“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品供給：挑戰(zhàn)與對策

石英華 胡曉莉

內(nèi)容提要：隨著經(jīng)濟全球化與一體化進程加快，國際上跨區(qū)域間合作更為密切，許多跨地域或跨國的公共產(chǎn)品應運而生，相應地也產(chǎn)生了一系列區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給問題。隨著我國主導的“一帶一路”倡議的實施，沿線國家間不僅存在區(qū)域性公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)類型，而且，由于沿線主權國家存在的差異性和地域特殊性，還產(chǎn)生了一些新形式的區(qū)域性公共產(chǎn)品，新的區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給問題也日益凸顯。本文對“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品的內(nèi)涵及供給進行理論分析，剖析了區(qū)域性公共產(chǎn)品有效供給面臨的挑戰(zhàn)，進而有針對性的提出對策建議，希冀對有效供給機制的形成提供借鑒。

在經(jīng)濟全球一體化的大背景下，不同國家、不同區(qū)域間的合作越來越頻繁，一系列跨區(qū)域的公共產(chǎn)品的出現(xiàn)推動了區(qū)域性公共產(chǎn)品理論的研究和發(fā)展。2013年，習近平總書記提出“一帶一路”倡議，并提出構建人類命運共同體。隨著“一帶一路”倡議的提出和實施，在國際合作的過程中出現(xiàn)了一系列跨國或跨區(qū)域的公共產(chǎn)品，且沿線國家的特殊性與差異性增加了其多樣化發(fā)展，進而帶來了區(qū)域性公共產(chǎn)品供給的新問題。本文在“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品文獻綜述的基礎上，對區(qū)域性公共產(chǎn)品供給作了理論分析，進而結合公共產(chǎn)品供給面臨的挑戰(zhàn)提出對策建議，從而對有效供給機制的形成提供借鑒。

一、區(qū)域性公共產(chǎn)品研究的文獻綜述

“區(qū)域性公共產(chǎn)品”（regional public goods）的概念最初是由公共經(jīng)濟學領域中的公共產(chǎn)品理論與國際政治經(jīng)濟學領域相互滲透得來的一個復合型的概念，是“公共產(chǎn)品”概念在國際領域研究中的外延。對于“區(qū)域性公共產(chǎn)品”的研究大致從1990年開始至今，其概念的興起源于各種形式的區(qū)域合作。區(qū)域性公共產(chǎn)品概念是隨國際關系的演變而發(fā)展起來的。最初的概念是國際公共產(chǎn)品，由冷戰(zhàn)時期的大國提供，隨著國際公共產(chǎn)品提供延伸到全世界，形成全球性公共產(chǎn)品。樊勇明（2015）認為由于公共產(chǎn)品供給不足以及公共產(chǎn)品大國“私有化”問題的產(chǎn)生，因而在歐盟與東南亞國家聯(lián)盟區(qū)域出現(xiàn)了該國際區(qū)域內(nèi)提供和消費的公共產(chǎn)品，使得國際公共產(chǎn)品理論得到進一步發(fā)展與重構，區(qū)域性公共產(chǎn)品的概念應運而生。目前對于區(qū)域性國際公共產(chǎn)品已有大量的研究，國內(nèi)外研究大多是將公共產(chǎn)品理論與國際政治經(jīng)濟學理論相結合進行區(qū)域性公共產(chǎn)品理論的構建，從國際合作、區(qū)域經(jīng)濟一體化角度進一步探討了區(qū)域性國際公共產(chǎn)品的供給主體和模式選擇。隨著我國提出的“一帶一路”倡議的實施，“一帶一路”沿線產(chǎn)生的一系列跨區(qū)域公共產(chǎn)品，也為區(qū)域性公共產(chǎn)品理論增加了許多實踐與經(jīng)驗的累積，以此為背景一些學者對區(qū)域性公共產(chǎn)品理論以及我國主導提供區(qū)域性公共產(chǎn)品作了深入研究。

