政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的公共性辨析

丁福興，仇慶春

(1.蘇州科技大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009；2.蘇州市環(huán)境衛(wèi)生管理處，江蘇 蘇州 215007)

2013年9月，中共中央國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[1]，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出了重大部署。而學(xué)界關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的研究也是十分熱情和靈活的，可謂方興未艾。愚見(jiàn)以為，有必要結(jié)合政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的中國(guó)國(guó)情，客觀地辨析其利與弊，在強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)，理直氣壯地堅(jiān)守公共性立場(chǎng)，避免管理主義的過(guò)度運(yùn)用和逐利動(dòng)機(jī)的侵蝕。

一、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的緣起與特征

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的舉措從一定意義上說(shuō)是一種歷史的選擇，是“看得見(jiàn)的手”與“看不見(jiàn)的手”博弈與合作的結(jié)果。

（一）現(xiàn)實(shí)困境——政府機(jī)制的先天性效率癥結(jié)

自行政管理學(xué)的開(kāi)創(chuàng)者伍德羅·威爾遜提出“政治—行政”二分法以來(lái)，提高行政效率一直被視為行政管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿——盡管效率并非公共管理的唯一價(jià)值目標(biāo)。然而事實(shí)證明，政府機(jī)制（亦即“P途徑”）似乎存在著先天性的效率癥結(jié)。在公共物品的提供方式上，西方國(guó)家先后經(jīng)歷了保守模式（以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)思想為指導(dǎo)）和干預(yù)模式（以凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思想為指導(dǎo)）[2]，但效率都不盡如人意，引發(fā)了納銳人的極大不滿，甚至產(chǎn)生了所謂的政府“合法性危機(jī)”。究其原因，行政管理活動(dòng)的非競(jìng)爭(zhēng)性、科層制的消極束縛性、政府績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督的弱化等行政活動(dòng)規(guī)則與慣例都成為了公共物品供給低效高耗現(xiàn)實(shí)困境的推手。公共選擇理論學(xué)派將這一現(xiàn)象斥為“政府失敗”，并力主運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其進(jìn)行改革。

（二）理論突破——“科斯定理”的借鑒

長(zhǎng)期以來(lái)，公共領(lǐng)域（特別是公共物品的提供與生產(chǎn)）一直被視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的永恒禁區(qū)，而“科斯定理”的提出則打破了這一固有的成見(jiàn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯認(rèn)為：只要產(chǎn)權(quán)清晰，交易費(fèi)用為零，資源配置的最終結(jié)果與權(quán)利的初始配置無(wú)關(guān)[3]。換言之，只要產(chǎn)權(quán)是明晰的，并且市場(chǎng)交易費(fèi)用為零或者很小，那么無(wú)論在開(kāi)始時(shí)產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的。推而論之，通過(guò)一系列的制度安排，公共物品消費(fèi)的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補(bǔ)償，因而私人生產(chǎn)和提供公共物品是必然的。

“科斯定理”的提出，為政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的舉措提供了直接理?yè)?jù)和具體路徑：國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性的產(chǎn)權(quán)制度安排（明晰產(chǎn)權(quán)），明確私人提供公共物品時(shí)理應(yīng)獲得的收益，就可以激勵(lì)他們進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域參與公共物品的生產(chǎn)和提供。這一思路運(yùn)用于實(shí)踐，就是今天屢見(jiàn)不鮮的各類PPP項(xiàng)目。當(dāng)然，“科斯定理”實(shí)現(xiàn)的前提條件是在公共物品的消費(fèi)上必須存在排他性技術(shù)，且最好將公共物品的生產(chǎn)和提供作為兩個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)實(shí)施。對(duì)于多數(shù)公共物品（準(zhǔn)確地說(shuō)，應(yīng)是準(zhǔn)公共物品）來(lái)說(shuō)，滿足這些前提條件并不存在實(shí)質(zhì)性的困難，因此政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的行動(dòng)也就得以廣泛開(kāi)展。

