發(fā)達(dá)國(guó)家的公共文化治理模式*

陳 建

0 引言

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而滿(mǎn)足人民過(guò)上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧[1]。這對(duì)新時(shí)代公共文化治理水平與服務(wù)質(zhì)量提出了新挑戰(zhàn)。公共文化治理的要義在于優(yōu)化多元行動(dòng)者共同提供公共文化服務(wù)的過(guò)程及效果。但在我國(guó)公共文化治理中，社會(huì)力量參與依舊不足，削弱了公共文化治理效果。一方面，“政府主導(dǎo)+社會(huì)參與”原則缺少完善的配套政策?！罢鲗?dǎo)”可以借由文化行政部門(mén)與事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)，但有限開(kāi)放的公共文化領(lǐng)域缺少完備的政策支持與行動(dòng)者，文化市場(chǎng)組織與文化社會(huì)組織缺乏足夠的政策空間、資源與平臺(tái)參與公共文化治理活動(dòng)。這種“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的失衡格局導(dǎo)致公共文化服務(wù)供給粗放、供需失衡等問(wèn)題。另一方面，“共建共享”理念缺少必備的治理工具。我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)等方面已開(kāi)始了多主體共建共享的探索，但公共文化治理中的多主體深度合作涉及政社關(guān)系調(diào)整、政府文化職能轉(zhuǎn)變與文化機(jī)構(gòu)調(diào)整等深層次問(wèn)題。這些問(wèn)題需要豐富多樣的治理工具提供支撐。而我國(guó)在政府文化職責(zé)配置、文化組織培育、公共文化服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化等方面的治理“工具箱”仍有較大的待充實(shí)空間。這些問(wèn)題實(shí)際構(gòu)成了我國(guó)推進(jìn)公共文化治理及文化治理現(xiàn)代化的“短板”。

面對(duì)這些短板，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可提供有益參考。從制度變遷與比較視野看，我國(guó)公共文化治理或公共文化服務(wù)不是新建一種現(xiàn)代公共文化生產(chǎn)與分配體系，而是“對(duì)1950年代以來(lái)確立的傳統(tǒng)文化事業(yè)單位體制的‘改建’”；發(fā)達(dá)國(guó)家則走出了一條“自然生長(zhǎng)”道路[2]。中外公共文化政策變遷的差異性恰恰使比較借鑒成為可能。另外，“治理行為主要體現(xiàn)國(guó)家的工具理性，其技術(shù)性因素要重于價(jià)值因素”[3]，發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化治理在主體關(guān)系處理、職責(zé)配置、工具選擇等方面積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)拋開(kāi)體制因素仍可發(fā)揮作用。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化治理仍具有重要的研究?jī)r(jià)值。既有研究基本將發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化服務(wù)模式分為“政府主導(dǎo)型(中央集權(quán)型)、社會(huì)主導(dǎo)型(民間主導(dǎo)型或市場(chǎng)分散型)、一臂之距型(分權(quán)型)”[4-8]3 類(lèi)。這些研究有助于整體認(rèn)知發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化服務(wù)實(shí)踐，但研究視角尚未切換到文化治理現(xiàn)代化目標(biāo)和需求上來(lái)。因此，基于治理邏輯，以政府與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系為切入，探究發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化治理模式既是一種視角創(chuàng)新，也具有重要的理論探究意義。

1 公共文化治理闡釋

公共文化是通過(guò)文化設(shè)施、圖書(shū)制品、藝術(shù)藏品及作品、文藝節(jié)目等文化產(chǎn)品與服務(wù)呈現(xiàn)出來(lái)，具有公益性、共享性等特點(diǎn)的文化形態(tài)。而“公共文化服務(wù)旨在保障公民基本文化權(quán)利，是一項(xiàng)國(guó)家基本公共服務(wù)，推進(jìn)其治理體系和治理能力的現(xiàn)代化勢(shì)在必行”[9]。在我國(guó)政策語(yǔ)境中，公共文化治理、公共文化服務(wù)供給、現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系構(gòu)建具有內(nèi)在一致性。選用公共文化治理一詞，旨在基于比較的視野審視中外公共文化服務(wù)實(shí)踐，并為我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展提供借鑒。

