把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn) 走好績(jī)效之路

張玲玲

內(nèi)容提要：四川省持續(xù)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐探索十四年。本文系統(tǒng)梳理了四川省實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出了未來(lái)改革內(nèi)容，包括厘清財(cái)政部門與預(yù)算部門職責(zé)、落實(shí)績(jī)效管理主體責(zé)任、明確績(jī)效導(dǎo)向、突出重點(diǎn)績(jī)效指標(biāo)和有效運(yùn)用績(jī)效結(jié)果的政策建議。

四川省自2004年開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)以來(lái)，已走過(guò)十四年績(jī)效之路。從最初的單一項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，到現(xiàn)在已初步形成以績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控運(yùn)行、支出績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用為支撐的預(yù)算績(jī)效管理體系。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是十九大報(bào)告作出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的戰(zhàn)略部署，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》將新形勢(shì)下的預(yù)算績(jī)效管理工作提到了新高度，提出了高要求。四川省未來(lái)將如何深入推進(jìn)“全面實(shí)施績(jī)效管理”，確保預(yù)算績(jī)效管理落地落實(shí)、發(fā)揮實(shí)效，這是需要深度思考的問(wèn)題。為推動(dòng)改革深化，四川省在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，未來(lái)將重點(diǎn)從制度建設(shè)入手，集中解決權(quán)責(zé)不對(duì)等、績(jī)效導(dǎo)向不明確、指標(biāo)泛化且重點(diǎn)不突出、績(jī)效結(jié)果運(yùn)用難于落實(shí)等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)新的跨越。

一、四川省預(yù)算績(jī)效管理改革歷程

四川省預(yù)算績(jī)效管理改革從2004年開(kāi)始，至今已有十多年的歷史。2004年，四川省財(cái)政嘗試推行財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)五年多實(shí)踐，四川省積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和制度基礎(chǔ)，于2009年出臺(tái)《四川省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)制度化，為后續(xù)改革奠定了良好的政策基礎(chǔ)。2010年，四川省又率先開(kāi)展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，建立向省政府報(bào)送財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果機(jī)制和通報(bào)機(jī)制。2011年，按照財(cái)政部改革要求，省級(jí)開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理。2013年以后，四川省預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)入“快車道”，系統(tǒng)提出建立涵蓋事前、事中、事后全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系，開(kāi)展財(cái)政政策綜合評(píng)價(jià)試點(diǎn)，建立預(yù)算與目標(biāo)“四同步”機(jī)制，建立向人大常委會(huì)報(bào)送重點(diǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)機(jī)制。2018年，四川省按照《預(yù)算法》（2014年修訂）的要求，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理覆蓋“四本”預(yù)算的改革，初步形成以績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控運(yùn)行、支出績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用為支撐的預(yù)算績(jī)效管理體系。

表1 四川省預(yù)算績(jī)效管理改革歷程表

二、四川省預(yù)算績(jī)效管理改革面臨的困惑

四川省在過(guò)去十幾年的改革進(jìn)程中，探索出了適合本省特點(diǎn)的預(yù)算績(jī)效管理基本制度框架。省級(jí)各預(yù)算部門及使用財(cái)政資金的各項(xiàng)目單位越來(lái)越認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理在預(yù)算過(guò)程中的重要性，并開(kāi)始在本部門、本單位的預(yù)算管理過(guò)程中踐行績(jī)效理念與方法，落實(shí)制度要求。然而，四川省在取得一定成績(jī)的同時(shí)，依然面臨著構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理制度的幾點(diǎn)困惑。

（一）預(yù)算績(jī)效管理權(quán)責(zé)不對(duì)等

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算資金是政府履職的物質(zhì)基礎(chǔ)，預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理落地落實(shí)，有利于政府部門強(qiáng)化支出績(jī)效意識(shí)，提高履職管理效率，提升決策能力，優(yōu)化資源配置。但從預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐看，預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)邊界不夠清晰，長(zhǎng)期存在財(cái)政部門干預(yù)預(yù)算主管部門預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)具體事務(wù)的現(xiàn)象，而預(yù)算主管部門大都存在缺乏績(jī)效管理主體意識(shí)、推卸預(yù)算績(jī)效管理主體職責(zé)的問(wèn)題，使預(yù)算主管部門的主體責(zé)任難以有效發(fā)揮，預(yù)算部門，“推責(zé)任、甩擔(dān)子”的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，這是當(dāng)前績(jī)效管理工作推進(jìn)困難的主要癥結(jié)。

