社區(qū)股份合作公司改革方向和路徑探析

謝志巋

股份合作制的前身多是農(nóng)村社隊，是以農(nóng)村集體土地為基礎(chǔ)，以身份和地域為資格和條件形成的經(jīng)濟組織形式。深圳是最早在農(nóng)村實行股份合作制的地區(qū)之一。從1980年代開始，為適應(yīng)城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深圳將農(nóng)村集體經(jīng)濟改造為股份合作經(jīng)濟，至今已走過了30多年的歷史。股份合作制有利于維護(hù)城市化過程中農(nóng)民的權(quán)益，對促進(jìn)原農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。①產(chǎn)耀東：《深化改革 規(guī)范發(fā)展 推進(jìn)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型——以西鄉(xiāng)街道為視角淺析社區(qū)股份合作公司的改革與發(fā)展》，《特區(qū)經(jīng)濟》2010年第2期。但目前股份合作經(jīng)濟也出現(xiàn)了諸多問題，加強股份合作公司治理，是改革發(fā)展面臨的一個重大課題。當(dāng)前，關(guān)于加強股份合作公司治理有各種主張， 其中一種主張值得引起特別的討論，就是仍然期望依賴股份合作制這一企業(yè)組織形式來解決股份合作公司目前面臨的種種問題。本文認(rèn)為，股份合作制本身與現(xiàn)代企業(yè)制度存在內(nèi)在的沖突，它可能難以擔(dān)負(fù)起這一使命。本文在長期調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，將對當(dāng)前關(guān)于股份合作公司的一些改革主張可能存在的風(fēng)險進(jìn)行辨析，并對股份合作公司改革的終極方向與當(dāng)前的重點工作提出思考。以深圳股份合作經(jīng)濟為案例的研究，也將為不同發(fā)展階段的股份合作經(jīng)濟發(fā)展提供有益的借鑒。

一、股份合作制是一種相對落后的企業(yè)制度，以鞏固這一制度為方向的改革難以為繼

相比于傳統(tǒng)農(nóng)村集體（社隊）經(jīng)濟，股份合作制無疑是一種進(jìn)步，但是，相比于傳統(tǒng)的城市集體經(jīng)濟，股份合作制在產(chǎn)權(quán)設(shè)置和經(jīng)營管理上則要顯得更為落后。①傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟，一般都有自主經(jīng)營的產(chǎn)品或服務(wù)，在競爭的環(huán)境下都比較注重經(jīng)營效益，人才和經(jīng)營能力較強，管理也相對規(guī)范高效。這種落后，注定了其發(fā)展中存在的各種問題。其一，股份合作制難以解決其經(jīng)營效益問題。股份合作公司基本上跳不出物業(yè)經(jīng)濟的窠臼，物業(yè)經(jīng)濟發(fā)展存在與生俱來的天花板。在物業(yè)開發(fā)達(dá)到極限后，公司的收入增長也就達(dá)到了極限。另一方面，股份合作公司高企的管理費用（人員薪資和經(jīng)營管理費用等管理支出與主營業(yè)務(wù)收入的比率多年來一直高達(dá)70%左右）②深圳市福田區(qū)福田街道辦：《關(guān)于股份合作公司改革和發(fā)展的思考》，《城市化與股份合作經(jīng)濟發(fā)展研討會文集》2002年7月。以及貪污浪費現(xiàn)象，會加劇其經(jīng)營困難，注定企業(yè)的經(jīng)營效益和分紅難以保障和持續(xù)。其二，股份合作制難以生長出“現(xiàn)代企業(yè)制度”。產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心特征。以土地為基礎(chǔ)，以地域和身份為條件，以封閉和血緣宗族關(guān)系為基礎(chǔ)的股份合作制，在產(chǎn)權(quán)設(shè)置和管理上與現(xiàn)代企業(yè)制度均存在內(nèi)在的沖突。③查振祥：《深圳市城中村集體股份合作公司變革研究》，《特區(qū)經(jīng)濟》2008年第5期；葉文香：《淺談深圳集體經(jīng)濟組織的發(fā)展與改革》，《當(dāng)代經(jīng)濟》2014 年第20 期；伍鳳蘭、郭啟華：《深圳社區(qū)股份合作公司治理結(jié)構(gòu)缺陷的原因分析》，《特區(qū)經(jīng)濟》2004年第12期。保留目前的股份合作制，就難以建立現(xiàn)代企業(yè)制度；反之，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就不能將股份合作制作為公司的核心架構(gòu)。其三，股份合作制難以從根本上解決管理層的道德風(fēng)險和腐敗問題。股份合作制管理層一般都具有深厚的地緣和家族關(guān)系背景，是一種以傳統(tǒng)的初級社會關(guān)系而不是現(xiàn)代契約關(guān)系為基礎(chǔ)形成的治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)，難以建立起規(guī)范的管理，而股民也往往難以及時發(fā)現(xiàn)和制止管理層的道德風(fēng)險和腐敗問題。④楊巨帥、王保紅：《深圳深入治理社區(qū)股份合作公司腐敗問題——全程監(jiān)管守好集體家底》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第7期。

