我國(guó)《公共圖書(shū)館法》的軟法特征及實(shí)施

劉 瓊

（中南大學(xué)法學(xué)院 長(zhǎng)沙 410012）

隨著對(duì)法學(xué)研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)法的規(guī)范性與國(guó)家強(qiáng)制力之間并非“義務(wù)--服從”的簡(jiǎn)單關(guān)聯(lián)，繼而順勢(shì)突破“法即硬法”的傳統(tǒng)觀念，提出軟法、硬法的學(xué)理概念。硬法指的是“需要依賴國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范，而軟法指的是那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范”[1]。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)逐漸進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主社會(huì)的重要轉(zhuǎn)型階段，行政管理方式不斷革新，硬法規(guī)范明顯遲滯于公域管理的擴(kuò)張，軟法規(guī)范基于其靈活性、多元性、常規(guī)性等特征“趁虛而入”，逐步形成“軟法亦法”的共識(shí)，軟法與硬法一道形成具有我國(guó)特色的公域法治。

公共文化領(lǐng)域是公域管理的重要組成部分，公共文化事業(yè)的發(fā)展對(duì)于滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求，培育文化自信，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面發(fā)展具有重要作用。因此，通過(guò)立法保障和促進(jìn)公共文化事業(yè)是現(xiàn)代政府職能的重要內(nèi)容，更是我國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的題中之義。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》等相繼頒布實(shí)施，公共文化領(lǐng)域立法進(jìn)入“快速通道”。如果以“是否依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施”[2]作為軟硬法區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可發(fā)現(xiàn)公共文化立法多數(shù)是促進(jìn)型立法，而非限制法；是通過(guò)鼓勵(lì)、激勵(lì)、自我約束實(shí)現(xiàn)法律效力的軟法規(guī)范，而非依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的硬法。軟硬法的區(qū)分也必然導(dǎo)致兩者實(shí)施路徑上的差異，因此，在新時(shí)代公共治理的背景下，突破傳統(tǒng)法律觀念的限制，以軟法為研究視角，探究《公共圖書(shū)館法》的軟法特征、形成原因以及有效的實(shí)施路徑，具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 《公共圖書(shū)館法》軟法特征凸顯

作為黨的十九大后的首部文化立法，《公共圖書(shū)館法》經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)并頒布實(shí)施，其制定程序與傳統(tǒng)硬法并無(wú)差異。但認(rèn)真研讀《公共圖書(shū)館法》，從其規(guī)范的具體表述上來(lái)看，并未如傳統(tǒng)硬法對(duì)國(guó)家強(qiáng)制力表現(xiàn)出強(qiáng)依賴性，規(guī)范形式較“軟”；但從其通過(guò)法律規(guī)范對(duì)政府及相關(guān)主體權(quán)責(zé)配置、公共資源分配、成員自律約束等利益導(dǎo)向機(jī)制的設(shè)置上來(lái)看，其法律效力較“硬”。形式雖軟、實(shí)效較硬正是我國(guó)學(xué)界界定軟法的共識(shí)，因此，我們可以認(rèn)為《公共圖書(shū)館法》具備軟法特征，軟法屬性明顯。

1.1 規(guī)范形式較“軟”

通常而言，通過(guò)國(guó)家立法程序頒布實(shí)施的成文法，雖“經(jīng)由國(guó)家制定或許可”，卻不以“國(guó)家強(qiáng)制力為保障實(shí)施”的法律規(guī)范，同樣具備軟法屬性。具體而言，包括以下兩種規(guī)范表述模式：一是形式與實(shí)質(zhì)均屬于軟法規(guī)范，如針對(duì)立法目的、功能、任務(wù)、基本原則的表述性法律規(guī)范，以及對(duì)當(dāng)事人設(shè)置的一系列鼓勵(lì)性、促進(jìn)性、指導(dǎo)性的規(guī)范等；二是法律規(guī)范條文缺乏部分規(guī)則要素如罰則、具體行為指令的半強(qiáng)制性規(guī)范等[3]。通觀《公共圖書(shū)館法》的55個(gè)法律條文，90%的法律條文軟法特征明顯，具備軟法屬性。