（二）績(jī)效導(dǎo)向不明，指標(biāo)泛化且重點(diǎn)不清

現(xiàn)有政府預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)仍然是以投入控制型為主，注重過(guò)程的規(guī)范性，但編制時(shí)間短、內(nèi)容粗以及“基數(shù)加增長(zhǎng)”的限額編制方法在很大程度上固化了財(cái)政支出的格局，導(dǎo)致財(cái)政資源配置不盡合理。預(yù)算績(jī)效管理本質(zhì)上就是要打破這種預(yù)算管理模式，以績(jī)效導(dǎo)向?yàn)榛c(diǎn)，在預(yù)算編制、資金分配、資金使用等各環(huán)節(jié)融入績(jī)效管理理念和方法，建立績(jī)效導(dǎo)向明確、重點(diǎn)突出的績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化的預(yù)算績(jī)效管理流程，建立起以績(jī)效導(dǎo)向型為主的政府預(yù)算管理體系。

（三）績(jī)效結(jié)果運(yùn)用難落實(shí)

從實(shí)踐來(lái)看，四川省在績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用上主要采取預(yù)算掛鉤、信息公開(kāi)、問(wèn)題整改、結(jié)果通報(bào)、績(jī)效問(wèn)責(zé)等方式。然而，績(jī)效結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用效果并不理想。分析其中主要原因在于績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用的軟約束，權(quán)威性和操作性不夠強(qiáng)。以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤機(jī)制為例，雖然《預(yù)算法》明確要求以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制的依據(jù)，但在實(shí)際操作過(guò)程中仍存在不少的困難，這既有績(jī)效結(jié)果本身質(zhì)量有待提高的原因，也有法律操作層面規(guī)定不夠明確的問(wèn)題。

三、四川省推動(dòng)改革深化的未來(lái)舉措

根據(jù)以上分析，四川省未來(lái)將從以下三個(gè)方面推動(dòng)改革深化：

（一）充分厘清預(yù)算績(jī)效管理職能職責(zé)，明確主體責(zé)任，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)

四川省將進(jìn)一步厘清預(yù)算績(jī)效管理職能職責(zé)，重新科學(xué)界定財(cái)政部門、預(yù)算部門和項(xiàng)目單位三方主體的職責(zé)定位。具體來(lái)看，一是財(cái)政部門作為預(yù)算績(jī)效管理改革主導(dǎo)者和牽頭者，其職責(zé)應(yīng)清晰地定位于預(yù)算績(jī)效管理的組織者、指導(dǎo)者和推進(jìn)者，是負(fù)責(zé)推動(dòng)同級(jí)預(yù)算部門、指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政部門開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的責(zé)任主體。二是預(yù)算部門是預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任主體，預(yù)算績(jī)效管理是嵌入預(yù)算管理流程的管理模式，預(yù)算績(jī)效管理的第一責(zé)任人應(yīng)清晰定位于預(yù)算部門主要負(fù)責(zé)同志。預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門制定的頂層制度框架下完善具體的預(yù)算績(jī)效管理制度辦法，負(fù)責(zé)本部門預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)施、推動(dòng)和執(zhí)行，構(gòu)建部門預(yù)算績(jī)效管理體系。三是項(xiàng)目單位的職責(zé)定位于資金使用績(jī)效的直接責(zé)任主體，作為預(yù)算績(jī)效管理流程的末端環(huán)節(jié)，項(xiàng)目單位是財(cái)政資金支出的執(zhí)行者和操作者，對(duì)每一筆資金的支出績(jī)效結(jié)果負(fù)責(zé)，重大項(xiàng)目的責(zé)任人對(duì)績(jī)效終身負(fù)責(zé)。

在預(yù)算績(jī)效管理職能職責(zé)明確界定的前提下，逐步建立嚴(yán)格的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，是確保預(yù)算績(jī)效管理工作順利推進(jìn)的關(guān)鍵要素。按照權(quán)責(zé)對(duì)等以及權(quán)責(zé)效相統(tǒng)一的原則，權(quán)力、職責(zé)和效益應(yīng)當(dāng)保持一致，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)錯(cuò)位和不平衡現(xiàn)象，績(jī)效既是權(quán)責(zé)的起點(diǎn)，又是權(quán)責(zé)的終點(diǎn)?？?jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制的核心在于解決預(yù)算績(jī)效管理工作及資金使用績(jī)效結(jié)果無(wú)人負(fù)責(zé)，難以進(jìn)行有效的績(jī)效激勵(lì)和約束的問(wèn)題。