1.1 文化治理

文化治理是“治理”與“文化”的結(jié)合體。“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”[10]。而文化概念則更為復(fù)雜，“文化的定義已經(jīng)有260多種”[11]，并“成為多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域中的關(guān)鍵詞”[12]。這些定義可以歸為兩種分析脈絡(luò)。其一，文化作為“包括知識(shí)、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習(xí)俗和個(gè)人作為社會(huì)成員所必需的其他能力及習(xí)慣的復(fù)雜整體”[13]，“是人類(lèi)追求物質(zhì)需要和精神需要的產(chǎn)物，一切文化只有滿(mǎn)足人的需要才會(huì)留存，否則就會(huì)消亡”[14]。這一層面的文化可以成為被影響或塑造的對(duì)象。其二，“如果把文化看作一系列歷史特定制度形成的治理關(guān)系，目標(biāo)是通過(guò)審美智性文化的形式、技術(shù)和規(guī)則的社會(huì)體系實(shí)現(xiàn)廣大人口思想行為的轉(zhuǎn)變，文化就會(huì)更加讓人信服地構(gòu)想”[15]。這一層面的文化又可以成為影響、塑造人與社會(huì)的工具。依據(jù)文化概念所具有的對(duì)象與工具雙重性，文化治理也可從兩個(gè)維度理解。一是對(duì)文化領(lǐng)域的治理。例如，有學(xué)者認(rèn)為“國(guó)家圍繞著文化進(jìn)行的治理構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)代化治理的重要維度”[16]；也有學(xué)者提出“國(guó)家文化治理體系包含主體、客體、方式3個(gè)系統(tǒng)，其治理的對(duì)象和內(nèi)容可以從保障國(guó)家文化需求、提供公共文化服務(wù)、滿(mǎn)足私人文化消費(fèi)3個(gè)方面理解”[17]。二是文化作為工具的治理。例如，有學(xué)者提出“文化治理的實(shí)質(zhì)是透過(guò)文化和以文化為場(chǎng)域達(dá)致治理的目的”[18]；也有學(xué)者提出“文化治理就是通過(guò)運(yùn)用文化政策優(yōu)化國(guó)家治理的精神結(jié)構(gòu)和民族心理”[19]。

1.2 公共文化治理

按照上述分析，公共文化治理可以理解為對(duì)公共文化事務(wù)及實(shí)踐的治理與以公共文化為工具的治理。一方面，公共文化產(chǎn)品及服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共物品，其生產(chǎn)與供給帶有公共性，是典型的公共領(lǐng)域，可以成為治理的對(duì)象；另一方面，公共文化所蘊(yùn)含的先進(jìn)文化因子既能滿(mǎn)足人們精神文化需求，又具有引導(dǎo)行為、弘揚(yáng)正確價(jià)值觀、促進(jìn)精神文明等功能，體現(xiàn)治理工具屬性。在理解雙重屬性的同時(shí)，本研究側(cè)重從實(shí)踐角度界定公共文化治理，認(rèn)為公共文化治理實(shí)際是治理邏輯在公共文化領(lǐng)域中的融入，是政府與市場(chǎng)、社會(huì)等多元行動(dòng)者在公共文化服務(wù)供給中的互動(dòng)運(yùn)作狀態(tài)及過(guò)程，具有主體異質(zhì)性、內(nèi)容豐富性、過(guò)程開(kāi)放性、關(guān)系協(xié)商性、方法多樣性等特征。公共文化治理的目標(biāo)是通過(guò)多元行動(dòng)者互動(dòng)合作，改善公共文化服務(wù)生產(chǎn)與供給，有效滿(mǎn)足公民基本文化需求，塑造良好的社會(huì)文化生態(tài)，即達(dá)至文化善治。而政府與社會(huì)的關(guān)系是貫穿公共文化治理過(guò)程的基本脈絡(luò)。當(dāng)下，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系已成為我國(guó)公共文化治理的主要實(shí)踐，其“核心問(wèn)題就是調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系”[20]。而“公共服務(wù)可以通過(guò)政府生產(chǎn)、外包給私營(yíng)企業(yè)、政府生產(chǎn)一部分并從其他組織得到一部分、授權(quán)不同的生產(chǎn)者等形式實(shí)現(xiàn)”[21]，這一學(xué)術(shù)共識(shí)也為調(diào)整公共文化治理中的政社關(guān)系提供了理論依據(jù)。因此，從政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系視角理解公共文化治理，既可以提供恰當(dāng)?shù)谋容^尺度，也有利于提高比較研究的價(jià)值意義。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化治理基本模式