首先，《公共圖書(shū)館法》總則部分共計(jì)12個(gè)法律條文（占比28%），主要用于確立立法目的，表述立法任務(wù)和基本原則，作為號(hào)召、鼓勵(lì)、指導(dǎo)等作用，多屬于倡議性、鼓勵(lì)性的促進(jìn)型立法模式，直接表現(xiàn)為軟法規(guī)范。如開(kāi)篇第一條對(duì)公共圖書(shū)館法立法宗旨的宣示、第三條對(duì)公共圖書(shū)館任務(wù)的明確等等。

其次，在分則部分共有10個(gè)倡導(dǎo)性規(guī)范（占比18%），共采用“促進(jìn)”“發(fā)揮”“保障”“鼓勵(lì)”“支持”等用語(yǔ)多達(dá)26處，強(qiáng)調(diào)宣示、號(hào)召、引導(dǎo)當(dāng)事人采用法律規(guī)范中的行為模式，從形式和實(shí)質(zhì)都屬于軟法規(guī)范。如第二章設(shè)立部分的第十三條對(duì)“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與”圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、第二十條“可以”以捐贈(zèng)者名義命名活動(dòng)或是圖書(shū)館等、第三章運(yùn)行部分的第二十三條對(duì)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的“國(guó)家推動(dòng)”、第二十五條公共圖書(shū)館“可以”采取的合法收集文獻(xiàn)方式、第三十二條規(guī)定的“可以”與檔案館、博物館、紀(jì)念館等單位進(jìn)行的合作項(xiàng)目以及第四章服務(wù)部分第十四條規(guī)定的“支持”“推動(dòng)”數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共圖書(shū)館服務(wù)中的運(yùn)用、第四十五條對(duì)社會(huì)提供公共圖書(shū)館服務(wù)的“扶持”、第四十六條“國(guó)家鼓勵(lì)”公民志愿服務(wù)、第四十八條“國(guó)家支持”公共圖書(shū)館與高校、科研機(jī)構(gòu)圖書(shū)館的聯(lián)合服務(wù)等。

再者，分則部分有28個(gè)法律條文（占比50%）屬于半強(qiáng)制性規(guī)范，即雖采用“應(yīng)當(dāng)”“不得”等強(qiáng)制性用語(yǔ)，但具體行為模式卻并不明確，或是行為模式明確卻缺乏由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的罰則規(guī)范。如《公共圖書(shū)館法》第二十九條中雖使用“應(yīng)當(dāng)”一詞用以規(guī)范公共圖書(shū)館對(duì)其設(shè)施設(shè)備的維護(hù)職責(zé)，但卻缺少相應(yīng)的罰則規(guī)范；又如第四十三條對(duì)讀者個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)范中，“不得”出售或者以其他方式非法向他人提供讀者的個(gè)人信息、借閱信息及其他涉及隱私的個(gè)人信息，但對(duì)于違反該規(guī)定的行為也缺乏相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)范。這一類法律條文屬于雖具有強(qiáng)制性外殼，但缺乏具體罰則的軟法規(guī)范，屬于半強(qiáng)制性法律規(guī)范。

最后，第五章法律責(zé)任部分共有6個(gè)法律條文（占比10%）對(duì)公共圖書(shū)館及其工作人員、文化主管部門(mén)及其工作人員、出版單位以及讀者的相關(guān)違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。其中第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十三條屬于效力結(jié)構(gòu)完整且以國(guó)家強(qiáng)制力為保障實(shí)施的硬法規(guī)范，第五十四條則是關(guān)于法律責(zé)任的兜底條款。當(dāng)然，肯定部分硬法規(guī)范的存在并不能否定《公共圖書(shū)館法》的軟法特征，因?yàn)榫汀豆矆D書(shū)館法》中軟、硬法的比例而言，絕大多數(shù)的規(guī)范或是擁有硬法外殼、但無(wú)具體罰則的軟法規(guī)范，或是形式與實(shí)質(zhì)均屬于軟法規(guī)范。

1.2 法律效力較“硬”