席艷樂、李新（2011）在研究中總結了區(qū)域性國際公共產(chǎn)品供給的主體結構主要包括主權國家、國際政府間組織以及以非政府組織為主體的全球公民社會三種，其中非政府組織主要包括各種跨國活動的社團。在政府間國際組織中，經(jīng)合組織（OECD）及區(qū)域性開發(fā)銀行的供給作用越來越重要。大多非政府組織也參與到區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給中，打破了主權國家獨自供給公共產(chǎn)品的模式（Ferroni，2000；Estevadeordal，et al.，2002）。

對于“區(qū)域性公共產(chǎn)品”概念界定需要對“區(qū)域”概念進行梳理，從公共管理學科角度來看，陳瑞蓮（2003）等學者認為，“區(qū)域是一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的經(jīng)濟地理概念”。①陳瑞蓮：《論區(qū)域公共管理研究的緣起和發(fā)展》，《政治學研究》，2003（04）：75-84。除此之外，通過“區(qū)域”概念與“公共產(chǎn)品”概念的結合可以將“區(qū)域”的界定通過公共產(chǎn)品外溢性范圍進行劃分。如Stalgren（2000）認為可以從“外部性”角度界定“區(qū)域”概念，“適度的區(qū)域應該僅限于受特定公共產(chǎn)品外部性影響的那些參與者參與的范圍”，從而界定公共產(chǎn)品的特定“區(qū)域”。

根據(jù)區(qū)域公共管理理論對于區(qū)域的劃分可以將公共產(chǎn)品從外溢性角度劃分為外溢性覆蓋全球的宏觀區(qū)域公共產(chǎn)品；外溢性跨國界但未波及全球的次區(qū)域公共產(chǎn)品；外溢性局限于一國國內(nèi)，但跨行政區(qū)的微觀區(qū)域公共產(chǎn)品（James H Miteerman，2002）。對于“一帶一路”中的“區(qū)域性公共產(chǎn)品”概念的界定主要指跨國界的次區(qū)域公共產(chǎn)品。

“區(qū)域性公共產(chǎn)品”最初的概念是在國際合作領域中基于“國際公共產(chǎn)品”和“全球性公共產(chǎn)品”研究角度提出的。最初托德·桑德勒（Todd Sandler）在《全球性和區(qū)域性公共產(chǎn)品：集體行動的預測》（1998）中提出“區(qū)域性公共產(chǎn)品是在一個更有限的地理范圍內(nèi)所產(chǎn)生的非競爭性和非排他性收益”。隨后，從公共產(chǎn)品供給消費角度出發(fā)，定義區(qū)域性國際公共產(chǎn)品是“僅在某一特定區(qū)域內(nèi)供給和消費，其利益惠及整個地區(qū)而非遍及全球的國際公共產(chǎn)品，是介于國家和全球性公共產(chǎn)品之間的一種形式”。其涉及的具體領域包括醫(yī)療、環(huán)境、基礎設施等（Ferroni，2000；DG Arce＆T Sandler，2002；Estevadeordal，et al.，2002；王雙，2010）。部分學者將公共產(chǎn)品理論與功能主義理論相結合，界定“區(qū)域性公共產(chǎn)品”為“為了滿足區(qū)域內(nèi)各國謀求繁榮、維護穩(wěn)定的共同需求而由域內(nèi)國家聯(lián)合提供的產(chǎn)品和服務，其成本是由域內(nèi)國家共同籌措的安排、機制或制度”（樊勇明，2008；賀平，2009，2012）。

