供給側改革背景下民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展研究
——以廣東地區(qū)為例

程養(yǎng)林

江門職業(yè)技術學院，廣東 江門 529000

2015 年2 月，民政部出臺了《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《意見》）。 《意見》為民間資本融入養(yǎng)老服務業(yè)提供了指引， 同時對增加養(yǎng)老服務資本供給、彌補政府資本的不足、激發(fā)民間資本活力、 加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展具有重要作用。 廣東地區(qū)老年人口多，截至2018 年底，廣東地區(qū)60 周歲及以上常住人口達1472.67 萬，養(yǎng)老需求巨大。 但目前廣東地區(qū)養(yǎng)老服務機構較少， 基礎設施不完善，與之相匹配的專業(yè)人才隊伍建設滯后，養(yǎng)老資源緊缺，供給嚴重不足。 在這樣的背景下， 如何有效引導民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，盤活民間資本，增加有效供給，推動廣東地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，是值得研究的課題。

一、 供給側改革背景下民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意義

（一）擴大養(yǎng)老服務資金供給

面對日益增長的養(yǎng)老服務需求， 僅依靠政府投入的方式，雖然能取得一定成效，但不能有效緩解養(yǎng)老服務資源短缺問題，難以有效增加養(yǎng)老服務急需的資金供給。而通過引入民間資本， 能有效增加養(yǎng)老服務資金供給，彌補政府投入不足的局面，進而化解養(yǎng)老服務的供需矛盾， 更有利于推動養(yǎng)老服務業(yè)市場化發(fā)展。

（二）提供個性化與優(yōu)質(zhì)化服務

近些年來，隨著我國經(jīng)濟水平的不斷提高及國家對養(yǎng)老服務業(yè)的重視，老年人的養(yǎng)老金在逐年提升，消費能力也明顯增強，老年人對養(yǎng)老的需求已經(jīng)由傳統(tǒng)的滿足溫飽轉(zhuǎn)向個性化與優(yōu)質(zhì)化服務。 在這種背景下， 引入民間資本參與養(yǎng)老服務，有利于豐富養(yǎng)老服務的服務種類和形式，可以根據(jù)老年人個性化需求優(yōu)化產(chǎn)品供給，為他們提供更加精細化與個性化的優(yōu)質(zhì)服務。

（三）民間資本與養(yǎng)老服務互利共贏

《意見》的出臺，有利于合理引導民間資本流向，提高民間資本利用效率，使其在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中更好發(fā)揮作用。 面對日益開放、規(guī)模龐大、需求多元化的養(yǎng)老服務業(yè)，民間資本完全可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，結合養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展需要，豐富產(chǎn)品供給，為老年人提供優(yōu)質(zhì)、靈活、高效的個性化服務， 從而獲得老年消費者的認可，增加老年消費者的滿意度，最終有利于民間資本在參與老年服務業(yè)中獲取豐厚的投資回報，使民間資本與養(yǎng)老服務互利共贏。

二、 供給側改革背景下民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的困境

近些年來， 隨著廣東地區(qū)城市老齡化程度的提升，養(yǎng)老服務業(yè)也在加速發(fā)展，各種養(yǎng)老服務機構應運而生， 并具備一定規(guī)模。 在這種的背景下，民間資本也越來越多地參與到廣東地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展之中，具體表現(xiàn)為民間資本所占比例逐步增加，民間資本投入的領域逐步擴大。 這對促進廣東地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極作用，但目前民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展依然面臨以下困難。

（一）政策落實難

養(yǎng)老服務不僅工作量大而且涉及面廣，需要民政、城建、衛(wèi)生、教育等多部門聯(lián)動。 盡管民政部和地方有關部門為鼓勵和扶持民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，并陸續(xù)出臺相關優(yōu)惠政策與措施，但由于受多種因素制約， 一些政策未能得到有效落實。例如，《意見》指出“民間資本舉辦的各類養(yǎng)老機構或服務設施按有關規(guī)定，要與居民家庭用電、用水、用氣、用熱同價”。由于受體制束縛， 再加上涉及不同部門利益，導致這些優(yōu)惠政策停留在表面，未能得到有效落實。 進而增加民辦養(yǎng)老機構的運營成本，在一定程度上挫傷了民辦養(yǎng)老機構的積極性。 又如，目前廣東地區(qū)多數(shù)民辦養(yǎng)老機構面臨土地優(yōu)惠政策落實難的問題，難以得到政府劃撥或優(yōu)惠供地，導致一些投資者面對高價土地望而卻步，這是制約民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重要因素之一。