“法律效力即法律的生命力”，是所有有生命的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有的社會(huì)現(xiàn)實(shí)作用力，其統(tǒng)攝并衍生法律的“實(shí)際效力”或“道德效力”?；凇胺墒巧鐣?huì)共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)”[4]，法律規(guī)范通過(guò)表達(dá)、平衡、重整利益的導(dǎo)向機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)人行為的規(guī)范，從而產(chǎn)生“左右人行為”的實(shí)際效力或“控制人心”的道德效力。法律規(guī)范中的利益導(dǎo)向機(jī)制既可以表現(xiàn)為傳統(tǒng)硬法中以“國(guó)家強(qiáng)制力”為保障的“懲罰”或是“壓制”，也可以是軟法規(guī)范中的“激勵(lì)”與“引導(dǎo)”。

正如上文所述，《公共圖書(shū)館法》并未采用大量傳統(tǒng)的硬法規(guī)范，也未表現(xiàn)出對(duì)“國(guó)家強(qiáng)制力”的強(qiáng)依賴性，而是采用大量條文對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)事業(yè)中的政府權(quán)責(zé)配置、公共資源分配、成員自律約束等方面進(jìn)行規(guī)范，以保障《公共圖書(shū)館法》法律效力的實(shí)現(xiàn)。

首先，通過(guò)法律規(guī)范明確國(guó)家、各級(jí)政府、文化主管部門(mén)的主體責(zé)任，引導(dǎo)政府積極主動(dòng)提供公共圖書(shū)館服務(wù)，依賴國(guó)家、各級(jí)政府、文化主管部門(mén)的自我約束機(jī)制，確?！豆矆D書(shū)館法》法律效力的實(shí)現(xiàn)?！豆矆D書(shū)館法》的開(kāi)篇即言明公共圖書(shū)館的功能是為了保障公民基本的文化權(quán)益和提高公民科學(xué)文化素質(zhì)、社會(huì)文明程度，因此，作為社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，政府是公共圖書(shū)館服務(wù)的主要責(zé)任主體，政府承擔(dān)制定公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)的供給、提高公共圖書(shū)館服務(wù)效能的職責(zé)。例如《公共圖書(shū)館法》第四條規(guī)定，縣級(jí)以上政府有將公共圖書(shū)館納入本級(jí)土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)模以及財(cái)政預(yù)算的總體規(guī)劃的職責(zé)；又如第三十一條規(guī)定，縣級(jí)以上政府有結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣ㄔO(shè)總分館制的公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的職責(zé)等等。通過(guò)對(duì)政府主體責(zé)任的半強(qiáng)制性規(guī)范，確?！豆矆D書(shū)館法》實(shí)施過(guò)程中各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)自我約束。

其次，通過(guò)立法影響公共資源配置，采用稅收優(yōu)惠、政府購(gòu)買(mǎi)等措施鼓勵(lì)或依賴?yán)骝?qū)動(dòng)機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館事業(yè)，確?！豆矆D書(shū)館法》法律效力的實(shí)現(xiàn)。依法行政要求政府不能隨心所欲地對(duì)其所控制的公共資源進(jìn)行運(yùn)用、配置，而需要其遵從法律規(guī)范的指引?！豆参幕?wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》等公共文化服務(wù)立法的相繼出臺(tái)逐步將社會(huì)公共資源向公共文化服務(wù)傾斜。如《公共文化服務(wù)保障法》明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理劃分公共文化服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)預(yù)算，落實(shí)公共文化服務(wù)所需資金?！薄豆矆D書(shū)館法》明確規(guī)定：“加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付。同時(shí)，對(duì)公民、法人和其他組織依法向公共圖書(shū)館進(jìn)行捐贈(zèng)的予以稅收優(yōu)惠；對(duì)公民、法人和其他組織提供的公共圖書(shū)館服務(wù)采取政府購(gòu)買(mǎi)等措施，引導(dǎo)、扶持社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館的建設(shè)。

最后，通過(guò)立法強(qiáng)調(diào)公共圖書(shū)館行業(yè)規(guī)范的制定，依賴公共圖書(shū)館行業(yè)的自律機(jī)制，以確?！豆矆D書(shū)館法》法律效力的實(shí)現(xiàn)。公共圖書(shū)館行業(yè)組織依法制定行業(yè)規(guī)范，規(guī)范公共圖書(shū)館服務(wù)質(zhì)量，如公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、視障人士圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范等，充分維護(hù)民眾的合法權(quán)益。

