PPP項(xiàng)目規(guī)范管理背景下的幾個(gè)新問(wèn)題

陳少?gòu)?qiáng)

內(nèi)容提要：為防范PPP項(xiàng)目快速發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，近年來(lái)我國(guó)加大了對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特別是對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控力度且取得了初步成效。但同時(shí)也產(chǎn)生了一些新的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)被掩匿、產(chǎn)生新的公共風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)不公平等。為防范風(fēng)險(xiǎn)管理帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)，作者建議分步推進(jìn)改革，在在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上逐步引入存量管理。

在防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和PPP內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)的雙重背景下，我國(guó)近年來(lái)就規(guī)范PPP發(fā)展采取了一系列措施，取得了初步成效，但新的問(wèn)題接踵而至，反映出我國(guó)現(xiàn)有的PPP財(cái)政管理模式存在漏洞，筆者建議在維持現(xiàn)有流量管理模式的基礎(chǔ)上，逐步推行改革，引入存量管理模式。

一、政府和社會(huì)資本合作規(guī)范管理初見(jiàn)成效

政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP”）在我國(guó)的大規(guī)模興起和推廣是在2014年之后，為防范PPP快速發(fā)展的同時(shí)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相互交疊的產(chǎn)生，近年來(lái)為推進(jìn)PPP規(guī)范化采取了一系列努力。

（一）國(guó)內(nèi)的影響

在剛剛推出PPP項(xiàng)目的2014年，我國(guó)便吸收了英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家PPP項(xiàng)目管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也吸收了過(guò)去工程建設(shè)模式（BT等）的諸多弊病，一開(kāi)始便注重財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控?？梢哉f(shuō)，中國(guó)式的PPP項(xiàng)目一開(kāi)始就帶有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的“基因”。例如，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）就明確指出，財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

在注重防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和防控PPP風(fēng)險(xiǎn)的背景下，我國(guó)更加重視對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理，并從物有所值評(píng)估、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案、項(xiàng)目庫(kù)管理、信息公開(kāi)、PPP合同管理等諸多方面進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)通過(guò)清理和整改PPP項(xiàng)目庫(kù)中的PPP項(xiàng)目，調(diào)整PPP項(xiàng)目存量規(guī)模和增長(zhǎng)速度。根據(jù)財(cái)政部公開(kāi)發(fā)布PPP項(xiàng)目庫(kù)清理退庫(kù)結(jié)果顯示，截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬(wàn)億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬(wàn)億元。上述舉措，對(duì)于調(diào)整PPP項(xiàng)目節(jié)奏和防范風(fēng)險(xiǎn)有著重要的意義。

此外，規(guī)范的PPP項(xiàng)目作為地方政府投融資的重要任務(wù)，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障和改善民生方面也發(fā)揮了重要作用。

（二）國(guó)際的影響

中國(guó)PPP規(guī)范管理的實(shí)踐也得到國(guó)際社會(huì)上的認(rèn)可。2018年4月，世界銀行發(fā)布了2018年度《政府和社會(huì)資本合作（PPP）基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)報(bào)告》，對(duì)全球135個(gè)經(jīng)濟(jì)體的PPP政策法規(guī)和實(shí)踐進(jìn)行了分類(lèi)評(píng)比，并就如何完善監(jiān)管、建立良好的制度體系、提高項(xiàng)目質(zhì)量提出了政策建議?！秷?bào)告》從項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理和社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目四個(gè)方面，按47個(gè)小項(xiàng)對(duì)各經(jīng)濟(jì)體PPP政策制度和實(shí)踐進(jìn)行了打分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入經(jīng)濟(jì)體分成四組進(jìn)行橫向比較。在全球比較中，中國(guó)PPP制度和實(shí)踐處于中上水平。在項(xiàng)目采購(gòu)方面，中國(guó)得分82分。在合同管理方面，中國(guó)得分76分。在社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目方面，中國(guó)得分54分，這個(gè)得分是比較低的，主要原因是中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃幾乎全部由政府主導(dǎo)，社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目主要是存量項(xiàng)目。總體來(lái)看，我國(guó)在四個(gè)方面的評(píng)分有兩項(xiàng)是相當(dāng)不錯(cuò)的，中國(guó)PPP實(shí)踐獲得世界銀行好評(píng)，處于全球中上水平①http：//www.cpppc.org/zh/pppyw/7194.jhtml。。

