鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村全域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障政策研究

周 輝

（南京旅游職業(yè)學(xué)院，江蘇 南京 210000）

2017年黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施將會持續(xù)助推鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，并在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期發(fā)揮更為重要的調(diào)節(jié)作用。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出加快推動旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，全面優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，走全域旅游發(fā)展的新路子。

體制、資金、人才等方面的保障政策對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村全域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有舉足輕重的作用，保障了鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，推動了鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一種植業(yè)向林業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等多種業(yè)態(tài)調(diào)整。

一、體制保障

圍繞組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、績效考核機(jī)制、多規(guī)融合機(jī)制五大方面開展體制機(jī)制創(chuàng)新改革，成立黨政統(tǒng)籌的全域旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立旅游行政主管部門對旅游市場監(jiān)管、執(zhí)法、投訴受理工作的有效協(xié)調(diào)機(jī)制和各部門“齊抓共管”的工作格局，改革創(chuàng)新全域旅游綜合執(zhí)法隊(duì)伍，落實(shí)分工考評機(jī)制，強(qiáng)化全域旅游規(guī)劃與各類規(guī)劃之間的有機(jī)銜接并形成多規(guī)融合的全域旅游的規(guī)劃體系。

（一）建立黨政統(tǒng)籌的全域旅游組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

從全域旅游發(fā)展全局出發(fā)，發(fā)揮地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作用，以推進(jìn)全域旅游發(fā)展作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，建立完善全域旅游組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，形成推動全域旅游發(fā)展新合力。成立全域旅游發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。

（二）建立全部門參與的全域旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

探索建立與全域旅游發(fā)展相適應(yīng)的綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)，共建各部門“齊抓共管”的工作格局。建立由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參與的旅游聯(lián)席會議制度，研究旅游發(fā)展重點(diǎn)難點(diǎn)問題，聯(lián)合下發(fā)文件，簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，構(gòu)建全域一盤棋管理模式，統(tǒng)籌解決全域旅游發(fā)展的重大問題；強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作，明確部門的工作職責(zé)。建立全域旅游建設(shè)工作的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門工作職責(zé)。各部門要把推進(jìn)全域旅游發(fā)展作為重要工作，放在本部門日常工作中來統(tǒng)籌考慮，加強(qiáng)人、財(cái)、物保障，確保有錢辦事、有人做事。

（三）建立完善有效的全域旅游績效考核機(jī)制

將全域旅游工作納入政府年度考核體系，并成為主要考核指標(biāo)。提升全域旅游工作在政府綜合績效考核中的權(quán)重，堅(jiān)持把旅游主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)列入政府年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，切實(shí)強(qiáng)化對旅游業(yè)發(fā)展的鼓勵性、約束性考核，構(gòu)建精準(zhǔn)化全域旅游績效考核機(jī)制。明確各項(xiàng)工作指標(biāo)的責(zé)任部門；對各項(xiàng)工作指標(biāo)的落地實(shí)施進(jìn)行督導(dǎo)。各責(zé)任主體制定實(shí)施方案，細(xì)化工作任務(wù)，明確工作重點(diǎn)和保障措施，把各項(xiàng)任務(wù)分解到人，責(zé)任到人。

（四）建立全域思維的全域旅游多規(guī)融合機(jī)制

“多種規(guī)劃融合”不是意味著只有一個(gè)規(guī)劃，而是強(qiáng)化系統(tǒng)思維，在制定全域旅游規(guī)劃時(shí)強(qiáng)化與城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用等各類規(guī)劃的銜接，確保各類規(guī)劃確定的參數(shù)一致，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。

二、資金保障

（一）設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金

設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，納入地方政府財(cái)政預(yù)算，用于全域旅游發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)。專項(xiàng)資金的使用范圍包括：重大旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、旅游形象推廣和旅游人才培養(yǎng)；引導(dǎo)旅游企業(yè)做大做強(qiáng)；對符合條件的旅游新業(yè)態(tài)、重點(diǎn)旅游商品研發(fā)和銷售、有突出貢獻(xiàn)的旅行社企業(yè)等給予適當(dāng)獎勵；對列入國家、省市區(qū)重點(diǎn)的項(xiàng)目和對重大項(xiàng)目年度完成率較高的進(jìn)行獎勵等。