（三）管理創(chuàng)新——政策工具的運(yùn)用

在西方主要國(guó)家的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”中，學(xué)界和政界開(kāi)始逐步重視政策工具的研究，探究如何借助政策工具來(lái)創(chuàng)新和優(yōu)化公共管理實(shí)踐。政策工具的拓展將行政管理方式從全面質(zhì)量管理、績(jī)效評(píng)估等方式擴(kuò)展到了資產(chǎn)出售、雇員授權(quán)與合同外包等方面[4]。在內(nèi)容豐富的政策工具箱中，常用的政策工具就包括了市場(chǎng)化工具，例如民營(yíng)化、使用者付費(fèi)、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單制、產(chǎn)權(quán)交易、內(nèi)部市場(chǎng)[5]，等等。政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)可謂是政策工具運(yùn)用中的一種牛刀小試，卻大力推進(jìn)了公共物品提供與生產(chǎn)的社會(huì)化和市場(chǎng)化。它契合了當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)變的改革方向，有利于構(gòu)建一種“精政府——能社會(huì)”的良性政企、政社關(guān)系。

二、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的公共屬性

界定政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的公共屬性是為了保障公共利益不受侵蝕，保證公共項(xiàng)目實(shí)施的正確導(dǎo)向。具體而言，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的公共屬性至少可以從如下幾方面來(lái)辨識(shí)和論證：

（一）社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的公共性

學(xué)界對(duì)于公共物品的認(rèn)知已經(jīng)突破了嚴(yán)苛的薩繆爾森標(biāo)準(zhǔn)化定義，而根據(jù)物品（或服務(wù)）的正外部效應(yīng)大小來(lái)區(qū)分其公共性純度。正外部效應(yīng)越大的物品，越接近于純公共物品；正外部效應(yīng)越小的物品，越接近于純私人物品；大量中間地帶的物品則屬于準(zhǔn)公共物品的范疇。

政府購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目都是一些涉及民生、關(guān)乎社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的剛需物品，因而其產(chǎn)生的正外部效應(yīng)是極其巨大而難于估量的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，純公共物品應(yīng)由政府提供（亦即付費(fèi)）、民眾免費(fèi)享用。而政府購(gòu)買權(quán)的運(yùn)用，本身就說(shuō)明了購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目是由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的，屬于公共物品無(wú)疑。

（二）提供和生產(chǎn)主體的公共性

主體的公共性，不僅可以從其公、私身份角色來(lái)辨識(shí)，還可以從其行動(dòng)處事的人性假設(shè)來(lái)考量。從角色上看，社會(huì)服務(wù)的提供者（亦即“買單”人）政府是“公家人”身份，其人民公仆的公共性特質(zhì)是不言而喻的。而參與生產(chǎn)的私營(yíng)組織，給人一種“市場(chǎng)人”的感覺(jué)，其公共性往往受到質(zhì)疑。如果置于公私合作的語(yǔ)境中，在公共服務(wù)的特定項(xiàng)目中，私營(yíng)組織也必須接受公共性的價(jià)值準(zhǔn)則并受到相應(yīng)的約束，以為這是其成功承接公共項(xiàng)目的前提條件。學(xué)者陳慶云等人曾提出“比較利益人”假設(shè)，認(rèn)為參與公共管理的人介于絕對(duì)自利與絕對(duì)他利之間，是對(duì)多元利益進(jìn)行比較權(quán)衡的“比較利益人”[6]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，主體的“中間性”（或曰理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和公共行政人假設(shè)的“不純粹性”）既表明了確保政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的公共性的必要性，也暗示了保障這一共性的實(shí)踐可能性。

（三）社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的公共性

社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)判，應(yīng)當(dāng)遵從“4E”（經(jīng)濟(jì)、效果、效率、公平）標(biāo)準(zhǔn)，主體也是多元的。引入服務(wù)對(duì)象評(píng)估、公共評(píng)估、第三方評(píng)估、多元化評(píng)估等方式后[7]，社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估明顯不同于買賣雙方的簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，而涉及到多種利益相關(guān)者和多重倫理價(jià)值，需要履行復(fù)雜的評(píng)估程序來(lái)綜合評(píng)價(jià)購(gòu)買服務(wù)的諸多環(huán)節(jié)和內(nèi)容。這種社會(huì)性甚至是政治性的評(píng)估與市場(chǎng)性的顧客導(dǎo)向評(píng)價(jià)是很不相同的，其對(duì)于“公共性”價(jià)值范疇的考量會(huì)嚴(yán)格得多。

三、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中的二元價(jià)值背離與彌合

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)旨在提高經(jīng)濟(jì)效率并創(chuàng)造社會(huì)效益，但在社會(huì)服務(wù)的PPP模式運(yùn)行過(guò)程中往往存在個(gè)人利益最大化與公共利益最大化之間的二元價(jià)值背離及行為失范問(wèn)題[8]。