二、政府和社會(huì)資本合作管理中存在的新問(wèn)題

PPP項(xiàng)目規(guī)范管理，有利于理順政府和市場(chǎng)的邊界，防止將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，減少和避免未來(lái)不必要的財(cái)政支出。在實(shí)際操作過(guò)程中，也出現(xiàn)一些新的問(wèn)題。

（一）未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)被掩匿

我國(guó)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的核心指標(biāo)體現(xiàn)在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金［2015］21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“21號(hào)文”）中。21號(hào)文第25條指出：每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%?，F(xiàn)行PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理測(cè)算要求自PPP項(xiàng)目實(shí)施之日（通常是當(dāng)年）起至未來(lái)若干年度（PPP項(xiàng)目實(shí)施周期一般至少是10年，不超過(guò)30年）內(nèi)的上述比值都應(yīng)不超過(guò)10%，也就是說(shuō)，要求未來(lái)分值不超過(guò)10%。這一指標(biāo)要求，也成為我國(guó)規(guī)范PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的重要依據(jù)。

這一風(fēng)險(xiǎn)管理手段的好處是操作易行，因?yàn)榉种禐?0%是確定的，是易于衡量的。但是，從過(guò)程來(lái)看，PPP風(fēng)險(xiǎn)管理測(cè)算過(guò)程卻存在一些不確定性。這是因?yàn)?，未?lái)若干年份無(wú)論是分子（PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任）還是分母（當(dāng)年一般公共預(yù)算支出）都是不確定的，分子分母并非同比例正相關(guān)，分子分母的不確定性，必然帶來(lái)分值的不確定性。

這種用未來(lái)不確定的結(jié)果來(lái)判斷PPP是否操作可行的做法（見(jiàn)圖2）與一般項(xiàng)目是否操作可行的邏輯（見(jiàn)圖1）有較大差異。一般項(xiàng)目操作的邏輯是，基于過(guò)去和現(xiàn)在既定的實(shí)施來(lái)判斷未來(lái)是否存在風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)損害程度，并基于這種損害程度的前景分析，預(yù)測(cè)未來(lái)應(yīng)采取何種措施予以補(bǔ)救。盡管我國(guó)項(xiàng)目流量管理也考慮到基于過(guò)去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)，但畢竟由于二者評(píng)估時(shí)點(diǎn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)存在差異，兩種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果也有很大不同。

目前我國(guó)這種基于未來(lái)所有PPP項(xiàng)目預(yù)算支出之和與當(dāng)年一般公共預(yù)算的比值來(lái)判斷當(dāng)前地方政府是否適合選擇PPP項(xiàng)目的“貼現(xiàn)式”的論證思路，容易導(dǎo)致地方政府做出一些于自身當(dāng)前有利的選擇，將財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)向未來(lái)轉(zhuǎn)嫁，以順利通過(guò)當(dāng)前的財(cái)政承受能力論證，具體在操作中體現(xiàn)為：

圖1 通常的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式

圖2 PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式

一是減少未來(lái)一般公共預(yù)算支出責(zé)任（分子），如通過(guò)減少或者忽視政府對(duì)PPP項(xiàng)目的日常維護(hù)和項(xiàng)目大修的支出責(zé)任，減少未來(lái)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出。這類(lèi)現(xiàn)象在市政道路類(lèi)PPP項(xiàng)目尤為突出。根據(jù)以往我國(guó)道路管理的經(jīng)驗(yàn)，一般市政道路在8-10年要進(jìn)行一次大修，道路大修費(fèi)用相當(dāng)于投資額的50%以上，而我國(guó)所規(guī)定的PPP周期一般設(shè)定為10-30年，因而在我國(guó)有的PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中，一些地方有意識(shí)地淡化PPP項(xiàng)目周期內(nèi)的道路維修和保養(yǎng)支出，以減少未來(lái)一般公共預(yù)算支出（分子），從而降低分值，最大限度地規(guī)避21號(hào)文10%“紅線(xiàn)”的規(guī)定。