2 《公共圖書(shū)館法》軟法特征的成因

“法律的主要作用并不是懲罰或是壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規(guī)范性安排。[5]”立法者對(duì)軟硬法的選擇亦如此?！豆矆D書(shū)館法》在立法之初，選擇采用大量的軟法對(duì)公共圖書(shū)館事業(yè)進(jìn)行規(guī)范，正是基于文化權(quán)利的高度自決性和民眾對(duì)公共圖書(shū)館需求的柔性屬性。

2.1 《公共圖書(shū)館法》軟法特征的根本成因：文化權(quán)利的高度自決性

作為文化權(quán)利保障的重要立法之一，《公共圖書(shū)館法》的立法宗旨是為了保障公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，更是為了讓民眾能公平自由的享受憲法賦予的文化權(quán)[6]。文化權(quán)利與其他的基本人權(quán)一樣，是憲法賦予的、彰顯人類自然屬性和社會(huì)屬性的整體需求，滿足人類自身在文化方面利益和需要的權(quán)能[7]，是一項(xiàng)具有高度自決性的基本人權(quán)。

正如1966年第十二屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第一條所述：“所有人民都有自決權(quán)。他們憑這種權(quán)利自由決定他們的政治地位，并自由謀求他們經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展。”在該公約的第五條第一款中進(jìn)一步表明，任何國(guó)家、團(tuán)體或個(gè)人都無(wú)權(quán)破壞或限制基本人權(quán)或自由?！白詻Q權(quán)的實(shí)現(xiàn)是有效保障和遵守個(gè)人人權(quán)、促進(jìn)和加強(qiáng)那些權(quán)利的必要條件。”也就是說(shuō)，自決權(quán)是個(gè)人實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障與先決條件。自決權(quán)既包含了被殖民、被壓迫的民族可以通過(guò)自決權(quán)實(shí)現(xiàn)政治獨(dú)立，并自由謀求其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展；還包括在國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的公民個(gè)體可以通過(guò)自治，不受任何外來(lái)干涉自由決定其政治、經(jīng)濟(jì)和文化地位，以確保第二代人權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。

就我國(guó)而言，作為《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)之一，公約規(guī)定的各項(xiàng)基本權(quán)利在我國(guó)憲法及各單行法律中得以全面體現(xiàn)。我國(guó)憲法在總綱部分強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)文化繁榮”的重要性，且明確人民擁有依法管理文化事業(yè)的權(quán)利，第二章則進(jìn)一步指出我國(guó)公民具有進(jìn)行各種文化活動(dòng)的自由和權(quán)利。2017年3月1日開(kāi)始實(shí)施的《公共文化服務(wù)保障法》在開(kāi)篇即表明，無(wú)論是公共文化設(shè)施、產(chǎn)品等相關(guān)服務(wù)的提供，還是公共文化服務(wù)的前進(jìn)方向，均應(yīng)以人民為中心，以滿足公民的基本文化需求為主要目的。因此，公民對(duì)于文化權(quán)利的行使與否、何時(shí)何處以何種形式實(shí)現(xiàn)其文化權(quán)利具有高度的自由支配和處置權(quán)能，任何個(gè)人或組織不能強(qiáng)制干涉，國(guó)家或政府亦如此。通常而言，在推動(dòng)公共文化服務(wù)的過(guò)程中，國(guó)家或各級(jí)政府僅充當(dāng)輔助、引導(dǎo)或保障角色，對(duì)民眾文化權(quán)利的踐行進(jìn)行宣傳、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)等。如我國(guó)憲法第二十二條對(duì)國(guó)家發(fā)展文化事業(yè)、開(kāi)展群眾性文化活動(dòng)的規(guī)定，以及第四十七條關(guān)于國(guó)家對(duì)公民從事有益于人民創(chuàng)造性工作的文化事業(yè)予以鼓勵(lì)和幫助等。