探究主要發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家在政府與社會(huì)互動(dòng)調(diào)適基礎(chǔ)上，形成了各具特色的公共文化治理模式。依據(jù)政社互動(dòng)中的政府運(yùn)行邏輯、分權(quán)與合作形式等差異，可以將這些公共文化治理模式概括為嵌入式、中介式、分散式3種類(lèi)型。

2.1 公共文化嵌入式治理

公共文化嵌入式治理是指政府通過(guò)職能配置與履行，進(jìn)入公共文化重要領(lǐng)域，調(diào)控整個(gè)公共文化領(lǐng)域運(yùn)作，并有選擇地引入社會(huì)參與形成的一類(lèi)治理實(shí)踐?！扒度搿笔菍?duì)政府公共文化職能發(fā)揮狀態(tài)的描述，是指政府直接干預(yù)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)與分配，而社會(huì)參與主要圍繞政府所嵌入的領(lǐng)域展開(kāi)。在這類(lèi)治理實(shí)踐中，政府起主導(dǎo)作用，社會(huì)力量起補(bǔ)缺輔助作用。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，法國(guó)、日本是運(yùn)用這一模式的代表性國(guó)家。以法國(guó)為例，有學(xué)者將法國(guó)政府在公共文化領(lǐng)域中的角色稱(chēng)之為“建筑師”[22]。法國(guó)政府對(duì)公共文化治理的強(qiáng)勢(shì)嵌入以及政府主導(dǎo)、社會(huì)補(bǔ)缺的互動(dòng)角色配置，既為法國(guó)公共文化發(fā)展提供了必要資源，也為多元主體合作創(chuàng)造了行動(dòng)空間，促進(jìn)了文藝發(fā)展和公共文化服務(wù)質(zhì)量提升，“法國(guó)藝術(shù)家也成為其他國(guó)家同行羨慕的對(duì)象”[23]。

從運(yùn)行邏輯看，公共文化嵌入式治理遵循的是政府選擇性引入邏輯。法國(guó)有較強(qiáng)的中央政府干預(yù)文化領(lǐng)域的傳統(tǒng)。早在16世紀(jì)，法國(guó)就已存在國(guó)家對(duì)文化領(lǐng)域的管理與資助；17世紀(jì)，路易十四甚至將自己標(biāo)榜為法國(guó)文藝的保護(hù)者，并大量資助文藝創(chuàng)作與凡爾賽宮、法蘭西劇院等公共文化場(chǎng)館建設(shè)。雖然這些實(shí)踐與公共文化治理相去甚遠(yuǎn)，但卻在很大程度上奠定了法國(guó)政府扶持、管理文藝事業(yè)的傳統(tǒng)。1959年，法國(guó)設(shè)立文化事務(wù)部，“作為國(guó)家在文化領(lǐng)域的化身，履行立法、直接管理文化機(jī)構(gòu)、再分配資金以及活躍文化氛圍等職能”[24]，這也是“文化服務(wù)被納入現(xiàn)代政府行政的標(biāo)志”[25]。自此，法國(guó)逐步建立起以中央政府為主導(dǎo)的公共文化管理體系。這一體系有力促進(jìn)了法國(guó)文藝事業(yè)的發(fā)展，但也導(dǎo)致公共文化財(cái)政資金配置失調(diào)、文化設(shè)施布局失衡、公共文化服務(wù)區(qū)域及城鄉(xiāng)差異較大等問(wèn)題。20世紀(jì)80年代初，法國(guó)中央政府為應(yīng)對(duì)財(cái)政緊縮、文化需求增長(zhǎng)等壓力，開(kāi)始著手文化管理改革。例如，法國(guó)中央政府將興辦、管理公共文化事業(yè)的部分權(quán)責(zé)下放給地方政府或與之共擔(dān)，并退出某些公共文化服務(wù)領(lǐng)域或事項(xiàng)，交由地方政府與社會(huì)力量負(fù)責(zé)或由三方共同負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)改革，地方政府公共文化治理權(quán)限得到了擴(kuò)大，文化領(lǐng)域的市場(chǎng)組織、社會(huì)組織也獲得了新的行動(dòng)空間與資源。但法國(guó)中央政府通過(guò)制定主要文化政策、配置重要文化資源等仍然可以嵌入并掌控整個(gè)公共文化領(lǐng)域；地方政府與社會(huì)力量參與以更好地發(fā)揮中央政府公共文化職能為前提。這種運(yùn)作邏輯在很大程度上是法國(guó)中央集權(quán)與政府文化調(diào)控傳統(tǒng)在新形勢(shì)下的靈活變通。