總之，作為一種相對落后的企業(yè)組織形式，股份合作制注定難以支撐其長遠(yuǎn)發(fā)展。實際上，自股份合作公司成立以來，深圳對股份合作經(jīng)濟發(fā)展即進(jìn)行了大量探索，包括鼓勵股份合作公司開展多元化經(jīng)營、改善股份合作公司治理等等，⑤宋曉東：《深圳社區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的模式探討》，《特區(qū)實踐與理論》2012年第3期。但全市上千家股份合作公司，除了少數(shù)取得了一定的進(jìn)步外，真正超越物業(yè)經(jīng)濟、成功實現(xiàn)多元化經(jīng)營或者在經(jīng)營管理上成功建立現(xiàn)代企業(yè)制度的公司，可謂鳳毛麟角。事實證明，圍繞鞏固股份合作制的改革，不可能根本解決股份合作公司發(fā)展中存在的問題，也不可能真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。因為股份合作制難以承載起引領(lǐng)股份合作公司發(fā)展的使命。根本解決股份合作公司問題，最終有賴于消解股份合作制這一制度本身。

從我國市場經(jīng)濟體制改革的歷史經(jīng)驗來看，過去集體經(jīng)濟在我國經(jīng)濟生活中占有相當(dāng)?shù)谋戎?，在市場?jīng)濟體制改革的過程中，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟一般都進(jìn)行了市場化、股份化的改造，那些沒有成功進(jìn)行產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)改造的集體企業(yè)，無論曾經(jīng)多么風(fēng)光，都很難在激烈的市場競爭中立足，基本上都走向了沒落。作為一種比傳統(tǒng)的城市集體企業(yè)更為落后的企業(yè)組織形式，我們不能指望股份合作制本身能夠引領(lǐng)股份合作公司走向持續(xù)的發(fā)展與繁榮。

股份合作制的消解，有兩條路徑。一是對股份合作公司進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度的改造，通過產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)的根本變革，引導(dǎo)股份合作公司逐步走向現(xiàn)代企業(yè)制度，這是股份合作公司發(fā)展的理想狀況。二是解散股份合作公司。對難以建立現(xiàn)代企業(yè)制度或經(jīng)營不佳的股份合作公司，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，允許乃至引導(dǎo)其按照相關(guān)公司法規(guī)解散。股份合作公司的資產(chǎn)主要是不動產(chǎn)，股份合作制消解的具體實現(xiàn)路徑是在適當(dāng)?shù)臅r機，將公司主要資產(chǎn)進(jìn)行清理核實后分配給全體股民，而不再由公司持有。具體而言，可以城市更新為契機，在城市更新過程中，在尊重股民意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)股份合作公司將公司除村落宗祠、⑥股份合作公司解體后，村落宗祠及少量留用公共物業(yè)可成立村落宗親會之類社會組織管理，以留住原住居民的鄉(xiāng)愁。公共服務(wù)設(shè)施和少量留用物業(yè)外的主要資產(chǎn)整體轉(zhuǎn)讓給政府或大型開發(fā)商，再由政府或開發(fā)商以實物、貨幣、股權(quán)和保險資金（替代股份合作公司代繳社保等福利功能）的形式，全部兌現(xiàn)給全體股民，股份合作公司這一組織不再保留。通過逐步消解落后的股份合作制，一勞永逸地解決股份合作公司存在的問題，使城中村在經(jīng)濟、社會、城市建設(shè)和管理各方面徹底融入城市，也將政府從股份合作公司無休止的內(nèi)部糾紛之中解脫出來。①謝志巋：《村落向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2005年，第312頁。這可能是難以實現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型又經(jīng)營困難的股份合作公司的最終出路。