公共圖書(shū)館作為公共文化服務(wù)的重要組成部分，是保存人類文化遺產(chǎn)、開(kāi)展社會(huì)教育、開(kāi)發(fā)智力資源、提供文化娛樂(lè)的重要載體，更是公平均等實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利的有力途徑。將公共圖書(shū)館的管理納入法治的范疇，制定并頒布實(shí)施專門(mén)的法律，以促進(jìn)和保障公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，是幾代中國(guó)圖書(shū)館人近百年的期望。

然而，在傳統(tǒng)國(guó)家中心主義的影響下，立法“泛硬法化”的思維定式明顯，多采用“命令—控制”的硬法模式。但文化權(quán)利的高度自決性對(duì)于他權(quán)利具有天然的防御性，權(quán)利主體不希望、也不允許其他任何的外來(lái)“干涉或控制”[8]。如果對(duì)公民是否走進(jìn)公共圖書(shū)館、走進(jìn)公共圖書(shū)館后干些什么、走進(jìn)圖書(shū)館的頻率是什么進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范，對(duì)社會(huì)力量是否參與公共圖書(shū)館設(shè)立、服務(wù)以及運(yùn)行等做出硬性規(guī)定，不僅不能有效地實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館的功能，甚至有可能會(huì)導(dǎo)致公民對(duì)公共圖書(shū)館的抵抗情緒。軟法規(guī)范否定國(guó)家與權(quán)力主體之間“命令—控制”關(guān)系，形式上充分展現(xiàn)軟、柔特性，回避硬法規(guī)范強(qiáng)、硬特色，剛好彌補(bǔ)硬法規(guī)范所帶來(lái)的弊端，符合文化權(quán)利高度自決性對(duì)立法的需求。

因此，文化權(quán)利的高度自決性決定《公共圖書(shū)館法》不以“國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施”，而是采用大量軟法進(jìn)行規(guī)范，通過(guò)采用大量的“引導(dǎo)—鼓勵(lì)”的規(guī)范模式，注重鼓勵(lì)、激勵(lì)等正面的評(píng)價(jià)培育社會(huì)文化氛圍，引導(dǎo)公民走進(jìn)公共圖書(shū)館，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)文化權(quán)利；注重以稅收減免、扶持、幫助等利益導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館事業(yè)的設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)等；注重明確國(guó)家、各級(jí)政府在公共圖書(shū)館服務(wù)中的角色定位，引導(dǎo)國(guó)家、各級(jí)政府恰當(dāng)履行職責(zé)，保障、輔助、引導(dǎo)公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2.2 《公共圖書(shū)館法》軟法屬性的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：民眾對(duì)公共圖書(shū)館需求的柔性屬性

任何立法動(dòng)議均來(lái)源于社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)代圖書(shū)館在我國(guó)出現(xiàn)后，圍繞公共圖書(shū)館立法的研究和實(shí)踐便從未間斷。2001年啟動(dòng)的我國(guó)公共圖書(shū)館法立法工作，歷經(jīng)十七年的不懈努力，終于在2017年年末經(jīng)過(guò)全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)表決通過(guò)?！豆矆D書(shū)館法》的頒布實(shí)施是民眾對(duì)平等實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利，特別是對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求的立法回應(yīng)。《公共圖書(shū)館法》采用區(qū)別于傳統(tǒng)硬法的軟法規(guī)范則主要是基于民眾對(duì)公共圖書(shū)館需求呈柔性屬性這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

首先，無(wú)論是馬斯洛的需求層次論，還是人類社會(huì)的發(fā)展史，我們都可以看出，國(guó)家和人民往往將溫飽、安全、衛(wèi)生等基本生存問(wèn)題的需求擺放在首位，表現(xiàn)得較為剛性、強(qiáng)烈；擺放在剛性需求之后便是對(duì)藝術(shù)、知識(shí)等精神文化層面的需求，表現(xiàn)得更為高階、柔性。我國(guó)的實(shí)際情況亦如此，建國(guó)初期，黨和國(guó)家的主要任務(wù)便是盡快恢復(fù)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在溫飽問(wèn)題被逐步消除之前，社會(huì)需求主要集中于較為基本、單一的物質(zhì)需求，之后，才逐漸萌生閱讀、欣賞等較為高階、柔性的精神文化需求。一般而言，作為知識(shí)、文化傳播的重要載體，公共圖書(shū)館的社會(huì)需求呈柔性屬性。