二是虛增未來(lái)一般公共預(yù)算支出規(guī)模（分母），如某地在一般公共預(yù)算支出測(cè)算過(guò)程中，預(yù)測(cè)未來(lái)PPP周期內(nèi)的一般公共預(yù)算支出增速為20%，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的情況下，這種預(yù)測(cè)明顯超過(guò)正常的預(yù)測(cè)水平，一些地方這種做法，其目的也是為了順利通過(guò)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證。

三是透支未來(lái)政府性基金支出。21號(hào)文沒(méi)有對(duì)是否可以使用政府性基金問(wèn)題給予明確說(shuō)明，但《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金［2016］90號(hào)）指出“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目?！贝撕?，財(cái)政部在回復(fù)人大代表的提案中指出，《財(cái)政部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》（財(cái)金函［2017］85號(hào)）提及“10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤(pán)活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。”在操作過(guò)程中，地方政府將部分土地出讓金用于安排支付PPP項(xiàng)目支出，但在分子中并未得到體現(xiàn)。由于土地出讓金收入受土地供應(yīng)面積、國(guó)家政策、市場(chǎng)行情、需求變動(dòng)等多方面的影響，過(guò)度使用土地出讓金支出則導(dǎo)致地方政府性基金預(yù)算存在入不敷出或者結(jié)構(gòu)性失衡的風(fēng)險(xiǎn)，掩匿未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）產(chǎn)生新的公共風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上也屬于公共風(fēng)險(xiǎn)，是公共風(fēng)險(xiǎn)的一種，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的也是為了降低公共風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)?yè)p失的不確定性。不過(guò)，現(xiàn)有關(guān)于PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的措施在防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本身的同時(shí)，也帶來(lái)其他公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。例如，為了規(guī)范PPP項(xiàng)目管理，國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)政府PPP項(xiàng)目做出了越來(lái)越嚴(yán)格的要求，特別是對(duì)PPP項(xiàng)目入庫(kù)的條件和門(mén)檻做出了明確的規(guī)定，這種做法的好處當(dāng)然是便于防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，但這種做法也帶來(lái)新的問(wèn)題，如，各級(jí)政府層次加碼，PPP項(xiàng)目庫(kù)管理從信息披露演變?yōu)橐环N行政審批，審批環(huán)節(jié)過(guò)于復(fù)雜，有的PPP項(xiàng)目從“兩評(píng)一案”批復(fù)到項(xiàng)目采購(gòu)至少需要半年以上時(shí)間，有的地方需要1年以上時(shí)間，地方政府PPP項(xiàng)目入庫(kù)時(shí)間太長(zhǎng)，公共建設(shè)工程和公共服務(wù)投資項(xiàng)目遲遲不能落地，地方政府和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)苦不堪言，地方政府和社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性受到重挫。

（三）市場(chǎng)主體不公平競(jìng)爭(zhēng)

PPP項(xiàng)目的初衷就是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)就在一定程度上實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政支出責(zé)任，將部分財(cái)政支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)主體，讓各市場(chǎng)主體探索運(yùn)營(yíng)潛力。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于政府部門(mén)過(guò)于重視防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，客觀上也帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度轉(zhuǎn)移，突出表現(xiàn)在市場(chǎng)主體之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)：一是國(guó)企民企不公平競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)前防控PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特別是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的背景下，一些地方政府認(rèn)為，國(guó)企規(guī)模大、資信好、成本低，在同等條件下有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這有助于減輕地方政府即期和未來(lái)支付壓力，因而更愿意與國(guó)企合作，導(dǎo)致民企在PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。二是咨詢(xún)機(jī)構(gòu)不公平競(jìng)爭(zhēng)。有的地方的財(cái)政部門(mén)以提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量為由，在采購(gòu)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)采取簡(jiǎn)單一刀切的方式，設(shè)置過(guò)高門(mén)檻，如要求咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須是國(guó)家PPP項(xiàng)目咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)的單位，導(dǎo)致那些不在項(xiàng)目庫(kù)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)的基本資格，損害中小咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，與當(dāng)前國(guó)家“放管服”和負(fù)面清單管理的基本政策導(dǎo)向相違背。