從國際公共產(chǎn)品的視角將公共產(chǎn)品按照區(qū)域分為區(qū)域性公共產(chǎn)品與區(qū)域間公共產(chǎn)品。其中區(qū)域間公共產(chǎn)品理論的基礎在于區(qū)域間主義（interregionalism）理論的發(fā)展。黃河（2015）在研究“一帶一路”公共產(chǎn)品的供給問題中將“只服務于特定區(qū)域或跨區(qū)域，其成本又是由區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間國家共同分擔的安排、機制或制度稱為區(qū)域性或區(qū)域間公共產(chǎn)品”，并將公共產(chǎn)品覆蓋的范圍分為兩個層次：一個是公共產(chǎn)品的收益或“溢出效應”將輻射區(qū)域內(nèi)所有國家，另一個是公共產(chǎn)品的“外溢效應”將覆蓋跨越特定區(qū)域的若干國家。①黃河：《公共產(chǎn)品視角下的“一帶一路”》，《世界經(jīng)濟與政治》，2015（06）：138-160。

當前，國內(nèi)外學者對于跨區(qū)域公共產(chǎn)品的研究多圍繞內(nèi)涵界定、供給模式和效率等方面展開，但區(qū)域性公共產(chǎn)品理論還需要結合實踐作更深入的研究。“一帶一路”倡議是2013年開始提出實施的，其涉及的區(qū)域性公共產(chǎn)品與以往研究的區(qū)域性國際公共產(chǎn)品相比有其特殊性，針對“一帶一路”中的區(qū)域性公共產(chǎn)品的研究較為缺乏，需要結合沿線國家具體經(jīng)濟狀況、政治制度及政策研究區(qū)域性公共產(chǎn)品供給。

二、“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品的理論分析

“一帶一路”倡議指的是與絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的沿線國家加強對外開放與合作的戰(zhàn)略思想。其思路在于通過沿線國家的相互合作，達到互惠互利、雙贏多贏。而沿線國家在合作與發(fā)展過程中必然伴隨著一系列跨國公共領域的基礎設施建設、環(huán)境問題治理、跨國通信建立、公共衛(wèi)生保障等公共產(chǎn)品問題的產(chǎn)生，因而對于沿線國家區(qū)域性公共產(chǎn)品的研究不僅有利于增強國家間區(qū)域合作的協(xié)調(diào)性，也有利于增加其自身財政治理的有效性。

（一）“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品類型

公共產(chǎn)品的兩個典型特征是非排他性和非競爭性，以該特征作為標準將其分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是同時具有兩種特征的公共產(chǎn)品，而符合部分特征的稱為準公共產(chǎn)品，準公共產(chǎn)品中存在一類特殊的公共產(chǎn)品，稱為俱樂部產(chǎn)品，指的是非競爭性消費的排他性公共產(chǎn)品。②A Estevadeordal，B Frantz，TR Nguyen，AD Bank.Regional public goods：from theory to practice，The IDB Publications Section.2002。根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍的大小可以將受益區(qū)域分為全球宏觀區(qū)域、跨國次宏觀區(qū)域、微觀區(qū)域。將跨區(qū)域的公共產(chǎn)品按照自身類型與受益范圍類型相結合，可以進一步細分，“一帶一路”中涉及的公共產(chǎn)品主要類型如表1所示。

表1 “一帶一路”中的國際公共產(chǎn)品類型

（二）“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品特性

目前，“一帶一路”的區(qū)域性公共產(chǎn)品主要集中在基礎設施建設方面，具體涵蓋交通、安全、醫(yī)療服務、衛(wèi)生防疫等公共設施及服務。自2013年以來，在交通基礎設施建設方面已經(jīng)實施了多個鐵路公路項目，比如泛亞鐵路中線的中老鐵路（中國—老撾）項目，該項目由中國和老撾政府按7∶3比例出資項目總投資的40%，剩余的資金由兩國企業(yè)共同出資。中國—中東歐合作的重要項目：匈塞鐵路（匈牙利—塞爾維亞）項目，其建設由中國、匈牙利與塞爾維亞政府合作實施。除了鐵路基礎設施建設，2017年以來，我國與白俄羅斯等國還簽訂了國際運輸協(xié)議，與巴基斯坦、柬埔寨等國相繼簽訂了交通運輸相關協(xié)定，與相關國家政府在其他領域也陸續(xù)開始實施項目合作。“一帶一路”中的區(qū)域性公共產(chǎn)品由于跨區(qū)域性以及沿線國家自身的特殊性而呈現(xiàn)出一些特性。