其次，民眾對(duì)公共圖書(shū)館的需求呈現(xiàn)多元性，難以形成一致、剛性的需求。截至2016年我國(guó)共有公共圖書(shū)館3 153個(gè)，年流通人次66 037萬(wàn)人次，館藏文獻(xiàn)外借人次高達(dá)24 892萬(wàn)次。但應(yīng)當(dāng)看到，深受傳統(tǒng)圖書(shū)館思想的影響，偏遠(yuǎn)地區(qū)或是窮困地區(qū)的普通民眾對(duì)公共圖書(shū)館缺乏基礎(chǔ)認(rèn)知，缺乏自主選擇權(quán)，長(zhǎng)期漠視或是忽略公共圖書(shū)館，對(duì)公共圖書(shū)館未表現(xiàn)出強(qiáng)烈的需求。同時(shí)，不同的經(jīng)濟(jì)地位、年齡階段甚至不同行政區(qū)劃的民眾對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)的需求類型、具體內(nèi)容也存在較大差異[9]。如西北地區(qū)67.57%以上的讀者認(rèn)為公共圖書(shū)館提供的基本服務(wù)應(yīng)為：書(shū)刊閱覽、書(shū)刊外借、參考咨詢等，而華北地區(qū)有64.06%以上的讀者認(rèn)為公共圖書(shū)館提供的基本服務(wù)還應(yīng)該包括上網(wǎng)服務(wù)、講座展覽等[9]。

民眾對(duì)公共圖書(shū)館需求的柔性屬性，并不意味著否定全民閱讀的重要性，只是國(guó)家運(yùn)用立法對(duì)公共圖書(shū)館的社會(huì)需求作出回應(yīng)時(shí)，若繼續(xù)采用強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、原則性以及適用一致性的硬法規(guī)范，難以充分適應(yīng)多元、發(fā)展及變動(dòng)的社會(huì)需求，將不利于滿足民眾的文化需求。反之，軟法規(guī)范則更為合適：其一，較之硬法的國(guó)家至上原則，軟法更注重在兼顧國(guó)家公共意志的基礎(chǔ)上，對(duì)某些社會(huì)共同體的利益給予更多關(guān)注，更有利于民眾對(duì)公共圖書(shū)館不同需求類型與內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)；其二，較之硬法的“一刀切”，軟法更注重在規(guī)范適用上更具彈性、靈活性，更適合對(duì)公共圖書(shū)館不同社會(huì)需求的回應(yīng)；其三，較之硬法的秩序性，軟法更注重規(guī)范的常規(guī)性、法治的常態(tài)性，更有利于扭轉(zhuǎn)民眾對(duì)于公共圖書(shū)館的誤解和印象。

3 《公共圖書(shū)館法》作為軟法的有效實(shí)施

軟、硬法在規(guī)范表現(xiàn)形式與法律效力的實(shí)現(xiàn)方式上的差異均落腳于“是否依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施”。硬法規(guī)范在其實(shí)施過(guò)程中往往以司法為中心，依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。雖然軟法并不當(dāng)然排斥國(guó)家強(qiáng)制力的保障，但不依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的法律規(guī)范在實(shí)施過(guò)程中必然有別于傳統(tǒng)法律規(guī)范。因此，在《公共圖書(shū)館法》從“應(yīng)然”狀態(tài)向“實(shí)然”狀態(tài)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)思維，充分把握軟法特征，注重社會(huì)輿論、成員自律、行業(yè)自律以及利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制在其實(shí)施過(guò)程中的重要作用，推動(dòng)公共圖書(shū)館治理與法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.1 注重社會(huì)輿論的重要作用，推動(dòng)《公共圖書(shū)館法》的有效實(shí)施

軟法強(qiáng)調(diào)法律是“集體意向、公眾認(rèn)可、接受、習(xí)慣性服從規(guī)則并使之成為生活常態(tài)”[10]。因此，努力形成政府及其職能部門(mén)重視公共圖書(shū)館、社會(huì)力量積極參與公共圖書(shū)館建設(shè)的社會(huì)氛圍，是《公共圖書(shū)館法》實(shí)施的重點(diǎn)之一。