從分權(quán)與合作看，法國(guó)嵌入式公共文化治理主要涉及中央政府、地方政府、社會(huì)力量三者之間的互動(dòng)調(diào)整，并以縱向府際權(quán)責(zé)配置為主，以橫向政府與社會(huì)的分權(quán)合作為輔。以資源分配為例，在縱向上，1980年代后，法國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)主要資助方由中央政府轉(zhuǎn)為地方政府，中央政府輔以一定財(cái)政投入并提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)及人員支持。這種合作關(guān)系從1980年代中期成為法國(guó)公共文化政策的主導(dǎo)方式，并形成央地政府共同投入為主導(dǎo)的發(fā)展模式[26]。在橫向上，法國(guó)政府與社會(huì)合作生產(chǎn)、供給公共文化服務(wù)是嵌入式公共文化治理的新的發(fā)展趨勢(shì)，具體措施包括政府對(duì)各類(lèi)文化機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼、免稅政策及項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)等，也包括文化企業(yè)與社會(huì)組織舉辦公益文化活動(dòng)、企業(yè)贊助等多種形式。例如，自2003年法國(guó)頒布《阿亞貢法》以來(lái)，法國(guó)公共文化治理資源吸納在秉承“公益性”和“鼓勵(lì)私人贊助積極性”原則前提下得到了顯著改善。2012年法國(guó)文化贊助預(yù)算為4.94億歐元，占公益事業(yè)贊助總預(yù)算的26%，較2010年3.8 億歐元有了大幅提升[27]。文化贊助經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)有利于彌補(bǔ)因政府投入不足而導(dǎo)致的公共文化服務(wù)“欠費(fèi)”，促進(jìn)公共文化治理中的政社良序互動(dòng)。

2.2 公共文化中介式治理

公共文化中介式治理是指政府與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等社會(huì)力量及具體的公共文化實(shí)踐不產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)，而是賦權(quán)中介機(jī)構(gòu)并由其承擔(dān)政策實(shí)施、資源分配、關(guān)系協(xié)調(diào)、服務(wù)評(píng)價(jià)等實(shí)踐。這類(lèi)中介機(jī)構(gòu)既不是政府組織，又帶有明顯的準(zhǔn)政府性質(zhì)，是代表政府管理公共文化事務(wù)、進(jìn)行公共資源配置、引導(dǎo)并規(guī)制社會(huì)力量的專(zhuān)門(mén)組織；既避免了政府對(duì)公共文化事務(wù)及相關(guān)行動(dòng)者的直接干預(yù)，又建構(gòu)了以“臂距”原則為核心的政社關(guān)系，塑造了良好的治理格局?！氨劬唷奔础耙槐壑唷?，指代政府對(duì)公共文化領(lǐng)域的間接管理方式，即政府將資金分配、管理評(píng)估等權(quán)力過(guò)渡給專(zhuān)門(mén)的準(zhǔn)政府中介機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各類(lèi)文藝組織的資金撥付、產(chǎn)出評(píng)估等事項(xiàng)。英國(guó)、加拿大、澳大利亞、芬蘭、丹麥、比利時(shí)、荷蘭等國(guó)基本上都采用了這種治理模式。英國(guó)最早在公共文化領(lǐng)域應(yīng)用“臂距原則”，公共文化中介式治理運(yùn)作較為完善，可成為比較分析的對(duì)象。