1.區(qū)域限制有利于不同供給主體分擔成本

區(qū)域性公共產(chǎn)品一般是涵蓋某個特定區(qū)域，其受益群體也有一定的局限性，因而其供給主體相較全球性公共產(chǎn)品而言一般較容易確定，其成本和收益可以較為清晰地衡量，公共產(chǎn)品的供給主體較為明確。

2.區(qū)域化有利于體現(xiàn)公共產(chǎn)品需求的多樣性

根據(jù)地域因素或外溢性因素界定區(qū)域性公共產(chǎn)品，其針對不同國家的不同需求來提供多樣性的公共服務和基礎設施建設，有利于滿足不同的經(jīng)濟建設目標和跨國合作需求，特別是“一帶一路”沿線國家的自身經(jīng)濟發(fā)展差別較大，其基礎設施建設程度差異性也較大，因而有針對性地提供公共產(chǎn)品有利于體現(xiàn)其需求的多樣性。

3.供給主體的多樣化伴隨融資機制的多樣化需求

區(qū)域性公共產(chǎn)品涉及多個供給主體，且其主體包含主權國家、國際組織機構以及跨國企業(yè)等不同形式的主體，增加了區(qū)域性公共產(chǎn)品的融資來源和模式的多樣性。不僅需要主導型主體的資金提供，也需要區(qū)域合作以及新的金融創(chuàng)新來構建完善的融資機制。

三、“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品供給面臨的挑戰(zhàn)

（一）“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

目前，“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品供給主體主要包括相關主權國家、一些國際組織機構以及私營或跨國企業(yè)等，其供給模式也包含多國合作、公私合作等。

對于主權國家供給區(qū)域性公共產(chǎn)品來說，一部分以公共產(chǎn)品受益區(qū)域內(nèi)的大國為主導，與區(qū)域內(nèi)其他主權國家共同合作來提供公共產(chǎn)品，其成本分擔也各不相同，一般主導國占比較多。還有一部分公共產(chǎn)品由區(qū)域外某一主權國家與區(qū)域內(nèi)國家共同合作建設。除了傳統(tǒng)的主權國家提供區(qū)域性公共產(chǎn)品以外，一些創(chuàng)新性供給模式也在逐步興起，主要是多種供給主體并存的供給模式的興起。在“一帶一路”中產(chǎn)生的區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給中，相當一部分項目采用全球公私伙伴關系（Global Public Private Partnership，GPPP）模式，也就是跨越國境的政府部門與私人部門合作共同提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。

與多樣化的供給主體相對應，區(qū)域性公共產(chǎn)品的資金來源也較為廣泛，其融資模式也具有多樣性特征。一般的資金提供方式主要包括對外援助和區(qū)域合作兩種?！耙粠б宦贰敝袇^(qū)域性公共產(chǎn)品的資金主要來源于主權國家、國際金融機構、專項基金以及一些私營企業(yè)等，其形式包括大國主導單獨提供、主權國家分比例提供、國際金融機構貸款支持、建立專項基金投資支持、公共部門與私營企業(yè)合作共同提供等。