二、對當(dāng)前股份合作公司改革一些具體主張的討論和評估

當(dāng)前，對股份合作公司改革提出了種種政策主張，涉及股權(quán)改革、公司治理、政府監(jiān)管等各個方面。②宋曉東：《深圳社區(qū)集體經(jīng)濟存在的問題及改革》，《特區(qū)實踐與理論》2014年第3期；孫寶強：《社區(qū)股份合作公司需以改革激發(fā)活力》，《深圳特區(qū)報》2016 年12 月20 日，第B10 版；劉建柱：《寶安區(qū)社區(qū)股份合作公司治理研究》，http://www.bajj.gov.cn/gcsk/lltt/201102/t20110225_361146.htm。這些主張有的對解決股份合作公司問題有一定作用，有的則可能造成新的問題，需要審慎推進(jìn)。這里重點對一些代表性主張進(jìn)行討論和評估。

（一）關(guān)于股份合作公司的股權(quán)改革

1.關(guān)于給股份合作公司增量人口配股的問題

主要主張：針對當(dāng)前股份合作公司合作股僵化，新增人口（包括新生代、戶口回遷人員和戶口遷入本村的股民配偶及其子女等）配股要求強烈這一現(xiàn)實，分別情況給予其配股。③黃基昌等：《關(guān)于促進(jìn)深圳市社區(qū)（原農(nóng)村）股份合作公司股權(quán)改革的提案》，http://www1.szzx.gov.cn/content/2017-12/30/content_18222910.htm。

本文認(rèn)為，對增量人口配股將帶來諸多問題，必須十分慎重。第一，初衷和依據(jù)。建立股份合作公司的初衷是解決征地后原農(nóng)村集體組織成員的生計問題。按照1958年和1982年國家征地條例，征地需要解決被征地方的非農(nóng)就業(yè)指標(biāo)（吃國家糧），在快速城市化和經(jīng)濟市場化的背景中，深圳無力解決如此眾多被征地農(nóng)民體制內(nèi)非農(nóng)就業(yè)，于是采取了留地和建立集體經(jīng)濟組織（股份合作公司）的安置辦法。這是在當(dāng)時歷史條件下的權(quán)宜和合宜之舉。在城市化完成十?dāng)?shù)年后新出生和成長的人口，已經(jīng)完全屬于城市人口，理應(yīng)像其他城市居民一樣，通過有機融入城市實現(xiàn)就業(yè)，沒有理由再依賴非城市化的途徑，即依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就業(yè)或維持生計。從股民的資格依據(jù)來看，股份合作公司股民的身份來源于股份公司成立之初的農(nóng)民身份和集體土地資格。城市化后，新增長的人口，沒有了農(nóng)民身份，也沒有了與他們身份相聯(lián)系的農(nóng)村集體土地，因而也沒有了再獲得農(nóng)村集體土地的資格。

