甘肅省生態(tài)文明建設的制度保障

高國富，羅 藝

(甘肅政法大學，甘肅 蘭州 730070)

生態(tài)文明是社會發(fā)展的新階段，也是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、循環(huán)發(fā)展為基本宗旨的新的社會形態(tài)。習近平總書記提出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！睆狞h的十八大提出的“生態(tài)文明建設理念”到黨的十九大“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的要求，我國生態(tài)文明理論研究不斷向縱深方向發(fā)展，生態(tài)文明制度體系正在建立，生態(tài)文明建設持續(xù)推進。

一、甘肅省生態(tài)文明建設的制度現(xiàn)狀

（一）甘肅省生態(tài)文明制度建設工作穩(wěn)步推進

加快推進生態(tài)文明建設是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的要求，是積極應對氣候變化、維護生態(tài)安全的重大舉措?；诖?，甘肅省出臺一系列的生態(tài)文明建設相關政策，為甘肅省生態(tài)文明建設提供政策指導和標準。其中，制定《甘肅省環(huán)境保護條例》（2019年修訂）《甘肅省自然保護區(qū)管理條例》《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》等，分別從環(huán)境保護、資源保護和綠色發(fā)展三個方面促進本地的生態(tài)文明建設發(fā)展。2015年印發(fā)的《甘肅省環(huán)境保護廳環(huán)評審批改革試點工作方案》[1]；2016年甘肅省環(huán)境保護廳（現(xiàn)為“生態(tài)環(huán)境廳”）發(fā)布《甘肅省環(huán)境保護廳關于做好建設項目環(huán)評受理“三個規(guī)范”工作的通知》，進一步推動了甘肅省環(huán)境影響評價相關市場健康有序發(fā)展；2017年發(fā)布的《關于進一步加快推進生態(tài)文明制度建設的意見》，對生態(tài)文明的制度建設提出了明確的指導性意見。

（二）甘肅省生態(tài)文明建設的相關制度梳理

從國家層面而言，目前尚沒有專門的生態(tài)文明法律，現(xiàn)行的法律一般都是關于環(huán)境保護和污染治理的基本法或者單行法。如《中華人民共和國憲法》在序言中提及生態(tài)文明，憲法的第九條、二十六條是關于自然資源的保護；第十條規(guī)定了組織或者個人對土地的合理利用；第二十二條、二十六條則是關于環(huán)境保護的相關規(guī)定。同時，國家還制定了若干與生態(tài)文明建設相關的法律，如針對環(huán)境污染防治類的《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等；針對自然資源保護類的《土地管理法》《野生動物保護法》《水法》等；另外，國家為了配合全國人大和全國人大常委會制定的法律的實施，制定的各種法規(guī)政策，也主要集中在環(huán)境保護、資源開發(fā)、污染防治等幾個方面，對其他的涉及較少。

從地方層面而言，甘肅省沒有專門的生態(tài)文明立法，政府制定的規(guī)章政策則主要集中在環(huán)境保護和資源節(jié)約這兩個方面。在環(huán)境保護方面，目前已有《甘肅省環(huán)境保護條例》《甘肅省地質(zhì)環(huán)境保護條例》《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)。在資源保護方面，制定有《甘肅省自然保護區(qū)管理條例》《甘肅省濕地保護條例》《甘肅省水土保持條例》等，涉及到自然保護區(qū)、濕地、水土、能源、森林、礦產(chǎn)等多個方面。除此之外，《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》對該省綠色經(jīng)濟的發(fā)展進行指導。

甘肅省制定的政府規(guī)章同樣集中在環(huán)境保護、資源保護兩個方面，污染防治和綠色發(fā)展方面關注較少。如在環(huán)境保護方面：《甘肅省重點工業(yè)污染源環(huán)境管理辦法》《甘肅省排污許可證管理辦法》《甘肅省廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理辦法》等。資源保護方面則是對國家出臺的資源保護法的具體實施細則，如《甘肅省實施<中華人民共和國水法>辦法》《甘肅省實施<中華人民共和國森林法>辦法》等。這些辦法促進了國家的資源保護法在甘肅省的實施，為當?shù)厮Y源、森林資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的保護提供了指引和依據(jù)。但這些辦法的部分條文直接套用國家相關法律，與當?shù)貙嶋H情況有所出入，法規(guī)的適應性不足。

二、甘肅省生態(tài)文明建設中存在的問題

自1994年制定《甘肅省環(huán)境保護條例》以來，甘肅省已制定接近20部與生態(tài)文明建設相關的地方法規(guī)[2]，但在生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設方面仍然存在比較突出的問題。