（一）二元價(jià)值背離的表現(xiàn)

社會(huì)服務(wù)PPP模式運(yùn)行過(guò)程中的二元價(jià)值背離現(xiàn)象主要通過(guò)一系列失范行為表現(xiàn)出來(lái)：

一是惡意縮減生產(chǎn)成本。為了獲得更高的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，一些服務(wù)承包商往往在生產(chǎn)過(guò)程中采用以次充好的不當(dāng)手段來(lái)惡意縮減生產(chǎn)成本，導(dǎo)致服務(wù)品質(zhì)嚴(yán)重下降甚至釀成生命、財(cái)產(chǎn)安全重大事故。

二是不當(dāng)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量。在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目中，一些私營(yíng)組織往往有意無(wú)意地“忘記”履行服務(wù)承諾，或者對(duì)正常的服務(wù)需求搪塞敷衍，不予積極回應(yīng)，未能真正做到盡心盡責(zé)地為公眾服務(wù)。

三是利用制度漏洞牟利。一些私營(yíng)組織試圖鉆法律和制度的空子，達(dá)到不當(dāng)牟利的目的。例如借用法律法規(guī)的某些條款打擦邊球，特別是制造勞動(dòng)關(guān)系的模糊性，損害員工在薪酬、福利方面的合法權(quán)益。

（二）二元價(jià)值背離的動(dòng)因

客觀而言，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中出現(xiàn)的二元價(jià)值背離現(xiàn)象是內(nèi)因與外因共同作用的結(jié)果：

一是“理性經(jīng)濟(jì)人”逐利本性的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”的行事原則是個(gè)人效用最大化（或組織利潤(rùn)最大化），因此極易產(chǎn)生私利與公益的背道而馳。惡意降低成本和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)往往成為一些私營(yíng)組織昧著良心賺黑錢的慣用伎倆。

二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的外在壓力。私營(yíng)組織對(duì)利潤(rùn)的依賴性在很大程度上源于自身生存的需要，或者說(shuō)是因?yàn)橘Y源獲致能力不足而導(dǎo)致的一種安全缺乏感。過(guò)度逐利雖不利于私營(yíng)組織的可持續(xù)發(fā)展，但可使其在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不被立即淘汰。如果政府監(jiān)管不到位，PPP模式也可能引發(fā)劣幣驅(qū)逐良幣的不公平競(jìng)爭(zhēng)，既違背了公共利益最大化，也損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則。

（三）二元價(jià)值背離的彌合對(duì)策

預(yù)防和矯治政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中可能出現(xiàn)的二元價(jià)值背離問(wèn)題，可從如下幾個(gè)方面著手進(jìn)行：

一是承認(rèn)并引導(dǎo)合理的營(yíng)利動(dòng)機(jī)。私營(yíng)組織參與公共物品的生產(chǎn)和提供時(shí)所產(chǎn)生的正外部效應(yīng)，有利于社會(huì)的發(fā)展，因此應(yīng)該給予其合理的經(jīng)濟(jì)報(bào)償。本著風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則來(lái)培育私營(yíng)組織的契約精神，既承認(rèn)其合理營(yíng)利的正當(dāng)性，又將其營(yíng)利行為限制在一定的范圍內(nèi)，將有利于公共物品提供多元化范式的踐行。

二是確立明晰的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系?！翱扑苟ɡ怼钡暮诵氖菑?qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)和法律制度的安排對(duì)資源配置的重要影響。因此，政府在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)劃分各個(gè)合作主體之間明確的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，切實(shí)做到有制可依、行為可控、收益可期。

三是強(qiáng)化監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中的失范行為進(jìn)行強(qiáng)有力的糾偏，有賴于科學(xué)評(píng)估機(jī)制和嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。政府在監(jiān)管公共項(xiàng)目時(shí)要加強(qiáng)過(guò)程管理，應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建科學(xué)、完備的公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，并借助嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)懲戒等手段使得私營(yíng)組織對(duì)公共利益保持足夠的敬畏之心。

總之，在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中，雖然有多元主體的參與，但其公共屬性是無(wú)可置疑的。為了保障政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的公共性，必須對(duì)其中的二元價(jià)值背離現(xiàn)象進(jìn)行剖析和矯治，以期滿足人們不斷增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求。