三、進(jìn)一步完善政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理

現(xiàn)行PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的思路需要改變，建議在流量管理基礎(chǔ)上引入存量管理?？紤]到我國(guó)預(yù)算和會(huì)計(jì)制度的實(shí)際，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理需要配合其他制度的改革而逐步完善。完善PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理基本原則是，PPP政府支出責(zé)任“有意識(shí)的模糊”問(wèn)題要盡快得到解決，公開(kāi)透明、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼畱?yīng)當(dāng)被鼓勵(lì)，政府及相關(guān)各方在PPP支出方面的責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步明確，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債管理是PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的必然趨勢(shì)。

（一）近期建議

近期建議是在現(xiàn)有流量管理的格局下采取針對(duì)性的補(bǔ)救措施。短期來(lái)看，在我國(guó)《預(yù)算法》等法律難以做出大的調(diào)整框架下，承認(rèn)21號(hào)文中財(cái)政承受能力10%的合理性和有效性，但要針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題提出改進(jìn)建議，并為存量管理提供準(zhǔn)備，具體包括：

1.加強(qiáng)財(cái)政支出責(zé)任管理

一是防止PPP操作中的一些機(jī)會(huì)主義行為，如對(duì)地方政府一般公共支出增幅的行為提出警告，嚴(yán)重的采取通報(bào)批評(píng)和處理責(zé)任人等措施。

二是要求地方采取措施，防范過(guò)度使用未來(lái)政府性基金帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，并做好相應(yīng)的預(yù)案安排。

2.完善PPP項(xiàng)目庫(kù)管理

一是在保障項(xiàng)目入庫(kù)質(zhì)量的情況下明確各級(jí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目審批期限、修改期限，以及修改的次數(shù)，防止PPP項(xiàng)目拉鋸式重復(fù)審核，耽誤項(xiàng)目正常入庫(kù)進(jìn)度。

二是明確PPP項(xiàng)目入庫(kù)的政府責(zé)任邊界。劃分各級(jí)政府部門(mén)PPP管理的事權(quán)責(zé)任劃分，建議國(guó)家層面的PPP中心更多側(cè)重于全國(guó)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，而省級(jí)及以下政府部門(mén)側(cè)重于PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、工程層面的監(jiān)控。

3.創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

一是為體現(xiàn)我國(guó)放管服、負(fù)面清單管理的大趨勢(shì)，建議優(yōu)化PPP項(xiàng)目入庫(kù)管理方式，防止將PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)職能演變?yōu)樾姓徟毮?，淡化審批制，各?jí)政府要明確取消有關(guān)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須是國(guó)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)的相關(guān)限定，并在增強(qiáng)地方入庫(kù)的責(zé)任意識(shí)基礎(chǔ)上逐步引入備案制，提高項(xiàng)目入庫(kù)效率。

實(shí)施模塊化設(shè)計(jì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程.模塊化過(guò)程并非孤立的、一成不變的,而是隨著情況不斷變化的過(guò)程[10].模塊化過(guò)程既包含了模塊的設(shè)計(jì)和制造過(guò)程,又包括對(duì)生產(chǎn)技術(shù)的規(guī)劃、實(shí)施、協(xié)調(diào)等過(guò)程.設(shè)備模塊系列也跟隨著研發(fā)水平的發(fā)展而實(shí)時(shí)更新,其流程如圖3所示.

二是在招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)設(shè)立公平門(mén)檻，各類(lèi)市場(chǎng)主體（包括咨詢(xún)機(jī)構(gòu)）公平競(jìng)爭(zhēng)，并通過(guò)加大信息公開(kāi)等渠道，對(duì)妨礙公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象予以公開(kāi)和糾正。

（二）中長(zhǎng)期建議

在當(dāng)前基于未來(lái)流量來(lái)管理當(dāng)前存量的流量管理模式下，PPP相關(guān)主體鉆了PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的空子，通過(guò)人為操縱未來(lái)支出來(lái)規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的約束，中長(zhǎng)期建議是在流量管理的基礎(chǔ)上引入存量管理。當(dāng)然，這種引入是建立在充分考慮現(xiàn)有流量管理的制度慣性基礎(chǔ)上的。