從運(yùn)行邏輯看，英國(guó)公共文化中介式治理貫穿政府適應(yīng)性放權(quán)邏輯。英國(guó)具有濃厚的自由主義傳統(tǒng)，其公共文化也長(zhǎng)期處于自發(fā)生長(zhǎng)狀態(tài)。直到二戰(zhàn)前，英國(guó)公共文化治理還主要由英國(guó)皇家合唱協(xié)會(huì)、音樂(lè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)、民間歌舞協(xié)會(huì)、出版商協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，英國(guó)政府基本放任不管。二戰(zhàn)時(shí)，為了配合戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員，英國(guó)政府成立半官方文化管理機(jī)構(gòu)，主動(dòng)推動(dòng)公共文化發(fā)展。1946年6月，英國(guó)議會(huì)將音樂(lè)藝術(shù)促進(jìn)委員會(huì)改組為具有準(zhǔn)政府性質(zhì)的大不列顛藝術(shù)理事會(huì)，負(fù)責(zé)文化財(cái)政資金分配與使用監(jiān)督評(píng)估。該理事會(huì)作為英國(guó)政府的“代理人”，在政府與文化社會(huì)組織、文化企業(yè)之間開(kāi)辟了“一臂之距”，開(kāi)啟了公共文化治理的新探索。實(shí)際上，這也是英國(guó)政府為適應(yīng)文化發(fā)展要求，外放文化資助、評(píng)估、監(jiān)管等權(quán)力的正式開(kāi)端。此后，基于“一臂之距”原則，英國(guó)政府與社會(huì)在各類(lèi)中介機(jī)構(gòu)連接下，經(jīng)過(guò)互動(dòng)調(diào)適逐步形成了公共文化中介式治理模式。這種治理模式促成了文化資助、評(píng)估、監(jiān)管等權(quán)力由政府向中介機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，既發(fā)揮了現(xiàn)代政府文化職能，也賦予中介機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量更大的活動(dòng)空間，有力促進(jìn)了文藝繁榮與文化發(fā)展。

從分權(quán)與合作看，英國(guó)公共文化中介式治理是對(duì)公共文化治理權(quán)責(zé)的再配置。政府文化部門(mén)、準(zhǔn)政府中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量三者之間并無(wú)直接隸屬關(guān)系，而是以一種委托-代理關(guān)系，圍繞公共文化領(lǐng)域中的資源配置、過(guò)程管理等事項(xiàng)共同參與治理實(shí)踐。其中，文化、媒體與體育部是英國(guó)中央文化行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政策制定與財(cái)政撥款等基本職能。與文化、媒體與體育部相對(duì)接的是英格蘭藝術(shù)理事會(huì)、大英圖書(shū)館、大英博物館、國(guó)家美術(shù)館等45個(gè)執(zhí)行性、咨詢(xún)性、仲裁性準(zhǔn)政府中介機(jī)構(gòu)。這些中介機(jī)構(gòu)接受財(cái)政撥款，負(fù)責(zé)文化組織的資源支持、規(guī)范引導(dǎo)、考核評(píng)估等工作，并向政府提供文化政策咨詢(xún)與政策草案等。而具體從事公共文化生產(chǎn)的組織、團(tuán)體或個(gè)人可以從中介機(jī)構(gòu)那里獲得發(fā)展資源，并接受相應(yīng)的管理與評(píng)估。英國(guó)圍繞“臂距”原則實(shí)施的中介式治理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了政府、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量在公共文化生產(chǎn)與提供中的權(quán)責(zé)、資源有效分配與合作，提高了資源配置效率與文化治理水平。