（一）立法層面：地方性法規(guī)不健全

1.缺乏統(tǒng)領性的生態(tài)文明建設條例

最新修訂的《甘肅省環(huán)境保護條例》包括監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和公眾參與及法律責任等共七章68條，將于2020年1月1日起實施。但該《條例》的調(diào)整范圍有限，不能替代生態(tài)文明建設條例。以《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》為例，其制定目標是生態(tài)文明建設，推進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，保障人與自然和諧共存。兩者相比，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的《甘肅省環(huán)境保護條例》在發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟、調(diào)整人與自然關系上存在欠缺，且缺乏與新時代生態(tài)文明建設新要求相適應的立法原則和立法技術(shù)，這就導致甘肅省的生態(tài)文明建設缺乏直接有效的權(quán)威法規(guī)的引導[3]，社會參與生態(tài)文明建設無門可入，生態(tài)文明建設工作難以統(tǒng)籌高效推進。

2.缺乏符合實際的環(huán)境治理專項條例

甘肅省現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護方面的立法，僅有《甘肅省大氣污染防治條例》《甘肅省輻射污染防治條例》是防治污染的專項條例，而其他污染問題諸如水污染、土壤污染，則只有零散的政府規(guī)章。這就致使無論在處理祁連山環(huán)境污染事件還是蘭州自來水污染事件時，都無法可依。如果說，統(tǒng)領性的生態(tài)文明建設條例是生態(tài)文明建設這輛馬車的“車頭”，那么專項條例作為地方法規(guī)體系中重要一環(huán)，是加強生態(tài)文明建設的“車輪”，只有“車頭”和“車輪”相互配合，才能使生態(tài)文明建設這輛“馬車”平穩(wěn)運行。

3.缺少引導公眾生態(tài)教育的地方性法規(guī)

生態(tài)文明建設不是政府一方的責任，而是全社會共同努力的目標。因此，加強對公眾的生態(tài)教育，培養(yǎng)公眾的生態(tài)意識，是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。在立法上，應當及時推動生態(tài)教育條例的制定工作，為社會各領域科學有效地開展生態(tài)教育宣傳活動提供有效指導。

（二）執(zhí)法層面：環(huán)境執(zhí)法亟待強化

以祁連山環(huán)境污染事件為例，祁連山保護區(qū)設置的多宗探礦權(quán)、采礦權(quán)中，有相當一部分是在2014年國務院明確祁連山自然保護區(qū)劃界之后違法違規(guī)審批或延期的，甚至還涉及到祁連山自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。除此之外，保護區(qū)內(nèi)的部分水電設施，也存在違規(guī)審批、未批先建等問題。不經(jīng)環(huán)境影響評價，隨意搭建水電設施、隨意挖掘、開采礦產(chǎn)資源對周邊生態(tài)環(huán)境造成不可逆的永久損害[4]。而相關政府部門的“不作為”“不擔當”“不得罪”“無遠見”的執(zhí)法才是問題的根源所在。積極發(fā)展經(jīng)濟，改善當?shù)孛癖姷纳钏綗o可厚非，但不能以無限制的犧牲和破壞生態(tài)環(huán)境為代價。祁連山的一系列違規(guī)違法行為，除了政府個別官員本身思想認識上的偏差外，也有執(zhí)法監(jiān)管制度缺失方面的原因。

（三）教育層面：生態(tài)教育宣傳未制度化

在生態(tài)文明建設中，要想使公眾形成正確的生態(tài)意識，養(yǎng)成自覺保護生態(tài)環(huán)境的良好習慣，不能僅靠公眾的自覺，要依靠生態(tài)教育對公眾思想意識的培育[5]。對公眾生態(tài)教育的宣傳應當進行制度化和規(guī)范化。要加大對身邊的環(huán)境事件的監(jiān)督檢查、合理勸阻、教育，甚至訴訟，使違法違規(guī)行為難逃其咎。

三、甘肅省生態(tài)文明建設制度保障的完善

（一）健全生態(tài)文明建設的地方性法規(guī)

1.制定本省的《生態(tài)文明建設促進條例》

《甘肅省生態(tài)文明建設促進條例》（以下簡稱《條例》）是構(gòu)建甘肅省生態(tài)文明建設制度的關鍵環(huán)節(jié)，應當在本省生態(tài)文明建設及生態(tài)文明建設法律保障體系中占據(jù)統(tǒng)領性、綱領性與指導性地位[5]。因此，《條例》的總則應當包含立法原則、指導思想、調(diào)整范圍、調(diào)整主體等。在具體的條例內(nèi)容上，則應當包括生態(tài)文明實驗區(qū)、環(huán)境保護區(qū)等生態(tài)區(qū)域的規(guī)劃與建設?！稐l例》的調(diào)整主體應為政府、公民、企業(yè)和其他社會組織。除此之外，還應對新的環(huán)保技術(shù)進行規(guī)定，比如：構(gòu)建聯(lián)合的空氣質(zhì)量監(jiān)測體系、水質(zhì)檢測體系等。