首先，依照《公共圖書(shū)館法》對(duì)國(guó)家及政府的角色定位，國(guó)家、各級(jí)地方政府、文化主管部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，重視公共圖書(shū)館的建設(shè)。在具體的實(shí)施過(guò)程中，依據(jù)《公共圖書(shū)館法》相關(guān)規(guī)定，國(guó)家、各級(jí)政府及文化主管部門(mén)應(yīng)通過(guò)將公共圖書(shū)館納入行政規(guī)劃、加入財(cái)政預(yù)算等方式，嚴(yán)格落實(shí)《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》、文化部印發(fā)的《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、運(yùn)行的具體措施，為《公共圖書(shū)館法》提供堅(jiān)實(shí)的制度和物質(zhì)保障。同時(shí)，結(jié)合軟法的常規(guī)性，國(guó)家或政府在依法推行公共圖書(shū)館建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)避免“片面式”“運(yùn)動(dòng)式”的推進(jìn)方式，重視特殊地區(qū)、特殊人群的需求，提供更為常態(tài)化、均等化的公共圖書(shū)館供應(yīng)模式。

其次，作為國(guó)家公共文化服務(wù)設(shè)施之一的公共圖書(shū)館，其創(chuàng)設(shè)主體、運(yùn)行主體、服務(wù)主體一改國(guó)家政府這一單一主體，發(fā)展為由國(guó)家政府、公民個(gè)人、法人及其他社會(huì)組織一起構(gòu)成的多元協(xié)作模式。在具體實(shí)施過(guò)程中，依照《公共圖書(shū)館法》對(duì)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)的規(guī)定，充分利用稅收優(yōu)惠、捐贈(zèng)者命名等活動(dòng)，吸引社會(huì)力量自籌資金或捐贈(zèng)等形式參與公共圖書(shū)館的設(shè)立；充分完善公共圖書(shū)館的法人治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館的運(yùn)營(yíng)；積極利用政府購(gòu)買(mǎi)等方式，扶持社會(huì)力量設(shè)立的公共圖書(shū)館提供服務(wù)；充分拓寬志愿者服務(wù)途徑與方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量以志愿者身份參與公共圖書(shū)館的服務(wù)。

3.2 重視成員自覺(jué)、行業(yè)組織自律的重要作用，推動(dòng)《公共圖書(shū)館法》的有效實(shí)施

軟法的興起正是基于社會(huì)需求多元化的新變化，其創(chuàng)制和實(shí)施的主體趨于多元化，公民主體意識(shí)明顯加強(qiáng)，公民更加積極主動(dòng)、創(chuàng)造性地參與社會(huì)治理，有效避免公民、國(guó)家政府之間的矛盾、沖突，更易形成公民和行業(yè)組織的自律約束?！豆矆D書(shū)館法》亦如此。在立法之初，廣泛征集并認(rèn)真聽(tīng)取社會(huì)各界關(guān)于草案的修改意見(jiàn)，先后形成三份修改稿，為行業(yè)自律和成員自律奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，培育成員自覺(jué)、行業(yè)組織自律是《公共圖書(shū)館法》實(shí)施的重點(diǎn)之一。

首先，培育社會(huì)成員“走進(jìn)”公共圖書(shū)館的自覺(jué)性，養(yǎng)成遵守公共圖書(shū)館規(guī)則的公共意識(shí)。如上文所述，民眾對(duì)“走進(jìn)”公共圖書(shū)館具有高度自決性，其對(duì)公共圖書(shū)館的接受度、使用率直接影響《公共圖書(shū)館法》的實(shí)施效果。因此，在具體的實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)在公共圖書(shū)館內(nèi)舉辦免費(fèi)講座、論壇、交流會(huì)等相關(guān)的推介活動(dòng)，對(duì)“走進(jìn)”公共圖書(shū)館形成積極正面的社會(huì)輿論導(dǎo)向；通過(guò)向民眾宣傳，引領(lǐng)民眾走進(jìn)公共圖書(shū)館，鼓勵(lì)公眾自發(fā)行動(dòng)[3]，推動(dòng)全民自覺(jué)享受文化權(quán)利，養(yǎng)成遵守公共圖書(shū)館規(guī)則的公共意識(shí)，最終通過(guò)社會(huì)共同道德觀和共同價(jià)值觀的建構(gòu)，提升文化修養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)“文化自信”。