第二，公平問題。對增量人口配股，會給增量人口帶來利益，但是會稀釋（事實上是侵占）家庭增量人口較少的股東的股權(quán)，損害這一群體的利益，可能形成新的矛盾。

第三，配股后患。給增量人口配股后，存在的后患或風(fēng)險至少有三個：一是股權(quán)稀釋后的分紅風(fēng)險。股民人數(shù)增多后，股份合作公司的分紅壓力更大，使朝不保夕的分紅更加難以為繼，分紅減少隨時會激化股份合作公司內(nèi)部矛盾。二是循環(huán)配股，永無休止。原住居民人口的更替變化是持續(xù)不斷的，解決了這批增量人口，往后年年都會有各類新增人口，那股份合作公司每年都要配股？因此，給增量人口配股的先例一開，將使股份公司陷入無休止的股權(quán)爭議和配股爭議中。三是經(jīng)營風(fēng)險。分紅壓力增大，將進(jìn)一步惡化、異化股份合作公司的經(jīng)營行為和經(jīng)營狀況，給股份合作公司帶來危機。

2.關(guān)于募集股的開放問題

主要主張：為解決股份合作公司股權(quán)的封閉性，向社會公開募集股份。

主要問題：這實際上是一個很難操作的改革。如果按照較市場估值低得多的價格對全社會募集股份，股份合作公司的現(xiàn)有股民可能不會同意，同時也存在損害現(xiàn)有股民利益的問題；但是如果完全按照股份合作公司現(xiàn)有資產(chǎn)的市場價格對外募集股份，有資金的企業(yè)和個人大概也不會愿意投資這類由村民控制、管理極不規(guī)范的公司。而沒有足夠的社會投資，股份公司股權(quán)和管理的封閉性就很難被打破，所謂的開放股權(quán)就是一句空話。

3．關(guān)于集體股的股權(quán)虛置問題

相關(guān)主張：由社區(qū)綜合黨委等組織代行集體股股權(quán)，解決股份合作公司集體股權(quán)虛置問題。

主要問題：一是依據(jù)問題。股份合作公司集體股屬于股民集體所有，由社區(qū)綜合黨委之類的組織代行股權(quán)，沒有依據(jù)，也容易導(dǎo)致股份合作公司抵制。二是經(jīng)營效率和責(zé)任問題。社區(qū)綜合黨委會構(gòu)成對股份合作公司的牽制，導(dǎo)致股份合作公司經(jīng)營的獨立性降低，影響股份合作公司經(jīng)營效率。同時，無論經(jīng)營好壞，社區(qū)綜合黨委都難以對股份合作公司負(fù)責(zé)，如果因為社區(qū)綜合黨委導(dǎo)致經(jīng)營失誤，社區(qū)綜合黨委也擔(dān)負(fù)不了責(zé)任。三是可能的腐敗問題。社區(qū)綜合黨委負(fù)責(zé)股份公司的事項，也可能形成新的利益關(guān)系，造成新的腐敗，等等。這些都是需要考慮的問題。

（二）股份合作公司治理層改革主張及其問題

相關(guān)改革主張主要有：（1）健全完善股份合作公司治理班子。針對當(dāng)前股份合作公司董事會、經(jīng)理班子、集體資產(chǎn)管理委員會、監(jiān)事會等交叉任職，管理不規(guī)范，難以各司其職的現(xiàn)狀，提出將董事班子、經(jīng)理班子、監(jiān)事班子、集體資產(chǎn)管理班子分開設(shè)置，使之各司其職，各負(fù)其責(zé)。（2）針對股份合作公司治理層動力不足，提出業(yè)績導(dǎo)向的薪酬激勵制度。（3）針對股份合作公司治理層存在的缺乏制約和腐敗等情況，提出股份合作公司治理層任期不超過2-3屆的建議等。①宋曉東：《深圳社區(qū)股份合作制企業(yè)的改革路徑》，《特區(qū)實踐與理論》2011年第3期。