2.3 公共文化分散式治理

分散式治理是指政府與社會(huì)在很大程度上相互分離且在公共文化不同領(lǐng)域各自發(fā)揮作用的一種多中心分散型的治理狀態(tài)及實(shí)踐。其中，政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織與公民團(tuán)體及個(gè)人等都是公共文化治理的行動(dòng)者。各類(lèi)行動(dòng)者之間既沒(méi)有政府嵌入形成的主輔之分，也沒(méi)有借助中介機(jī)構(gòu)形成的政社間接關(guān)聯(lián)。美國(guó)是采用公共文化分散式治理的代表國(guó)家。與其他治理模式下的政府公共文化職能相比，美國(guó)政府扮演了“守夜人”角色，賦予了社會(huì)力量進(jìn)入公共文化領(lǐng)域的廣泛權(quán)限和自由。

從應(yīng)用邏輯看，公共文化分散式治理體現(xiàn)的是政府最大化放任邏輯。美國(guó)人對(duì)待文化的原初理念是應(yīng)將文化從“教會(huì)和政府當(dāng)局的監(jiān)控中解放出來(lái)，同時(shí)應(yīng)該把它留給個(gè)人和私人領(lǐng)域”[28]。因此，美國(guó)始終“堅(jiān)持一種‘無(wú)為而治’的文化政策”[29]，推崇文化自治，排斥政府干預(yù)，倡導(dǎo)文化領(lǐng)域的小政府與文化自由發(fā)展。公共文化事務(wù)多由文化社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)組織等政府之外的社會(huì)力量負(fù)責(zé)。然而，公共文化產(chǎn)品與服務(wù)又帶有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，難以避免市場(chǎng)失靈的困擾。因此，政府對(duì)公共文化領(lǐng)域不是完全放任不管，而是作為最后的屏障，履行基本文化立制、必要的財(cái)政支持等核心文化職能。在這種公共文化治理模式下，來(lái)自于政府與社會(huì)的各類(lèi)行動(dòng)者既能相對(duì)獨(dú)立自主地發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢(shì)，又能在公共文化場(chǎng)域中產(chǎn)生治理的最大合力，有利于促進(jìn)公共文化多元化發(fā)展。

從分權(quán)與合作看，美國(guó)既是“在文化資助方面‘分權(quán)’最為徹底的國(guó)家”[30]，也是公共文化治理實(shí)踐中分權(quán)與合作范圍最廣、程度最深的國(guó)家。在治理權(quán)責(zé)分配層面，一方面美國(guó)聯(lián)邦政府除保留文化立法權(quán)外，不設(shè)專(zhuān)門(mén)行使文化職能的內(nèi)閣部，而是由作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)、國(guó)家人文基金會(huì)、國(guó)家博物館圖書(shū)館學(xué)會(huì)及其相應(yīng)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)文化資助、政策咨詢(xún)、組織協(xié)調(diào)等事務(wù)。這些機(jī)構(gòu)在州層面也設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，治理格局基本類(lèi)似。另一方面，大量的文化社會(huì)組織、企業(yè)、團(tuán)體及個(gè)人共同撐起了美國(guó)公共文化生產(chǎn)與供給體系。美國(guó)大部分公共文化服務(wù)供給需要依靠數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的非營(yíng)利文化藝術(shù)機(jī)構(gòu)的支持，沒(méi)有非營(yíng)利文化組織也就沒(méi)有美國(guó)公共文化體制[31]。在治理資源獲取方面，美國(guó)公共文化發(fā)展所需資金主要來(lái)自于由政府財(cái)政支持、基金會(huì)投資、文化機(jī)構(gòu)自營(yíng)自籌、社會(huì)捐贈(zèng)組成的共籌體系。其中，政府主要通過(guò)國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)、州與地方藝術(shù)機(jī)構(gòu)等獨(dú)立機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金投入與調(diào)配。美國(guó)藝術(shù)基金配額補(bǔ)助金制度規(guī)定，國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)每向文化組織撥款1美元的“種子基金”，該組織需從其他渠道爭(zhēng)取7～8倍的配套資金；但實(shí)際上國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)的1美元投入?yún)s能得到來(lái)自合同、服務(wù)和工作機(jī)會(huì)方面的20倍的回報(bào)[32]。憑借這一運(yùn)作機(jī)制，聯(lián)邦政府作為“捐贈(zèng)人”投入的資金經(jīng)過(guò)運(yùn)作可以產(chǎn)生顯著的“乘數(shù)效應(yīng)”，能夠充分調(diào)動(dòng)、吸取社會(huì)資金，為公共文化治理提供資源保障。