（二）加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支持

加強(qiáng)與銀行金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系，提升金融機(jī)構(gòu)對旅游企業(yè)的信貸支援，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將低成本金融資源向全域旅游產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)中小微企業(yè)、扶貧產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)（牧）家樂等各類經(jīng)營主體傾斜；創(chuàng)新開發(fā)全域旅游信貸產(chǎn)品和模式。積極開展景區(qū)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、門票收入質(zhì)押貸款、林權(quán)抵押貸款等業(yè)務(wù)；拓寬全域旅游多元化融資管道。充分發(fā)揮銀行、證券、保險(xiǎn)的金融合力作用，結(jié)合股權(quán)融資、債券融資等，構(gòu)建直接融資與間接融資協(xié)同推進(jìn)的旅游金融支持體系。

加強(qiáng)與保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)溝通，利用保險(xiǎn)公司通過手機(jī)APP、在線服務(wù)、機(jī)構(gòu)駐點(diǎn)和電視廣告等形式向旅游企業(yè)和游客提供快捷的保險(xiǎn)咨詢、風(fēng)險(xiǎn)管理和行程預(yù)安排等服務(wù)。加強(qiáng)旅游保險(xiǎn)緊急救援和醫(yī)療服務(wù)，在具備條件的旅游景區(qū)設(shè)立保險(xiǎn)救援和醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)。發(fā)生重大事故案件，聯(lián)系保險(xiǎn)公司開辟綠色通道，及時(shí)按照保險(xiǎn)責(zé)任給予賠付。

（三）吸引社會資本參與

推進(jìn)優(yōu)質(zhì)旅游資源與社會資本高效對接，著力培育充滿活力的現(xiàn)代旅游市場主體，拓寬旅游資金籌措管道。一是放寬市場準(zhǔn)入，降低進(jìn)入門坎。在符合規(guī)劃和明確利益分配的前提下，鼓勵各種社會資本投資旅游產(chǎn)業(yè)，大力培育新興旅游發(fā)展主體；二是通過投資控股、參股和租賃、合作等方式，著力引進(jìn)大型投資公司、房地產(chǎn)企業(yè)、工業(yè)企業(yè)以及網(wǎng)絡(luò)公司等有實(shí)力的企業(yè)跨界投資旅游產(chǎn)業(yè)，參與景區(qū)開發(fā)建設(shè)；三是啟動閑置資產(chǎn)，加快鄉(xiāng)村旅游、汽車營地、精品客棧等業(yè)態(tài)建設(shè)，構(gòu)建混合所有制主體，實(shí)現(xiàn)景區(qū)保值增值。

（四）創(chuàng)新投資融資模式

一是推行PPP、股權(quán)融資、金融租賃等新型投融資方式，為全域旅游發(fā)展籌措資金；二是引導(dǎo)本地旅游企業(yè)科學(xué)利用債務(wù)融資工具，利用旅游項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)、景區(qū)門票的收費(fèi)抵押進(jìn)行融資；三是成立旅游投融資公司，推動旅游產(chǎn)權(quán)改革，盤活旅游資源；四是強(qiáng)化金融支撐，對于旅游產(chǎn)品加工企業(yè)申請固定資產(chǎn)貸款，適當(dāng)放寬抵押擔(dān)保等條件，簡化審批手續(xù)；五是將“招商”和“招客”結(jié)合，充分利用旅游推介活動，引進(jìn)龍頭旅游集團(tuán)、上市公司和品牌企業(yè)。

三、人才保障

（一）建設(shè)旅游人才隊(duì)伍

一是加快培養(yǎng)旅游行政管理人才。充實(shí)和強(qiáng)化旅游干部隊(duì)伍，把懂經(jīng)濟(jì)、懂管理、懂旅游、懂城建規(guī)劃的干部充實(shí)到全域旅游建設(shè)一線，在實(shí)踐中培養(yǎng)、選拔和使用干部；建立政府部門與旅游企業(yè)、旅游院校高水平人才的雙向交流機(jī)制。