1.流量管理引入存量管理的障礙

克服上述流量管理缺陷的辦法是引入存量管理，最直接的方式是將未來(lái)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入政府債務(wù)管理，增加基于過(guò)去和現(xiàn)在的債務(wù)存量狀況（資產(chǎn)、負(fù)債等）這一確定性的標(biāo)準(zhǔn)作為來(lái)判斷未來(lái)PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)，從而大大減少相關(guān)主體為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)防控而帶來(lái)的行為異化現(xiàn)象。但現(xiàn)有制度并不支持這一觀點(diǎn)，PPP項(xiàng)目流量管理引入存量管理的阻力較大，對(duì)此應(yīng)有清晰的認(rèn)識(shí)。

一是制度上的障礙。2015年1月1日起施行的《預(yù)算法》第35條指出：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！翱钜?guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)?！比绻磥?lái)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出列為政府債務(wù)，那么PPP行為則違反了《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定。2014年財(cái)政部發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）第11條規(guī)定，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中，通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不得納入政府債務(wù)。此外，從政府會(huì)計(jì)的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出也不符合負(fù)債概念，根據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》第33條，“負(fù)債是指政府會(huì)計(jì)主體過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體的現(xiàn)時(shí)義務(wù)”，此處的現(xiàn)時(shí)義務(wù)是指“政府會(huì)計(jì)主體在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)的義務(wù)”。按照（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）規(guī)定的“政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)”以及財(cái)金〔2014〕76號(hào)文規(guī)定的“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)”，政府付費(fèi)是依據(jù)項(xiàng)目公司未來(lái)提供公共服務(wù)的質(zhì)量，以項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)滿(mǎn)足政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)為前提，因而，PPP項(xiàng)目提供服務(wù)的支付承諾，屬于未來(lái)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的義務(wù)，不屬于現(xiàn)實(shí)義務(wù)，不能確認(rèn)負(fù)債PPP項(xiàng)目的政府財(cái)政支出責(zé)任不確認(rèn)負(fù)債的情況下，政府在發(fā)生未來(lái)支付責(zé)任時(shí)于當(dāng)期確認(rèn)為一項(xiàng)費(fèi)用①崔志娟：《政府會(huì)計(jì)的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)確認(rèn)問(wèn)題探討》，《會(huì)計(jì)之友》，2018（1）。。

二是流行的觀點(diǎn)也認(rèn)為，PPP項(xiàng)目大多是服務(wù)周期幾十年的基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)范的PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任覆蓋項(xiàng)目全生命周期，從實(shí)現(xiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)代際公平角度來(lái)講，它是一種科學(xué)的可持續(xù)性預(yù)算支出安排，不屬于政府隱性債務(wù)。

2.流量管理引入存量管理仍將是發(fā)展方向

但上述制度仍要破除，流量管理仍然存在有待解決的問(wèn)題。上述解釋似乎并未從根本上解除PPP項(xiàng)目財(cái)政支出是否屬于政府債務(wù)支出的困惑。例如，流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)范的PPP支出不屬于政府隱性債務(wù)，但并沒(méi)有說(shuō)明它是否仍然屬于政府性債務(wù)問(wèn)題。

首先，從國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的處理來(lái)看，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出也符合政府債務(wù)的定義。按照《國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則32號(hào)——服務(wù)特許權(quán)協(xié)議：授予方》（IPSAS32）規(guī)定，服務(wù)特許資產(chǎn)屬于政府的同時(shí)，政府同時(shí)要確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債。但授予方確認(rèn)為一項(xiàng)服務(wù)特許資產(chǎn)時(shí)，需要符合以下條件：一是授予方對(duì)經(jīng)營(yíng)方所使用基礎(chǔ)設(shè)施必須提供的服務(wù)類(lèi)型、提供服務(wù)的對(duì)象和服務(wù)價(jià)格實(shí)施控制或管制；二是在服務(wù)協(xié)議期末，授予方通過(guò)所有權(quán)、收益權(quán)或其他形式控制該基礎(chǔ)設(shè)施的重大剩余收益。以我國(guó)典型的PPP項(xiàng)目模式（如BOT）而言，我國(guó)PPP項(xiàng)目似乎符合國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則有關(guān)負(fù)債的規(guī)定。