3 啟示：合作善治

上述3類(lèi)公共文化治理模式既適應(yīng)了本國(guó)實(shí)踐，又各有優(yōu)劣。嵌入式治理在保持政府主導(dǎo)性前提下引入其他主體，可以調(diào)動(dòng)多主體積極性；但實(shí)際上，嵌入式治理側(cè)重在央地政府之間進(jìn)行權(quán)責(zé)調(diào)整與配置，非政府主體參與的范圍、深度仍然有限。中介式治理在政府與社會(huì)之間加入準(zhǔn)政府中介機(jī)構(gòu)，代行政府某些職責(zé)，既能避免政府過(guò)多干預(yù)，又可以充分發(fā)揮各類(lèi)文化組織的積極性與創(chuàng)造性；但這類(lèi)治理模式實(shí)際形成了多重委托-代理關(guān)系，加重了主體關(guān)系及治理實(shí)踐的復(fù)雜性。而準(zhǔn)政府中介機(jī)構(gòu)在組織理性誘導(dǎo)下難免偏離中立位置，甚至在多主體互動(dòng)中過(guò)度謀求自身利益，這是中介式治理必然面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。分散式治理試圖以最少的政府干預(yù)換取最大的社會(huì)活力，有利于充分激發(fā)文化組織的積極性；但分散的多主體又加劇了治理的難度與風(fēng)險(xiǎn)，并且在公共文化治理日趨復(fù)雜的背景下，這種治理模式必須以完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法制體系、特定的社會(huì)傳統(tǒng)與文化氛圍為前提，無(wú)疑為其他國(guó)家學(xué)習(xí)借鑒該類(lèi)模式設(shè)置了較高門(mén)檻。因此，通過(guò)探究發(fā)達(dá)國(guó)家公共文化治理的異同點(diǎn)與優(yōu)劣，可以從中提取對(duì)我國(guó)公共文化治理有益的成分。從比較研究與實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)看，合作善治應(yīng)成為我國(guó)公共文化治理的基本指向。其中，合作是途徑，善治是目標(biāo)狀態(tài)，即經(jīng)由多元主體合作、多樣工具運(yùn)用提高公共文化服務(wù)質(zhì)量，滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好文化生活需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)文化生態(tài)的良好有序運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)此，應(yīng)從政府與社會(huì)兩方面入手改善公共文化治理。

3.1 以確權(quán)定責(zé)優(yōu)化政府職能

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府辦文化與管制型文化體制的路徑依賴(lài)影響，我國(guó)政府對(duì)文化的干預(yù)與管控要重于發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，推進(jìn)公共文化治理現(xiàn)代化，必須準(zhǔn)確定位新時(shí)代政府公共文化職能的權(quán)責(zé)構(gòu)成與轉(zhuǎn)變方向。