主權國家的資金提供主要依據(jù)區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益范圍內(nèi)的國家，按照各個國家的具體經(jīng)濟發(fā)展狀況進行比例分擔。我國政府積極為“一帶一路”項目投入資金，通過國家開發(fā)銀行、進出口銀行在基礎設施建設中投資。在國際組織機構方面，為保證戰(zhàn)略實施的順利進行而專門提供資金支持的機構主要是亞洲基礎設施投資銀行，目前其投資已經(jīng)涉及九個項目，其貸款金額已達17億美元。為“一帶一路”項目實施設立的中長期開發(fā)投資基金是“絲路基金”，目前對于沿線國家區(qū)域合作項目的投資高達40億美元。除了銀行和基金以外，中國還同中東歐成立了“16+1”金融控股公司，為“一帶一路”的互聯(lián)互通基礎設施建設以及產(chǎn)能合作提供資金支持和金融合作。

盡管當前“一帶一路”的各項公共設施建設方面已經(jīng)有一部分項目順利實施，其資金支持也較為多樣化，但在一些跨區(qū)域的公共產(chǎn)品供給與服務領域仍較為缺乏，如環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共安全等，在其有效提供和資金支持方面還存在諸多挑戰(zhàn)。

（二）“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品供給面臨的挑戰(zhàn)

“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給由于涉及眾多國家和地域，且其政治、經(jīng)濟以及地理因素的復雜性使得跨區(qū)域公共產(chǎn)品的提供面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.經(jīng)濟因素對基礎設施供給能力的挑戰(zhàn)

由于“一帶一路”沿線國家大部分是經(jīng)濟較為落后的發(fā)展中國家和地區(qū)，因而在基礎設施和公共服務等公共產(chǎn)品的提供方面較為缺乏，同時，為了實現(xiàn)互聯(lián)互通以及公共服務的進一步完善，必然會極大地增加對區(qū)域性公共產(chǎn)品的需求。沿線國家本身基礎設施的缺乏加之“一帶一路”倡議合作對區(qū)域性公共產(chǎn)品的迫切需求，使得區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給嚴重不足。比如像緬甸、菲律賓等經(jīng)濟欠發(fā)達國家人均GDP較低，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，其本身的交通、能源、衛(wèi)生等基礎設施及公共服務較為缺乏，需要重點發(fā)展這些領域公共產(chǎn)品的合作供給。

2.政治政策因素對公共產(chǎn)品協(xié)同供給的挑戰(zhàn)

“一帶一路”沿線國家主要包括一些亞洲國家和部分歐洲國家，其國家間政治體制有一定差異性，個別國家由于一定的政治因素以及國際戰(zhàn)略部署的差異性而對“一帶一路”倡議存在一些不信任感。特別是不同國家間采取的宏觀財政政策的差異性增加了有效供給的難度。同時，對于公共產(chǎn)品的合作供給所提供的政策支持也不相同，這些因素更加大了區(qū)域間共同合作提供公共產(chǎn)品的難度。

3.供給主體的多樣性對區(qū)域性公共產(chǎn)品融資機制的挑戰(zhàn)

區(qū)域性公共產(chǎn)品大多涉及到一些相鄰區(qū)域和國家，大量的跨區(qū)域的基礎設施建設必然要求多方的資金進行支持，并且涉及的公共產(chǎn)品供給主體較多。由于沿線國家大多數(shù)是經(jīng)濟欠發(fā)達的國家，其自身的經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，在合作供給公共產(chǎn)品方面，資金較為匱乏，可能無法提供與成本相匹配的資金支持，大部分項目可能需要國際組織機構或一些大國主導進行資金支持，而區(qū)域性公共產(chǎn)品本身是以全球利益或區(qū)域利益為出發(fā)點，與各個國家和機構自身的受益訴求有一定的矛盾，因而大大增加了“一帶一路”中區(qū)域性公共產(chǎn)品有效融資機制構建的難度。

4.多邊協(xié)調(diào)限制了區(qū)域性公共產(chǎn)品類型的多樣性

“一帶一路”中的區(qū)域性公共產(chǎn)品涉及不同主權國家，當前發(fā)展的項目首先是完成互聯(lián)互通的目標，其重點在交通基礎設施的建設上，公共產(chǎn)品涉及的領域不僅僅是交通方面，公共服務、環(huán)境問題包括水域問題的治理、公共衛(wèi)生方面由于參與國經(jīng)濟發(fā)展水平較低而難以有效提供。