其次，PPP未來(lái)財(cái)政支出定義為政府債務(wù)支出有其理論基礎(chǔ)。筆者在CNKI期刊網(wǎng)查找有關(guān)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的文獻(xiàn)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外大部分學(xué)者的意見(jiàn)趨向于將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出作為政府債務(wù)對(duì)待，其理論支撐一般是根據(jù)世行專(zhuān)家Hana債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型（表1）。根據(jù)該模型的描述，PPP項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)屬于直接隱性債務(wù)（見(jiàn)表1左下角），而有關(guān)PPP直接或者間接的擔(dān)保則分別屬于或有顯性債務(wù)或者是或有隱性債務(wù)（見(jiàn)表1右側(cè)）。

表1 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣

第三，現(xiàn)行將PPP財(cái)政支出定義為費(fèi)用性支出并未能從根本上防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。白德全（2018）認(rèn)為，在現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下，政府性債務(wù)通過(guò)PPP化解后，可以直接移出其資產(chǎn)負(fù)債表，但是這一舉措并不能真正消除地方政府的債務(wù)，如果項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程或者建設(shè)完成后出現(xiàn)了違約以及經(jīng)營(yíng)失敗的問(wèn)題，導(dǎo)致債務(wù)不能償還，那么地方政府最終還是要成為債務(wù)的償還者。因此，PPP的債務(wù)隱藏機(jī)制并沒(méi)有改變政府性債務(wù)的本質(zhì)，只不過(guò)是讓其脫離政府的預(yù)算管理，并拉長(zhǎng)了債務(wù)的償還期限①白德全：《規(guī)范PPP發(fā)展防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》，《理論探討》，2018（3）。。

第四，流量管理不符合風(fēng)險(xiǎn)管理的一般趨勢(shì)。從世界各國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)管理情況來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本任務(wù)就是量化測(cè)評(píng)某一事件或事物帶來(lái)的影響或損失的可能程度，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理工作的任務(wù)就是基于地方過(guò)去和現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)判斷現(xiàn)在和未來(lái)PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。盡管未來(lái)充滿(mǎn)不確定性，但過(guò)去和現(xiàn)在的運(yùn)行結(jié)果是確定性的，基于這種結(jié)果的確定性來(lái)作為評(píng)判未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)狀況是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。從世界各國(guó)來(lái)看，赤字率和債務(wù)率是用得最多的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)。雖然各國(guó)對(duì)赤字率和債務(wù)率與財(cái)政安全狀況的關(guān)系沒(méi)有統(tǒng)一定論，但不容忽視的一個(gè)事實(shí)是，無(wú)論是赤字率（財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）還是負(fù)債率（年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率），反映的都是過(guò)去和現(xiàn)在的財(cái)政狀況，從而判斷一國(guó)（地區(qū)）現(xiàn)在和未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。

3.流量管理引入存量管理的具體意見(jiàn)

僅僅依靠流量管理不符合發(fā)展趨勢(shì)，引入基于過(guò)去和現(xiàn)在確定性的存量指標(biāo)管理，有利于為PPP風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)和程序注入確定性?？紤]PPP項(xiàng)目管理引入存量管理的上述障礙，筆者認(rèn)為，要分步推進(jìn)，具體意見(jiàn)如下：

（1）出臺(tái)PPP項(xiàng)目管理的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度

PPP屬于新生事物，項(xiàng)目公司（SPV）的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息亟待披露，相關(guān)的制度要盡快完善。我國(guó)已有企業(yè)會(huì)計(jì)制度和政府會(huì)計(jì)制度，但對(duì)于政府和企業(yè)共同組成的項(xiàng)目公司的會(huì)計(jì)制度還沒(méi)有出臺(tái)，對(duì)有關(guān)PPP項(xiàng)目支出（包括政府方的支出）在會(huì)計(jì)上如何確認(rèn)沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)，對(duì)PPP資產(chǎn)如何分類(lèi)確認(rèn)也沒(méi)有說(shuō)明，建議盡快出臺(tái)PPP相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，對(duì)項(xiàng)目公司的資產(chǎn)、負(fù)債等基本要素給予確認(rèn)。

