàn)為具有積累性的知識(shí)體系、引領(lǐng)性的思想體系和獨(dú)特的話語體系。中國環(huán)境管理學(xué)的發(fā)展,應(yīng)積極創(chuàng)新知識(shí)生產(chǎn)方式、拓展知識(shí)來源與其他學(xué)科知識(shí)的轉(zhuǎn)化渠道,關(guān)注中國環(huán)境管理的理論問題、實(shí)踐問題和技術(shù)問題,從而把學(xué)科發(fā)展中的理論研究與管理實(shí)踐中的理論研究結(jié)合起來,把價(jià)值設(shè)定與經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證結(jié)合起來,把經(jīng)驗(yàn)試驗(yàn)與模式歸納結(jié)合起來,把理論供給與制度供給、政策供給和技術(shù)供給結(jié)合起來。

    3.1.4 搭建環(huán)境管理的學(xué)術(shù)話語、政治話語與大眾話語的對(duì)話平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制

    環(huán)境管理的相關(guān)概念、理念的最先提出,也許是緣自實(shí)踐中的政治領(lǐng)導(dǎo)者及其政策創(chuàng)新,但它們的漸進(jìn)形塑與意涵確定,卻離不開或者說主要基于學(xué)界的學(xué)理性界定、辨析和闡發(fā)。不僅如此,環(huán)境管理實(shí)踐也須滿足或回應(yīng)人民群眾的需要。環(huán)境管理一直以來回應(yīng)能力不足,既不能滿足或回應(yīng)人民群眾的需要,又對(duì)政治意志過于“服從”或僅僅停留在解釋的功能上,對(duì)政治意志的形成缺乏有效的理論支撐。

    環(huán)境管理學(xué)的任務(wù)之一,就是將反映黨和國家意志的政策文本內(nèi)容理論化、邏輯化,不僅要向權(quán)力講述真理,而且要將政策文本的理論化。這絕不是對(duì)政策文件內(nèi)容的重復(fù),也不是對(duì)政策文件內(nèi)容進(jìn)行非理論、邏輯化的擴(kuò)張,而是對(duì)其內(nèi)部邏輯關(guān)系在理論深度上進(jìn)行挖掘。環(huán)境管理學(xué)應(yīng)進(jìn)一步著眼于搭建環(huán)境管理的學(xué)術(shù)話語、政治話語與大眾話語的對(duì)話平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制,并最終體現(xiàn)在民意認(rèn)同上。

    3.1.5 形成環(huán)境管理的理論、制度與實(shí)踐相互轉(zhuǎn)化的研究能力

    環(huán)境管理學(xué)的發(fā)展,須對(duì)中國環(huán)境管理實(shí)踐能夠提供實(shí)際貢獻(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中,環(huán)境管理學(xué)、環(huán)境管理制度、環(huán)境管理實(shí)踐三者之間相互脫節(jié),互相之間難以形成有效的支撐或三者之間相互轉(zhuǎn)化的渠道并不通暢。環(huán)境管理的理論抽象與經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)應(yīng)該要能夠自由轉(zhuǎn)化,即一般的原理能夠轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)具體行動(dòng)的原則,而經(jīng)驗(yàn)的考察能夠抽象為一般的原理與規(guī)則。

    3.2 以生態(tài)文明思想樹立中國環(huán)境治理的信心

    自信是具有穩(wěn)定性的社會(huì)意識(shí),是一種積極、健康、進(jìn)取、向上而富有生機(jī)活力的情感、意識(shí)、態(tài)度與能力。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出,“要更加自覺地增強(qiáng)道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)美麗中國,為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境,為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)”①見習(xí)近平,中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)報(bào)告,2017年10月18日。。無論是“堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”,還是建設(shè)美麗中國,都應(yīng)該以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng),牢固樹立中國環(huán)境治理的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信[10]。