（二）民辦養(yǎng)老機構融資難

根據(jù)經(jīng)營性質(zhì)不同， 民辦養(yǎng)老機構可分為營利性和非營利性兩大類， 一般營利性機構在工商、稅務部門登記，非營利性機構在民政部門登記。 而養(yǎng)老服務業(yè)前期需投入大量資金，且資金回收周期長，利潤微薄，容易導致民辦養(yǎng)老機構融資困難。 根據(jù)現(xiàn)行《貸款通則》的規(guī)定，民辦養(yǎng)老機構申請貸款時， 銀行可能因其社會公益組織性質(zhì)而拒絕貸款。 而且相關法律也規(guī)定“社會公益設施不得抵押”，因而民辦非營利性養(yǎng)老服務機構房產(chǎn)不能進行抵押， 也就很難申請到商業(yè)貸款。 此外， 盡管根據(jù)政策規(guī)定，民辦養(yǎng)老機構床位可享受床位補貼，但很難彌補民辦養(yǎng)老機構前期的巨額投入，導致大部分民辦養(yǎng)老機構長期處于虧損狀態(tài)，進而影響其正常運行、設施更新和服務水平的提升， 還會制約其規(guī)?；瓦B鎖化經(jīng)營。 總之，民辦養(yǎng)老機構融資困難是急需破解的難題之一。

（三）行政審批效率低

《意見》規(guī)定：對民間資本提供的養(yǎng)老服務免征營業(yè)稅； 對符合條件的養(yǎng)老機構或服務設施， 其免稅收入不計入所得稅應納稅收入。 然而，要想獲得這些免稅優(yōu)惠，必須經(jīng)過繁瑣的申請和復雜的審批，但是，由于行政審批效率低下， 往往需要耗費較長時間， 給民辦養(yǎng)老服務機構運營和發(fā)展帶來不利影響。 此外，民辦養(yǎng)老機構內(nèi)部設置的醫(yī)療機構， 若要將機構內(nèi)老人的醫(yī)療康復費納入醫(yī)療保險， 根據(jù)衛(wèi)生部的審批制度，申請程序非常復雜，申請難度較大。因此， 限制了醫(yī)療與養(yǎng)老服務業(yè)的融合與發(fā)展，給老年人及其家屬帶來不便，也阻礙了當?shù)孛褶k養(yǎng)老服務機構的發(fā)展。

（四）競爭環(huán)境欠公平

就目前實際情況來看， 民辦養(yǎng)老服務機構與公辦養(yǎng)老服務機構相比， 在資源配置、優(yōu)惠政策等方面存在較大差距。 例如，地方政府為公辦養(yǎng)老服務機構投入較多資金支持， 而對民辦養(yǎng)老服務機構的資金支持有限， 導致民辦機構缺乏公平競爭的環(huán)境，發(fā)展難度較大，甚至會影響服務質(zhì)量和綜合效益的提升。 這種不公平競爭和不公正待遇， 嚴重挫傷了民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的積極性。 調(diào)查顯示，目前廣東地區(qū)民辦養(yǎng)老服務機構日常運營中， 房租占到總支出的50%左右， 再加上員工工資支出、水電費、設施購置與維護費等，多數(shù)民辦養(yǎng)老機構利潤較低，勉強維持。 這種高投入、低收益的局面，使得民辦養(yǎng)老服務市場發(fā)展滯后。

三、 供給側改革背景下民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的建議

為破除障礙壁壘，增加有效供給，促進民間資本更好參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展， 結合廣東地區(qū)實際情況，有必要采取以下措施。