首先，明確公共文化合作治理中的政府職能。在公共文化治理場(chǎng)域中，政府應(yīng)積極適應(yīng)多元參與、共建共享的政社互動(dòng)要求，并通過(guò)文化職能調(diào)整與機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變?yōu)楣参幕卫淼囊龑?dǎo)者、規(guī)制者、協(xié)調(diào)者、保障者，為公共文化合作治理提供充分的政策引導(dǎo)與規(guī)范、資源協(xié)調(diào)與保障等。其次，以縱向異構(gòu)、橫向協(xié)同為主線(xiàn)明晰政府公共文化服務(wù)職責(zé)配置。在縱向上，中央政府應(yīng)承擔(dān)公共文化政策宏觀規(guī)劃，制定基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌財(cái)政資源等職責(zé)；省級(jí)政府應(yīng)承上啟下，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域基本公共文化服務(wù)均等化與標(biāo)準(zhǔn)化；市縣政府要因地、因時(shí)出臺(tái)具體的公共文化政策項(xiàng)目，搞活公共文化服務(wù)體系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于前沿一線(xiàn)，既要負(fù)責(zé)各項(xiàng)政策的最終落實(shí)，也要根據(jù)需求提供小微型公共文化服務(wù)項(xiàng)目，切實(shí)改善居民公共文化生活。在橫向上，不同政府部門(mén)在履行公共文化服務(wù)職責(zé)時(shí)應(yīng)確保協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)此，可完善跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，以委員會(huì)、協(xié)調(diào)組等形式加強(qiáng)公共文化治理中的部門(mén)溝通，避免因重復(fù)建設(shè)與項(xiàng)目重疊帶來(lái)的資源浪費(fèi)與責(zé)任推諉扯皮等問(wèn)題。最后，承接職能定位，以政府治理創(chuàng)新確保職能履行。在明確政府職能定位與職責(zé)配置后，需要通過(guò)具體的政府治理創(chuàng)新為社會(huì)力量參與公共文化治理提供條件。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化文化組織注冊(cè)、登記與管理手續(xù)，降低公共文化領(lǐng)域準(zhǔn)入門(mén)檻；取消不必要的文化行政審批事項(xiàng)，為文化組織開(kāi)展各類(lèi)文化活動(dòng)創(chuàng)造良好平臺(tái)。在運(yùn)行環(huán)節(jié)，促進(jìn)公共文化行政集約化、便捷化、智能化，強(qiáng)化公共文化服務(wù)領(lǐng)域的政府規(guī)制與服務(wù)，既保證公共文化治理的有序有效，又要避免政府越位、缺位等問(wèn)題。

3.2 以賦權(quán)增能強(qiáng)化社會(huì)參與

在明確職能及府際權(quán)責(zé)配置后，政府應(yīng)退出部分公共文化領(lǐng)域，給予文化事業(yè)單位、社會(huì)組織及市場(chǎng)組織充分的活動(dòng)空間，并通過(guò)賦權(quán)增能強(qiáng)化社會(huì)力量的治理能力。對(duì)于文化事業(yè)單位而言，應(yīng)在繼續(xù)深化文化事業(yè)單位分類(lèi)改革基礎(chǔ)上，探索完善文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。建立文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是推動(dòng)國(guó)家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求[33]。具體來(lái)看，適合市場(chǎng)化運(yùn)行的文藝院團(tuán)可轉(zhuǎn)制為文化企業(yè)并積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與公共文化實(shí)踐；而公益性較強(qiáng)的公共圖書(shū)館、文化館、博物館等機(jī)構(gòu)，應(yīng)健全法人治理結(jié)構(gòu)，積極吸納文化工作者、文化行業(yè)與公眾代表等各界人士參與公共文化機(jī)構(gòu)管理，提升機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率與服務(wù)創(chuàng)新能力，為改善公共文化治理奠定組織基礎(chǔ)。文化社會(huì)組織與文化市場(chǎng)組織是構(gòu)成社會(huì)力量的關(guān)鍵所在，理應(yīng)在公共文化治理以及設(shè)施建設(shè)、活動(dòng)組織、項(xiàng)目供給等具體實(shí)踐中發(fā)揮不可替代的作用。但我國(guó)文化社會(huì)組織的治理參與能力較弱，與公共文化合作治理的要求不相適應(yīng)；而文化市場(chǎng)組織，特別是各類(lèi)民營(yíng)文藝演出團(tuán)體又缺乏足夠的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，生存與發(fā)展空間有限。因此，這兩類(lèi)組織應(yīng)發(fā)揮各自的效率與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分利用政策機(jī)遇，積極參與公共文化服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)、合同外包、社會(huì)化供給等實(shí)踐。例如，文化領(lǐng)域的PPP作為“政府和社會(huì)資本共同提供公共文化服務(wù)的一種供給方式”[34]，可以成為吸納社會(huì)資源、開(kāi)展多元合作的有效形式。另外，在參與公共文化治理過(guò)程中，文化社會(huì)組織與文化市場(chǎng)組織應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)追求組織利益與擴(kuò)大公共利益、發(fā)揮本組織優(yōu)勢(shì)與防止被官僚組織同化的平衡統(tǒng)一。