這些主張或許可能改善治理，但是，問題也很明顯。（1）大幅提高公司管理費用率，降低分紅水平。股份合作公司管理層目前采取交叉任職，管理層人數(shù)一般都在10人以下，對于規(guī)模不大，利潤不高的股份合作公司而言，這是一個比較精簡的安排。如果每個班子都配齊人員，即便每個班子僅配備5名成員，均會導(dǎo)致公司管理層人數(shù)大幅膨脹，從而大幅增加行政運營成本（估計每個公司至少增加數(shù)十萬甚至逾百萬管理費用），勢必直接導(dǎo)致股份合作公司分紅大幅減少，這是股份合作公司難以承擔(dān)的，也是股民所不能接受的。（2）短期經(jīng)營行為。將管理層薪酬與公司業(yè)績掛鉤的主張，可能助長管理層在任期內(nèi)通過短期經(jīng)營行為（殺雞取卵）而獲得高額報酬的做法，這對股份合作公司的長期發(fā)展和股民利益存在潛在的威脅。（3）經(jīng)營持續(xù)性、穩(wěn)定性問題。股份合作公司是企業(yè)，不是官僚機構(gòu)，任期制可能導(dǎo)致短期行為，也可能影響股份合作公司經(jīng)營的持續(xù)性。一些舊改項目動輒十年八年，頻繁的換屆，不利于股份合作公司的持續(xù)經(jīng)營。事實上，國有企業(yè)和私有企業(yè)管理層一般都沒有任期限制。

（三）加強政府對股份合作公司監(jiān)管的主張及其問題

相關(guān)主張：建立健全市區(qū)股份合作公司監(jiān)管機構(gòu)，從行政上全面加強股份合作公司人財物管理等。

存在問題：（1）政企關(guān)系困境。股份合作公司是企業(yè)，按照相關(guān)公司法規(guī)進(jìn)行管理，在市場經(jīng)濟體制改革和政企分開的背景下，除了完善游戲規(guī)則，政府對股份合作公司監(jiān)管的空間有限。為什么管、管什么、怎么管等問題，都需要予以明確，但并沒有充分法律依據(jù)。政府對集體企業(yè)的監(jiān)管，要么可能構(gòu)成對股份合作公司不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，要么可能會遭到股份合作公司拒絕。（2）負(fù)擔(dān)困境。為了取得股份合作公司支持，當(dāng)前區(qū)級股份合作公司管理機構(gòu)的管理多是以“扶持”換“支持”，客觀上增加了政府財政和管理負(fù)擔(dān)。（3）責(zé)任困境。通過改革股份合作公司治理、黨建、政策扶持、改進(jìn)財務(wù)管理、完善資源交易平臺等方式，加強對股份合作公司的監(jiān)管。這些措施對改善股份合作公司治理具有一定作用，但也導(dǎo)致政府與股份合作公司的關(guān)系過于密切，既影響了股份合作公司的自主經(jīng)營，也使得政府深陷股份合作公司內(nèi)部經(jīng)營管理造成的民事糾紛的泥潭中，使政府難以從中脫身，成為公司經(jīng)營行為的最后買單者或兜底者。

（四）對股份合作公司資產(chǎn)進(jìn)行信托經(jīng)營及其問題

主要主張：針對股份合作公司落后的管理，通過將股份合作公司的資產(chǎn)（物業(yè)）委托給專業(yè)公司進(jìn)行經(jīng)營管理的辦法，提升股份合作公司的經(jīng)營效益。

這一思路很難行得通，原因如下：（1）多數(shù)股民都在本股份合作公司就業(yè)，信托經(jīng)營會導(dǎo)致管理層和員工均失去工作（一般而言，信托經(jīng)營方不會雇用村民）。（2）與信托理財?shù)炔煌?，股份合作公司資產(chǎn)主要是物業(yè)，信托經(jīng)營的專業(yè)公司在經(jīng)營上并沒有多大優(yōu)勢，反而需要股民負(fù)擔(dān)高額的管理費用。（3）股份合作公司的土地和房產(chǎn)多數(shù)都不具合法手續(xù)，專業(yè)機構(gòu)短期內(nèi)開展市場化運營的空間有限。因此，信托經(jīng)營總體上難以為股民帶來更多的收益，反而需要股民承擔(dān)額外的信托成本，甚至還需承擔(dān)其他的經(jīng)營風(fēng)險。一般而言，股份合作公司也不會同意如此安排。