未來(lái)的具體改革舉措包括以下三點(diǎn)：首先，從頂層設(shè)計(jì)上厘清財(cái)政與部門之間的職責(zé)，在出臺(tái)績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理制度辦法時(shí)，對(duì)每一個(gè)管理環(huán)節(jié)財(cái)政與部門的職能職責(zé)予以明確規(guī)定；其次，在操作層面分清財(cái)政與部門職責(zé)，對(duì)部門目標(biāo)編審、開(kāi)展自評(píng)以及財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)的組織、實(shí)施等通過(guò)實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程等明確細(xì)化；最后，結(jié)果運(yùn)用時(shí)，通過(guò)建立“結(jié)果整改、結(jié)果通報(bào)、信息公開(kāi)、預(yù)算掛鉤與績(jī)效問(wèn)責(zé)”機(jī)制，將績(jī)效管理責(zé)任壓力層層傳導(dǎo)，督促各級(jí)各部門切實(shí)履行主體責(zé)任，落實(shí)到位。

（二）堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，將績(jī)效管理理念和方法貫穿預(yù)算管理全程，突出重點(diǎn)

預(yù)算績(jī)效管理必須要有科學(xué)的指標(biāo)體系，通過(guò)指標(biāo)體系引導(dǎo)管理行為向績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。在指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中，指標(biāo)權(quán)重、核心指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)是三個(gè)關(guān)鍵要素。未來(lái)四川省將重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面的改革內(nèi)容。

一是科學(xué)分配指標(biāo)權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重引導(dǎo)績(jī)效管理重點(diǎn)，決定績(jī)效結(jié)果優(yōu)劣，在績(jī)效管理過(guò)程中應(yīng)根據(jù)實(shí)際，科學(xué)分配指標(biāo)權(quán)重。如對(duì)省級(jí)部門相關(guān)項(xiàng)目政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、制度建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中應(yīng)適當(dāng)加大項(xiàng)目決策指標(biāo)的分值權(quán)重，因?yàn)椤绊攲釉O(shè)計(jì)”的科學(xué)性對(duì)項(xiàng)目政策的實(shí)施至關(guān)重要，否則，財(cái)政資金將造成極大的浪費(fèi)。又如對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)權(quán)重更應(yīng)傾向于規(guī)范性和效益性指標(biāo)，以期反映資金管理使用的具體成效。

二是準(zhǔn)確抓住核心指標(biāo)。核心指標(biāo)是反映某項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理行為績(jī)效結(jié)果的重要載體，在指標(biāo)體系中處于重要位置并具有較大權(quán)重，核心指標(biāo)不在多，而在于能真正聚焦反映政策或項(xiàng)目實(shí)質(zhì)。目前評(píng)價(jià)實(shí)踐中常常出現(xiàn)很多指標(biāo)，面面俱到，從一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)再到四級(jí)，指標(biāo)越多，關(guān)注點(diǎn)越分散，越難以聚焦集中，反而不能突出績(jī)效導(dǎo)向與分析。核心指標(biāo)是預(yù)算管理最重要的績(jī)效導(dǎo)向。如支持改善城市空氣質(zhì)量項(xiàng)目的空氣質(zhì)量指數(shù)指標(biāo)，脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的貧困家庭年收入指標(biāo)等是最需要評(píng)價(jià)分析的核心指標(biāo)。

三是優(yōu)化設(shè)計(jì)個(gè)性指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)不同的政策項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)置輔以反映項(xiàng)目整體績(jī)效的指標(biāo)。比如：同樣是民生保障類項(xiàng)目，教育、衛(wèi)生、環(huán)保等各自有自己的屬性和特點(diǎn)，教育類有入學(xué)率、生均財(cái)政投入率、困難學(xué)生生活補(bǔ)助發(fā)放率等個(gè)性化指標(biāo)；而衛(wèi)生類則有醫(yī)保參保率、住院率、死亡率等等個(gè)性化指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)是對(duì)核心指標(biāo)的補(bǔ)充和完善，引導(dǎo)管理主體立足項(xiàng)目資金特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，發(fā)揮財(cái)政資金最大效益。只有把握好設(shè)計(jì)好績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的指標(biāo)權(quán)重、核心指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)三個(gè)關(guān)鍵要素，以多元的視角、充分的數(shù)據(jù)，全面地進(jìn)行綜合分析，才能更好地體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向，引導(dǎo)預(yù)算管理行為，提升預(yù)算績(jī)效管理科學(xué)性。

與此同時(shí)，四川省在建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，將注重發(fā)揮各方積極性，抓住重點(diǎn)、突出關(guān)鍵、簡(jiǎn)化并優(yōu)化指標(biāo)體系。省財(cái)政制定績(jī)效評(píng)價(jià)一、二級(jí)共性指標(biāo)框架，指標(biāo)權(quán)重與三級(jí)個(gè)性指標(biāo)由財(cái)政與實(shí)施評(píng)價(jià)的主體、主管政策項(xiàng)目的部門單位共同擬定，然后通過(guò)試評(píng)價(jià)來(lái)修訂完善并全程跟蹤督導(dǎo)，以提高評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)合理性、客觀性和針對(duì)性。