二是大力引進(jìn)和加快培養(yǎng)旅游企業(yè)經(jīng)營管理人才。有計(jì)劃地選送一批企業(yè)領(lǐng)軍人物和優(yōu)秀的高級經(jīng)營管理人才到省內(nèi)旅游院校進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)；組織舉辦多種形式的旅游企業(yè)家國際論壇，傳遞旅游前沿信息，介紹旅游成功經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大旅游網(wǎng)絡(luò)交流；支持和鼓勵整合校企資源，開展專家教授深入企業(yè)送教上門。

三是加快培養(yǎng)旅游服務(wù)技能人才隊(duì)伍。按照旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游企業(yè)崗位要求，制定開發(fā)各類旅游服務(wù)技能人才標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)旅游服務(wù)技能人才培養(yǎng)和聘用工作；搭建平臺，舉辦各種類型旅游服務(wù)技能大賽，層層擇優(yōu)選拔旅游服務(wù)技能人才；加大旅游行業(yè)繼續(xù)教育工作力度，開設(shè)各種短期培訓(xùn)班和專題培訓(xùn)班。

四是加快培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)人才隊(duì)伍。大力發(fā)展鄉(xiāng)村本土旅游產(chǎn)品，推進(jìn)農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，力爭在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的思路上有創(chuàng)新突破；建立健全多渠道、多層次、多形式的鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系，打造一批鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)示范基地；舉辦鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)知識講座、服務(wù)技能培訓(xùn)班、網(wǎng)上培訓(xùn)輔導(dǎo)等形式，提高鄉(xiāng)村旅游人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力。

（二）成立旅游專家智庫

成立旅游專家智庫，智庫由大專院校、科研機(jī)構(gòu)、旅游企業(yè)的知名教授和行業(yè)精英組成，咨詢專業(yè)領(lǐng)域涵蓋旅游規(guī)劃、景區(qū)投資、景區(qū)運(yùn)營、旅游市場、旅游營銷等。旅游專家智庫為政府在全域旅游建設(shè)過程中提供專業(yè)咨詢意見。

（三）引進(jìn)高端旅游人才

將旅游高端人才引進(jìn)納入人才引進(jìn)計(jì)劃，做好旅游人才引進(jìn)工作。加大高層次旅游人才引進(jìn)、培育、創(chuàng)業(yè)、發(fā)展的力度與精準(zhǔn)度，加快培養(yǎng)和引進(jìn)一批專業(yè)化、領(lǐng)軍型的城市旅游綜合體高級運(yùn)管人才與團(tuán)隊(duì)以及實(shí)用型、緊缺型的旅游規(guī)劃、旅游營銷、高級導(dǎo)游等人才。

（四）加強(qiáng)旅游專業(yè)培訓(xùn)

依托旅游高校合作建立旅游人才教育培訓(xùn)基地，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部、旅游企業(yè)從業(yè)人員的旅游專業(yè)培訓(xùn)及質(zhì)量提升培訓(xùn)：一是開展旅游發(fā)展專題考察調(diào)研，組織領(lǐng)導(dǎo)干部對國內(nèi)旅游發(fā)展的成功模式進(jìn)行參觀考察，學(xué)習(xí)借鑒旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)；二是開辦全域旅游發(fā)展專題培訓(xùn)班和經(jīng)驗(yàn)交流研討會，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行集中分批培訓(xùn)；三是加強(qiáng)對旅游企業(yè)負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)骨干的培訓(xùn)；四是不斷強(qiáng)化對旅游一線人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。

（五）完善人才獎勵機(jī)制

制定旅游人才獎勵機(jī)制。獎勵的資金在旅游專項(xiàng)資金中單獨(dú)列支，用于鼓勵旅游人才積極參加各類培訓(xùn)、提高自身業(yè)務(wù)水平；鼓勵旅游人才參與各類社會項(xiàng)目，鼓勵跨行業(yè)交流；對榮獲大賽獎勵的優(yōu)秀旅游人才，給予通報(bào)表彰、物質(zhì)獎勵以及外出學(xué)習(xí)考察機(jī)會；旅游企業(yè)根據(jù)制定的相關(guān)條件，對優(yōu)秀旅游人才給予晉級機(jī)會。