（2）披露PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債信息

一是披露PPP項(xiàng)目資產(chǎn)情況。在每年的“兩會(huì)”中披露PPP項(xiàng)目信息，包括PPP投資占公共投資和GDP的比重，PPP項(xiàng)目的政府承諾事項(xiàng)等，以更好地接受社會(huì)監(jiān)督。

二是隨著《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)，越來(lái)越多的地方政府將會(huì)向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)有關(guān)情況，建議利用政府向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的契機(jī)，將PPP項(xiàng)目資產(chǎn)及其負(fù)債情況也向人大披露，以更好地體現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督。

三是隨著政府權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度的推廣運(yùn)用，我國(guó)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理能力逐步提升之后，可根據(jù)《國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則32》等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新增PPP產(chǎn)生的政府資產(chǎn)與負(fù)債凈現(xiàn)值予以披露。通過(guò)越來(lái)越多的項(xiàng)目信息披露，就可逐漸編制部分政府資產(chǎn)負(fù)債表。

（3）調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法

現(xiàn)有21號(hào)文10%的“一票否決”的流量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度存在缺陷，建議增加存量評(píng)價(jià)指標(biāo)。為體現(xiàn)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度的過(guò)渡性，建議在保留現(xiàn)有10%的約束制度的同時(shí)，減少其在PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中的權(quán)重，同時(shí)增加債務(wù)率等評(píng)價(jià)指標(biāo)，以實(shí)事求是地評(píng)估PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）增加風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控內(nèi)容

PPP財(cái)政支出是否納入債務(wù)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)在仍然存在較大爭(zhēng)議，但不容忽視的事實(shí)是，未來(lái)PPP財(cái)政支出實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)為政府財(cái)政支出責(zé)任，必須用未來(lái)收入來(lái)進(jìn)行償還，建議將PPP支出與政府未來(lái)的債務(wù)還本付息支出統(tǒng)籌考慮?？煽紤]新增一項(xiàng)財(cái)政支出指標(biāo)，該項(xiàng)指標(biāo)暫命名為“債務(wù)與PPP支出”，這樣便于將每年P(guān)PP項(xiàng)目財(cái)政與當(dāng)年債務(wù)還本付息支出一起統(tǒng)計(jì)，更全面地揭示PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)情況。同時(shí)，為了使得上述建議更加有效，建議將“債務(wù)與PPP支出”體現(xiàn)在未來(lái)即將出臺(tái)的《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》中，強(qiáng)制性地要求地方進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以綜合反映地方潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（5）編制PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債表

從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著我國(guó)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度的全面推進(jìn)和國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的建立健全，可以試行編制PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債表，并與政府資產(chǎn)負(fù)債表相銜接。

（6）修改《預(yù)算法》相關(guān)條款

現(xiàn)行《預(yù)算法》有關(guān)債務(wù)的規(guī)定不利于PPP財(cái)政支出的定位，這是當(dāng)時(shí)的歷史條件所決定的。當(dāng)初在修訂《預(yù)算法》過(guò)程中，PPP并沒(méi)有引起人們的關(guān)注，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)2014年前我國(guó)還沒(méi)有大規(guī)模推廣運(yùn)用PPP模式，但隨著PPP在全球興起，其生命力日益增強(qiáng)。為此，建議本著發(fā)展的眼光和改革的精神，基于PPP規(guī)模不斷擴(kuò)大而帶來(lái)財(cái)政支出壓力增大這一基本事實(shí)，要實(shí)事求是評(píng)估現(xiàn)行《預(yù)算法》的有關(guān)條款，將PPP支出責(zé)任納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑（但要披露PPP支出存在績(jī)效管理以及風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任的不確定性問(wèn)題，同時(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)政府行為帶來(lái)的潛在支出責(zé)任如國(guó)有債務(wù)、隱性債務(wù)等進(jìn)行披露），而不是基于現(xiàn)有的條條框框和本本主義而導(dǎo)致PPP風(fēng)險(xiǎn)管理裹足不前。只有這樣，才能便于各級(jí)政府全面披露未來(lái)政府支出責(zé)任，有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)。