1.從制度供給側發(fā)力，創(chuàng)新管理體制，確保政策落實到位

當前，養(yǎng)老服務涉及眾多管理部門，例如，養(yǎng)老醫(yī)療保障由民政、社保和衛(wèi)生部門負責；土地使用由國土資源部門負責；稅收減免由稅收部門負責； 財政補貼由財政部門負責。 這些部門缺乏有效的聯(lián)動，難以形成合力，導致相關政策難以落實到位，惠及范圍較小。 事實上，民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展， 涉及老年人物質(zhì)文化生活需求等多個方面，需要在生活照料、康復護理、醫(yī)療衛(wèi)生、精神娛樂等方面采取有效措施，充分發(fā)揮政府、市場、社區(qū)、家庭等的協(xié)調(diào)作用。 而單靠政府部門的支持和引導是遠遠不夠的，有必要從制度供給發(fā)力，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，增進各部門之間的協(xié)作，創(chuàng)新管理體制， 消除制度壁壘， 確保各項政策落實到位， 為民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)營造良好政策環(huán)境。

2.構建融資平臺，增加民間資本供給，增強發(fā)展后勁

融資困難是廣東地區(qū)民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重要制約因素。 為有效破解這種難題，有必要構建融資平臺，推動多渠道融資，增加民間資本供給，提高民間資金利用效率，增強養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展動力。 例如，實施信貸扶持政策，為民辦養(yǎng)老服務機構提供融資幫助，或給予財政貼息，從而化解融資難題。 此外，當?shù)卣€應出臺激勵政策，促進金融機構積極參與，為民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)開辟信貸融資渠道。 為此，金融機構有必要創(chuàng)新金融服務產(chǎn)品， 改進信貸擔保方式，對信譽度高、產(chǎn)權清晰、償債能力強的民辦養(yǎng)老機構給予多種融資支持。 民辦養(yǎng)老機構產(chǎn)權清晰的固定資產(chǎn)、有償取得的土地可申請抵押貸款， 管理部門應予以辦理抵押登記手續(xù)。 適當加大貼息政策引導，支持以股權融資、債權融資、公私合營等方式籌集資金， 改變民辦養(yǎng)老服務機構單一的融資方式， 從而有效改善其經(jīng)營狀況，增強其發(fā)展后勁。

3.改革行政審批制度，破除供給障礙，激發(fā)民間資本活力

由于行政審批效率較低， 制約了民間資本的積極性，因此，政府各主管部門應改進和優(yōu)化政府服務，突破現(xiàn)有政策束縛，適當降低民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的門檻，改革行政審批制度，簡化審批流程，提高辦事效率。 例如，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，政府部門應推進“網(wǎng)上審批”制度，推行“一站式”審批服務，以提高審批效率和服務質(zhì)量。 又如，對民間資本參與的大型養(yǎng)老服務項目，應開辟綠色通道，簡化審批流程，節(jié)省審批時間。 再如，拓寬登記渠道，在實名登記基礎上，可對民辦養(yǎng)老機構進行備案式登記，以降低準入標準，等。 總之，通過改革行政審批制度，破除制度供給障礙，可以更好地激發(fā)民間資本活力， 使其更好地參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。

4.優(yōu)化資源配置，營造公平競爭環(huán)境，引導民間資本流動

政府要轉(zhuǎn)變思想觀念， 應充分認識到民辦養(yǎng)老機構在推動社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的積極作用， 是在為政府排憂解難。 因此， 為更好地推動民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，政府有必要優(yōu)化資源配置，加大對民辦養(yǎng)老服務機構的支持力度。 首先，要落實黨的十八屆三中全會的要求，采用“公助民辦”和“公建民營”兩種模式，在金融、土地、稅收、資金等方面給予一定的扶持和優(yōu)惠， 并明確政府和民間資本在養(yǎng)老服務中的分工， 逐步為公辦與民辦養(yǎng)老服務機構營造公平的競爭環(huán)境。 其次，做好引導和規(guī)劃工作，鼓勵民辦養(yǎng)老服務機構專業(yè)化、品牌化和規(guī)模化發(fā)展，推動連鎖經(jīng)營，提高市場競爭力和影響力， 推動社會養(yǎng)老服務業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。