（五）關(guān)于股份合作公司土地遺留問題和城市更新的容積率問題

相關(guān)主張：落實股份合作公司返還用地，提高股份合作公司城市更新的容積率。

主要問題：（1）固化物業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路徑。留地安置是城市化初期解決農(nóng)民生計的安排，如今仍然采取這一辦法，會強化村民在生產(chǎn)關(guān)系上依然依賴土地而不是城市社會分工，不利于村民融入城市。在深圳土地緊缺的情況下，宜通過非土地補償?shù)姆绞浇鉀Q股份合作公司的土地返還問題。（2）加劇城市病。目前全市各區(qū)城市更新過程中存在的突出問題是碎片化、高容積率和配套嚴(yán)重缺乏，原特區(qū)內(nèi)城市更新項目容積率普遍達(dá)到了10倍左右。這種高容積率的城市更新模式有可能會加重城市病，而不是緩解城市病。因為城市更新會將目前的低收入人口置換為高收入人口，從而極大地增加片區(qū)的車輛數(shù)量和公共服務(wù)需求，令已經(jīng)捉襟見肘的城市交通和教育、醫(yī)療、文體、養(yǎng)老、青少年及其他各類公共服務(wù)面臨更大壓力。如果不把交通問題和各類公共服務(wù)問題預(yù)先解決好，高容積率、碎片化的城市更新模式可能會使城市進(jìn)入一個更加擁擠并且沒有回旋余地的境地，更新后的城市整體人居環(huán)境質(zhì)量可能進(jìn)一步惡化。

（六）關(guān)于股份合作公司承擔(dān)社區(qū)管理的問題

相關(guān)主張：目前股份合作公司承擔(dān)了社區(qū)治安、衛(wèi)生等社會管理事務(wù)，應(yīng)該實行政企分開，使股份合作公司從這些事務(wù)中解脫出來，減輕股份合作公司負(fù)擔(dān)。

對股份合作公司政企分開問題存在誤解。股份合作公司作為業(yè)主單位和以物業(yè)開發(fā)、租賃為主業(yè)的企業(yè)，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的保安、衛(wèi)生事項，是其本職工作。按照《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會治安綜合治理條例》《物業(yè)管理條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的規(guī)定，社區(qū)（小區(qū)）內(nèi)部的治安、環(huán)衛(wèi)等物業(yè)管理類型的職能均由業(yè)主、土地所有者或相關(guān)權(quán)益人負(fù)責(zé)（誰受益、誰管理），社區(qū)（小區(qū)）外部的公共區(qū)域的社會管理，則由政府負(fù)責(zé)。因此，作為社區(qū)土地的實際使用者和物業(yè)的擁有者、作為私房業(yè)主代表者的股份合作公司，理應(yīng)是社區(qū)（小區(qū)）內(nèi)部保安、衛(wèi)生、園林綠化工作事項的責(zé)任人。如同住宅小區(qū)、工業(yè)園區(qū)由其業(yè)主負(fù)擔(dān)的物業(yè)管理不屬于行政事務(wù)一樣，股份合作公司負(fù)責(zé)其物業(yè)范圍內(nèi)（含其股東私建住房）的保安、衛(wèi)生等事務(wù)，本質(zhì)上也屬于物業(yè)管理事項，而不是通常所說的行政事務(wù)。如果股份合作公司及其股東只負(fù)責(zé)開發(fā)物業(yè)和收取租金，而不負(fù)責(zé)其物業(yè)范圍內(nèi)的保安、保潔，反而是其失職。因此，股份合作公司承擔(dān)其用地范圍內(nèi)的物業(yè)管理事項不屬于政企不分，以政企分開為理由將物業(yè)類的保安、保潔事項從股份合作公司剝離出來，實際上是對“政企分開”的一種誤解。而由公共財政負(fù)擔(dān)村改居社區(qū)內(nèi)部物業(yè)的保安、保潔等物業(yè)類管理事務(wù)，在體制上是不合理、不合法、不應(yīng)該的。當(dāng)然，對于經(jīng)營困難的股份合作公司，政府可以在明確責(zé)任的前提下，給予這些社區(qū)在保安、保潔管理上的扶持，以保障這些社區(qū)的正常秩序。股份合作公司負(fù)責(zé)具體的社區(qū)（小區(qū)）保安、保潔范圍，以土地和房屋權(quán)屬關(guān)系的地理邊界確定。