    3.2.1 環(huán)境治理的道路自信

    生態(tài)文明建設(shè)絕不是單純就環(huán)境來解決環(huán)境問題,而是在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)方式、生活方式、社會(huì)發(fā)展方式、文化與科技等方面的系統(tǒng)性革命。中國環(huán)境治理道路,應(yīng)是既有別于西方“先污染后治理”,又超越中國傳統(tǒng)環(huán)保模式的綠色發(fā)展道路。中國環(huán)境治理的道路自信,須以美麗中國、中華民族永續(xù)發(fā)展為目標(biāo),以影響群眾健康的突出問題、人民群眾強(qiáng)烈關(guān)切的環(huán)境訴求、制約中國發(fā)展的資源環(huán)境與生態(tài)短板、亟需應(yīng)對(duì)的全球性環(huán)境問題為著力點(diǎn),體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)的治本有道、治標(biāo)有效。

    3.2.2 環(huán)境治理的理論自信

    中國特色環(huán)境治理道路,需要?jiǎng)?chuàng)新的理論予以指導(dǎo)?!熬G水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉”,體現(xiàn)了中國環(huán)保理論的發(fā)展觀、系統(tǒng)觀、民生觀,是中國環(huán)境治理的理論自信,并將進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)我國綠色發(fā)展、跨越西方“先污染后治理”傳統(tǒng)環(huán)保道路的理論自信。

    3.2.3 環(huán)境治理的制度自信

    沒有制度保障,環(huán)境保護(hù)基本國策難以落實(shí)到微觀行為主體上,難以落實(shí)到生產(chǎn)生活的行動(dòng)中。生態(tài)文明為環(huán)境治理提供了強(qiáng)大、有力、持續(xù)、長效的制度保障。生態(tài)文明制度建設(shè)是一場(chǎng)廣泛而深刻的變革。黨的十八大以來,中央密集出臺(tái)一系列文件,頂層設(shè)計(jì)、謀篇布局、整體推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明制度體系逐漸完善,體現(xiàn)了“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的信心與決心,堅(jiān)定了人們對(duì)于以生態(tài)文明制度建設(shè)支撐中國環(huán)保的制度自信。

    3.2.4 環(huán)境治理的文化自信

    文化自信是中國環(huán)境治理的根基。順應(yīng)自然、追求天人合一,是中華文明的瑰寶,也是當(dāng)今生態(tài)文明建設(shè)的重要遵循。生態(tài)文明建設(shè)最終要依靠全民生態(tài)環(huán)境意識(shí)和綠色發(fā)展意識(shí)的覺醒,依靠人民群眾參與生態(tài)文明、參與環(huán)境保護(hù)的共同行動(dòng)。建設(shè)美麗中國,人人都是受益者,人人都是踐行者。勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費(fèi)觀念,將推動(dòng)全社會(huì)形成更綠色、更環(huán)保的新風(fēng)尚。

    在當(dāng)代中國環(huán)境治理體系中,道路自信是“用”,踐行生態(tài)文明價(jià)值理念、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的綠色發(fā)展道路,體現(xiàn)為環(huán)境資源與生態(tài)問題治本有道、治標(biāo)有效;環(huán)境治理的理論自信是“魂”,是中國特色社會(huì)主義理論體系的重要組成部分,指導(dǎo)和支撐重構(gòu)中國環(huán)境管理制度和創(chuàng)新中國環(huán)境治理實(shí)踐;環(huán)境治理的制度自信是“本”,體現(xiàn)為“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的制度力量,促進(jìn)從中央到地方、基層和各部門以及政府、社會(huì)和企業(yè)形成協(xié)同治理環(huán)境的制度合力,確保形成環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善長效機(jī)制;環(huán)境文化自信是“根”,其根植于五千年中華優(yōu)秀文明并吸納世界優(yōu)秀文化成果。中國環(huán)境治理的4個(gè)自信,源自于中國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐,體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量持續(xù)性與整體性改善、人民群眾向往美好環(huán)境的獲得感、人與自然關(guān)系和諧上,體現(xiàn)在開創(chuàng)人類生態(tài)文明新時(shí)代、引領(lǐng)全球生態(tài)文明建設(shè)上,體現(xiàn)在為全世界破解保護(hù)與發(fā)展難題、為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案上。

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