2.制定《甘肅省環(huán)境教育條例》

“環(huán)境教育是認識價值和澄清觀念的過程，其目標旨在發(fā)展相關的技能和態(tài)度，督促人們對環(huán)境存在的問題做出決策、對本身的行為做出約束”[6]。甘肅省目前處于生態(tài)教育初級階段，存在環(huán)境教育投資不足、民眾環(huán)境意識薄弱、環(huán)境教育體制不健全等問題。在此方面，可以參考《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》中的成功制度經(jīng)驗，要考慮從明確專門環(huán)境教育機構(gòu)的職責、設立環(huán)境教育基金制度、開展學校教育和社會教育、培養(yǎng)專門的環(huán)境教育人才以及確立環(huán)境教育監(jiān)督保障機制等方面來制定《甘肅省環(huán)境教育條例》，確保甘肅省環(huán)境教育工作的順利開展，從而推動生態(tài)文明建設向前推進。

（二）創(chuàng)新生態(tài)文明建設的執(zhí)法方式

生態(tài)文明建設工作的推進應當依靠一支可靠的執(zhí)法隊伍，明確責任主體，強化責任擔當。要合理配置宏觀管理政府職能，要完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，建立獎懲制度，要提高行政效率，科學配置權(quán)力，要健全責任追究機制，還要創(chuàng)新現(xiàn)行的執(zhí)法模式，摸索、尋找更具有本地特色的執(zhí)法方式。

1.積極推動環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展

首先在政府層面，可以建立?？顚ｍ棊?，用于置辦新型移動監(jiān)測設備。在人口較為密集的地區(qū)安裝LED屏幕，顯示實時的環(huán)境監(jiān)測結(jié)果。對于自然保護區(qū)諸如野生動物保護區(qū)，可以對珍稀瀕危動物安裝隨身監(jiān)控攝像頭，對濕地保護區(qū)等自然地貌保護區(qū)安裝全覆蓋監(jiān)控攝像，并定時派出無人機進行實時拍攝。

2.創(chuàng)新省內(nèi)跨區(qū)縣執(zhí)法協(xié)調(diào)機制

大型的環(huán)境污染事件有時會影響到幾個區(qū)縣，基于環(huán)境污染和防治工作的整體性考慮，應積極嘗試建立跨區(qū)縣執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。

3.綜合執(zhí)法，運用多種方式對違法者進行教育警示

綜合執(zhí)法要求的是運用行政、法律、教育等多種手段，且在執(zhí)法過程中要求較強的執(zhí)法力度，必要時可以運用行政強制、行政處罰等行政方式，維護環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)威和秩序[7]。

（三）培養(yǎng)公民的生態(tài)文明意識

1.加強宣傳，努力塑造各階層的生態(tài)文明理念

習近平同志多次強調(diào)生態(tài)文明宣傳教育的重要性，甘肅省面對新時代和新要求，應當加強對公眾的環(huán)境教育，樹立堅定的生態(tài)文明宣傳理念，注重學生尤其是中小學生的環(huán)境教育；應當創(chuàng)新環(huán)境保護的宣傳方式，利用便捷的社交平臺如微博、微信公眾號等創(chuàng)立官方賬號，定期進行知識普及；應當倡導公眾樹立生態(tài)文明觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的消費模式，倡導綠色消費、可持續(xù)消費；應當將生態(tài)文明建設的理念貫穿到經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級中，打造綠色產(chǎn)業(yè)；應當將生態(tài)文明理念融入到政府工作的方方面面。

2.鼓勵民間環(huán)保宣傳組織的建立

民間環(huán)保宣傳組織主要指的是由普通群眾發(fā)起、組織，以宣傳保護環(huán)境的重要性為宗旨，自愿參加，符合法律法規(guī)規(guī)定的人的集合體。鼓勵民間環(huán)保宣傳組織建立可以從以下幾點入手：一是政府放寬環(huán)保宣傳組織的成立審批要求，從程序上簡化審批手續(xù)；二是支持高校聯(lián)動，鼓勵高校青年志愿者協(xié)會進行宣講，為民間環(huán)保宣傳組織積累實踐經(jīng)驗；三是加大對民間環(huán)保宣傳組織在人員、場地、經(jīng)費、政策等方面的支持力度。

生態(tài)文明建設是一項艱難、復雜的長期任務。甘肅省作為我國重要的生態(tài)屏障，要促進本省生態(tài)文明建設的發(fā)展，就要依靠法律的保障作用，在遵守國家制定的法律法規(guī)的同時，促進本省生態(tài)文明建設法律保障制度的不斷完善，要對已經(jīng)制定但已經(jīng)不適應生態(tài)文明建設實際的地方法律法規(guī)進行修改，要不斷創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式以及構(gòu)建多元化的環(huán)境教育制度。只有這樣，才能使生態(tài)文明建設的法律保障作用得到充分發(fā)揮，全力打造生態(tài)安全大屏障，加快生態(tài)文明建設，推進綠色富省、綠色惠民。