基于上述改革主張可能存在的風(fēng)險與問題，對股份合作公司的改革要十分慎重，否則，將來制造的矛盾和問題有可能超過它所能解決的矛盾和問題。

三、當(dāng)前股份合作制改革的重點：改善公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理方式

解體股份合作制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是股份合作公司改革的最終方向。但目前多數(shù)股份合作公司經(jīng)營狀況尚可，問題尚不突出，村民對股份合作公司還有一定的依賴。因此，在終結(jié)股份合作制的機會窗口（如城市更新）開啟之前，改善型改革仍然是必要的，以解決股份合作公司目前面臨的一些問題和訴求。

（一）改善股份合作公司治理

除了繼續(xù)完善現(xiàn)有的管理措施（包括資產(chǎn)交易平臺、企務(wù)公開等等外），重點可加強如下工作：

改革股份合作公司決策體制，真正落實股東的決策權(quán)。當(dāng)前股份合作公司在管理上最大或最根本的問題是管理層控制了公司事務(wù)，股東難以參與公司的重大決策。按照《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》規(guī)定，目前股份合作公司的決策機構(gòu)主要是公司股東代表大會和董事會，但股東代表大會的周期是每年一次，董事會的周期是每半年一次。如此規(guī)定，使得其他股東甚至普通董事很難影響到公司的日常經(jīng)營行為，公司權(quán)力基本控制在董事長等少數(shù)人手中，由少數(shù)人說了算。作為社區(qū)股份合作公司，股民數(shù)量不多，完全可以進(jìn)行直接管理。因此，建議建立完善股份合作公司重大決策細(xì)則，加強股民直接參與管理的制度安排，將股份合作公司的權(quán)力重心放在股東大會，其次是股東代表大會。公司重大決策和重大開支事項，必須經(jīng)由全體股東大會審議表決，以改變當(dāng)前股份合作公司管理層自由裁量權(quán)力過大導(dǎo)致的腐敗和經(jīng)營失誤問題。通過將公司重大決策權(quán)落在股東大會或股東代表大會，真正落實股份合作公司的一股一票權(quán)。由股東通過股東大會作出的決定，責(zé)任在股東自己。即使出現(xiàn)失誤和經(jīng)營問題，股民也沒有理由像過去完全由董事會決策時，動輒就找政府解決。

研究制定更詳細(xì)的股份合作公司管理層權(quán)責(zé)清單。在強化股東和股東代表對公司事務(wù)參與的同時，進(jìn)一步明確董事會和經(jīng)營班子在公司事務(wù)決策和開支方面的權(quán)責(zé)邊界。

加強股份合作公司財務(wù)和公章管理。股份合作公司財務(wù)和公章管理不夠規(guī)范，為股份合作公司管理層的一些違規(guī)行為提供了方便，尤其是股份合作公司相當(dāng)多的資產(chǎn)沒有合法手續(xù)，大量資產(chǎn)交易均未經(jīng)由公共資源交易平臺而是通過私下交易渠道進(jìn)行，研究完善股份合作公司的財務(wù)和公章管理辦法，對限制管理層濫用權(quán)力，遏制腐敗行為具有重要作用。