其次，加強(qiáng)行業(yè)自律規(guī)范的制定，重視行業(yè)自律。行業(yè)自律規(guī)范是行業(yè)成員集體自決意志的表述，是為了調(diào)整行業(yè)行為，協(xié)調(diào)行業(yè)關(guān)系，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。公共圖書(shū)館行業(yè)自律規(guī)范通過(guò)自律管理機(jī)制內(nèi)化為館員的行為準(zhǔn)則和指南，從而形成互相監(jiān)督、共同進(jìn)步的自律氛圍。在《公共圖書(shū)館法》的具體實(shí)施過(guò)程中，主要從兩個(gè)方面著手：其一是健全行業(yè)自律制度。我國(guó)現(xiàn)有的公共圖書(shū)館行業(yè)自律制度涉及館員職業(yè)道德、免費(fèi)開(kāi)放服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等方面，但對(duì)某些新問(wèn)題，如讀者個(gè)人信息的保護(hù)、服務(wù)效能提升等方面仍缺乏應(yīng)對(duì)措施，急需行業(yè)組織進(jìn)行規(guī)范；其二，設(shè)立自律管理機(jī)制。通過(guò)設(shè)立自律管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)自律規(guī)范對(duì)公共圖書(shū)館或是館員行為的約束和引導(dǎo)，如專職委員會(huì)的設(shè)置、行業(yè)內(nèi)部評(píng)估體系的建立等。

3.3 注重利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的重要作用，推動(dòng)《公共圖書(shū)館法》 的有效實(shí)施

軟法規(guī)范中的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，往往表現(xiàn)為鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)或扶持等正面、有益的法律評(píng)價(jià)，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)、激勵(lì)行為人做出合法選擇。如上文所述，《公共圖書(shū)館法》也有部分條文通過(guò)強(qiáng)制、懲罰等負(fù)面、損益的法律評(píng)價(jià)預(yù)防行為人做出違法選擇。因此，充分利用利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，明確獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，形成公共圖書(shū)館事業(yè)治理的軟硬法合力是《公共圖書(shū)館法》有效實(shí)施的重點(diǎn)之一。

當(dāng)前《公共圖書(shū)館法》的規(guī)范雖有涉及“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持”或是“依法追究法律責(zé)任”等空白條款，但具體實(shí)施細(xì)節(jié)和配套措施卻不甚明確。如第十二條規(guī)定：對(duì)在公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中作出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。條文中的“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”是什么、以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定等問(wèn)題均未予以明確。

因此，當(dāng)務(wù)之急，是建立一套完備的配套措施以促進(jìn)和保障《公共圖書(shū)館法》的實(shí)施。其一，通過(guò)制定細(xì)致、科學(xué)的激勵(lì)引導(dǎo)配套措施，切實(shí)落實(shí)對(duì)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展有突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館服務(wù)的鼓勵(lì)，對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)的扶持，以及對(duì)學(xué)校圖書(shū)館、科研機(jī)構(gòu)圖書(shū)館及其他類型圖書(shū)館向社會(huì)公眾開(kāi)放的支持，還有對(duì)在公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻(xiàn)的組織、個(gè)人的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等。其二，通過(guò)參照軟法通行的實(shí)施保障和制裁措施，在明確各級(jí)地方政府的具體責(zé)任、落實(shí)步驟、完善周期、結(jié)果評(píng)估等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，利用教育遵從、責(zé)令改正等軟法的特有控制手段要求地方政府遵守立法規(guī)范，積極履行公共圖書(shū)館服務(wù)主導(dǎo)者的責(zé)任。其三，通過(guò)完善相關(guān)配套法律法規(guī)，建立公共圖書(shū)館運(yùn)行、服務(wù)過(guò)程中評(píng)價(jià)、監(jiān)督體制，對(duì)嚴(yán)重違反法律規(guī)定的行為，依法追究其法律責(zé)任。

（來(lái)稿時(shí)間：2018年9月）