四、提升績(jī)效結(jié)果質(zhì)量，嚴(yán)格績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用，將績(jī)效結(jié)果轉(zhuǎn)化為有用、可用、必須用的管理載體

要充分運(yùn)用績(jī)效管理結(jié)果，取得實(shí)質(zhì)性突破。一是要提高績(jī)效管理結(jié)果的質(zhì)量。運(yùn)用科學(xué)的績(jī)效管理方法，嚴(yán)格操作程序，進(jìn)行可靠的數(shù)據(jù)分析，采用客觀的事實(shí)依據(jù)，以確?？?jī)效管理結(jié)果客觀公正。二是要提升績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用的可操作性?？?jī)效管理結(jié)果應(yīng)當(dāng)建議明確、操作可行。如要求建立預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，就至少應(yīng)當(dāng)分成三個(gè)層面分別作出明確的可操作的規(guī)定：上級(jí)對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行和轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付直接掛鉤；對(duì)部門整體的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門事業(yè)發(fā)展的預(yù)算安排直接掛鉤；項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與專項(xiàng)資金安排掛鉤。同時(shí)應(yīng)具體明確地給出掛鉤的理由、計(jì)算的方法、考慮的因素、資金分配方式及提出資金預(yù)算規(guī)模建議等。三是要樹(shù)立績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的權(quán)威性?？?jī)效管理結(jié)果的嚴(yán)格運(yùn)用必須要依托于完善的法律體系，以法治推動(dòng)人治，用人治提高認(rèn)知，使績(jī)效管理結(jié)果的有效運(yùn)用由外部督促轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部推動(dòng)，由被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)實(shí)踐。比如出臺(tái)地方性預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施條例或者預(yù)算監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確要求必須運(yùn)用績(jī)效管理結(jié)果。只有當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是有理有據(jù)，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是有用可用，且法律制度規(guī)定是必須要運(yùn)用時(shí)，績(jī)效管理的目的就達(dá)到了，績(jī)效管理的實(shí)效就凸顯了。

通過(guò)多年實(shí)踐，四川省總結(jié)出績(jī)效評(píng)價(jià)“四個(gè)導(dǎo)向，四項(xiàng)功能”的四維屬性，即績(jī)效評(píng)價(jià)以目標(biāo)、問(wèn)題、需求和服務(wù)導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，將績(jī)效評(píng)價(jià)定位于調(diào)研、診斷、咨詢和公共服務(wù)四項(xiàng)功能，力求每一次評(píng)價(jià)、每一個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告都做到導(dǎo)向明確、數(shù)據(jù)翔實(shí)、分析深入、建議可行并滿足公共服務(wù)需求。近年來(lái)，通過(guò)四維屬性的績(jī)效評(píng)價(jià)，四川省績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有用性、可用性大大提高，結(jié)果運(yùn)用價(jià)值逐步體現(xiàn)。績(jī)效結(jié)果反饋部門后，部門在項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算安排、制度完善、加強(qiáng)管理、問(wèn)責(zé)追責(zé)、提高資金績(jī)效等多方面予以應(yīng)用。如：教育廳對(duì)問(wèn)題進(jìn)行梳理列出清單，“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”要求地方整改并問(wèn)責(zé)；省農(nóng)工委根據(jù)建議將幸福美麗新村建設(shè)專項(xiàng)資金納入了涉農(nóng)資金整合范圍，出臺(tái)新的《幸福美麗新村示范縣建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》；省旅發(fā)委重新修訂《職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方案》上報(bào)省編辦批準(zhǔn)，糾正了處室職能交叉、項(xiàng)目實(shí)施交叉等問(wèn)題，進(jìn)一步明確了省市縣三級(jí)職能職責(zé)定位和分工，完成了機(jī)關(guān)與旅游協(xié)會(huì)脫鉤工作，修訂了《旅游發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，對(duì)整改不到位的市縣，建議減少旅游發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助資金等；住建廳在分配城市新區(qū)資金時(shí)均將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為重要分配因素，調(diào)整城市新區(qū)資金使用方向，并對(duì)評(píng)價(jià)問(wèn)題突出的地區(qū)不予分配補(bǔ)助資金，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)有資金滯留嚴(yán)重、實(shí)施程序不規(guī)范、工程進(jìn)度緩慢等情況進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整，確保資金真正用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，提升財(cái)政資金使用績(jī)效。同時(shí)，積極建議人大盡快出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施條例或者預(yù)算監(jiān)督管理?xiàng)l例，以法律形式明確績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的約束性和權(quán)威性，確?？?jī)效管理結(jié)果真正運(yùn)用起來(lái)。