（二）引導(dǎo)股份合作公司因地制宜完善股權(quán)設(shè)置，解決股權(quán)爭議

股權(quán)設(shè)置本質(zhì)上是股東的利益安排，是股民內(nèi)部的民事行為。無論集體股改革、合作股的流通轉(zhuǎn)讓還是募集股的操作辦法，均應(yīng)由股東大會以少數(shù)服從多數(shù)的原則（如三分之二多數(shù)）自行決定，政府可在政策法規(guī)方面做原則性的規(guī)定和引導(dǎo)，但不宜進(jìn)行硬性規(guī)定。前面已經(jīng)分析，股份合作公司是在社隊經(jīng)濟基礎(chǔ)上建立起來的，合作股的資格是與特定的身份和條件相聯(lián)系的，這些條件限制有其歷史合理性，不宜輕易改變，否則，可能會引致新的更多的矛盾。當(dāng)前股權(quán)改革的重點之一是制定好存量合作股的流通轉(zhuǎn)讓制度，也就是解決存量合作股的固化問題，以保持股份合作公司活力。存量合作股的流通轉(zhuǎn)讓，應(yīng)充分尊重和體現(xiàn)持有人的權(quán)利和意愿，具體而言，可由持有人以法定形式優(yōu)先在其家族范圍內(nèi)決定其股份的代理人和承繼人（1人或多人），以此實現(xiàn)合作股權(quán)利的轉(zhuǎn)移?？傊?，要本著尊重歷史、尊重法律、尊重市場規(guī)則、尊重大多數(shù)人利益的原則，推動股份合作公司的股權(quán)改革。

（三）理順政府與股份合作公司的關(guān)系

政府與股份合作公司需要保持較為良性的關(guān)系。股份合作公司掌握了大量土地資源，政府在征地拆遷和城市建設(shè)中需要取得股份合作公司的支持。政府要關(guān)心支持股份合作公司的發(fā)展，必要的時候，政府可通過完善政策法規(guī)、給予一次性的項目和經(jīng)費扶持的辦法，引導(dǎo)和促進(jìn)股份合作公司發(fā)展。

遵循市場規(guī)則。政府不應(yīng)過多直接介入股份合作公司經(jīng)營管理事務(wù)，一方面發(fā)揮股份合作公司的主動性，一方面避免政府成為股份合作公司民事行為的背鍋者。

保障股份合作公司及股民的合理權(quán)益。一是妥善解決股份合作公司的歷史返還用地問題。基于建設(shè)用地嚴(yán)重匱乏、政府財政資金較為寬裕和降低股份合作公司對土地的依賴的考慮，建議通過貨幣化或?qū)嵨镎蹆r補償而不是返回土地的辦法，解決股份合作公司返還用地歷史欠賬問題。即將需要返回的用地進(jìn)行合理估價，然后以貨幣化或者實物（商品房）的方式賠償給股份合作公司，也可以按照所占份額，由政府直接賠付給股民。二是繼續(xù)給予股份合作公司適當(dāng)?shù)姆龀帧Ｔ诿鞔_由股份合作公司下設(shè)物業(yè)管理公司作為社區(qū)內(nèi)保安、保潔等物業(yè)類管理主體的前提下，政府可視社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，對村改居社區(qū)物業(yè)管理予以差別化扶持。對居民人均可支配收入（綜合計算房租收入、分紅收入、工資收入及其他收入）超過深圳市人均可支配收入水平的股份合作公司，由業(yè)主居民全額負(fù)擔(dān)物業(yè)管理費用，政府可通過非經(jīng)常項目的形式，對這些社區(qū)（股份合作公司）予以扶持。反之，政府給予適當(dāng)?shù)奈飿I(yè)管理費補貼，以維持其物業(yè)管理工作的開展，在股份合作公司股民收入達(dá)到或超過全市居民人均收入水平時，逐漸終止補貼。加強對股份合作公司經(jīng)營管理層的指導(dǎo)和培訓(xùn)，加大對股份合作公司經(jīng)濟發(fā)展項目的指導(dǎo)和扶持，為股份合作公司發(fā)展提供必要的政策、資金和管理支持。