四、應對區(qū)域性公共產(chǎn)品供給挑戰(zhàn)的對策建議

針對“一帶一路”中區(qū)域性公共產(chǎn)品供給存在的問題和挑戰(zhàn)，提出以下對策建議。

（一）針對需求構建有效的供給機制

針對“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟狀況和政策的特殊性，需要單獨分析和研究相關國家對于區(qū)域性公共產(chǎn)品的需求情況，不同國家間的受益情況，有針對性地進行公共產(chǎn)品和服務的供給。在“一帶一路”區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給中，需要從大國治理的角度去看待，不能僅從成本和收益分析的角度去分擔其成本。倡議本身的順利實施有利于整個區(qū)域經(jīng)濟狀況的改善和我國國際地位的增強。因而針對一些經(jīng)濟較為落后的國家，需要有大國作為主導國家開展基礎設施的建設，在這一點上我國應該起到重要的主導作用，主動承擔部分設施的建設或大部分資金的供給，這不僅有利于區(qū)域性公共產(chǎn)品的有效供給，也有利于帶動我國周邊國家經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）加強公共產(chǎn)品供給模式的創(chuàng)新

區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給模式主要從對外援助和區(qū)域合作兩方面著手，對于沿線國家地域和政治環(huán)境的復雜性，需要建立不同的供給模式，經(jīng)濟相對落后的國家大多需要對外援助的方式來進行區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供，并加強主權國家政府部門與社會組織的合作，包括國際金融機構、國際社會組織。增加公共部門與社會資本合作，完善PPP模式，建立PPP項目清單，使得項目總體風險得到有效的控制，結構上也能在公共與私人兩個部門間進行合理分擔，在降低風險的同時也拓寬了融資渠道。

（三）增強公共產(chǎn)品供給領域的多樣性

在繼續(xù)擴大交通基礎設施建設的基礎上，需要增強區(qū)域性公共產(chǎn)品的多樣化，具體擴展到通信、物流、公共衛(wèi)生、科技服務、金融、環(huán)境保護、資源的有效利用等方方面面。對于“一帶一路”中的特定的區(qū)域性公共產(chǎn)品，根據(jù)不同國家經(jīng)濟發(fā)展狀況制定不同重點領域的公共產(chǎn)品供給策略。例如，針對經(jīng)濟發(fā)展較好的國家可以在基礎設施較為完善的基礎上重點發(fā)展科技服務、金融合作等高端領域。在基礎設施和相關產(chǎn)業(yè)領域發(fā)展的同時，民生領域的投入也尤為重要，中國需要發(fā)揮大國作用，增加援助力度，并與相關政府簽訂科教文衛(wèi)領域的相關合作協(xié)議，與相關國際組織機構合作增強民生領域的公共產(chǎn)品供給。

（四）建立多元化的融資機制

在區(qū)域性公共產(chǎn)品的資金支持方面，除了主權國家出資、亞洲基礎設施開發(fā)銀行以及絲路基金以外，還需要探索新型的融資機制，加強區(qū)域間金融合作。更多地與國際組織進行協(xié)商，針對“一帶一路”中的區(qū)域性公共產(chǎn)品進行專項貸款支持，比如加強亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、世界銀行等國際金融機構的參與。對區(qū)域內(nèi)其他國家，可以共同建立合作基金，有針對性地提供資金支持。不同主權國的開發(fā)銀行或其他金融機構之間進行合作，促進“一帶一路”項目特別是涉及公共服務、公共資源領域項目的順利實施。除此之外，還應積極引入社會資本參與公共產(chǎn)品的供給，建立和完善有效的全球公私伙伴關系（GPPP）融資模式，構建多樣化的融資渠道和融資模式。