深圳氣象專業(yè)技術類公務員改革探索

徐文文 饒華炎 黃曉君

公務員分類改革在世界范圍來看并不是一個新生事物，但是在中國特色社會主義制度下，推進具有中國特色、適合中國國情的公務員分類改革是需要認真謀劃和統(tǒng)籌的。為了探索我國公務員分類改革，深圳市作為我國公務員分類改革的試點城市，在2010年出臺了公務員分類改革實施方案，將全市公務員劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術三類職位類別。2018年12月出臺的《公務員法》中再明確了公務員職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。

深圳氣象局是全國副省級城市氣象機構唯一一個以地方為主的雙重管理、區(qū)級及以下無氣象機構、局臺合一的氣象部門。近年來，公共安全和應急管理越來越嚴峻，面對愈加精細的氣象服務需求和不斷拓展服務面的形勢，深圳氣象部門也需要以公務員體制改革為抓手來提升氣象管理與服務的效能。因此專業(yè)技術類公務員改革從深圳市氣象局試點探索開始。

一、基本情況

深圳市氣象局于2011年完成了專業(yè)技術類氣象職組的職位設置、原部分綜合管理類公務員的職級薪級套轉(zhuǎn)等工作，開始按照專業(yè)技術類公務員進行管理。2015年，深圳市出臺《深圳市行政機關專業(yè)技術類公務員管理辦法》等，2016年深圳市氣象局與深圳市人力資源與社會保障局就氣象專業(yè)技術類公務員的職位設置、考核、繼續(xù)教育、能力評估等出臺一系列配套細則，不斷修訂和完善氣象類專業(yè)技術公務員的架構體系和管理運行機制。2017年底，印發(fā)了《深圳市專業(yè)技術類氣象職組公務員管理辦法》，這也意味著專業(yè)技術類公務員改革在氣象職組的試點基本完成并形成可復制可推廣的系列成果。自2011年以來國家公務員局、中編辦及其他省市相關部門等先后到深圳市氣象局進行調(diào)研，深圳市專業(yè)技術類公務員試點探索也為中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定（試行）》（2016年）、中組部印發(fā)的《專業(yè)技術類公務員職級設置管理辦法（試行）》（2019年）、《專業(yè)技術類公務員專業(yè)技術任職資格評定辦法（試行）》（2019年）提供了實踐經(jīng)驗。

二、主要特點

（一）建立獨具特色的職務序列

深圳市專業(yè)技術類公務員有別于綜合管理類公務員，其核心是專業(yè)技術類公務員職務序列與行政級別無關聯(lián)，屬于非領導職務。氣象職組的專業(yè)技術類公務員隊伍分為“兩系”“三級”“七等”（見下圖），人員結構呈現(xiàn)“橄欖型”特點。“兩系”是指根據(jù)其性質(zhì)和專業(yè)特點，以氣象預報為核心，氣象信息為延伸，設置氣象預報職系和氣象信息職系兩大職務序列。“三級”則是按職位特點、任職資格、權責輕重，由高到低設為主任、主管、助理。以氣象預報職系為例，主任職級對應預報首席崗，主管職級對應領班崗、決策崗；助理職級對應服務崗、應急崗?！捌叩取笔侵笟庀箢A報職系劃分為七個等級的職位。另外專業(yè)技術類公務員職級設置與機構規(guī)格無關，各職系在較高職級試行職數(shù)管理制，例如氣象預報主任級別人數(shù)限制為3人（20%），也就是說專業(yè)技術類公務員無論在哪個層級的部門工作，其發(fā)展前景原則上是一致的。

目前，深圳市氣象局現(xiàn)有專業(yè)技術類公務員14人，其中主任級4人，主管級10人，其中一級主管5人、二級主管4人，三級主管1人；具有高級專業(yè)技術資格的7人，具有中級專業(yè)技術資格的7人。

圖 深圳市專業(yè)技術類公務員氣象職組設置架構圖

（二）重構以專業(yè)精神為核心的招考、晉升、考核等精細化管理體系

1.招考。公務員分類改革前，公務員招考職位的專業(yè)、學歷等條件設置要求基本相同，不考察人員的專業(yè)素養(yǎng)和技術能力。實施專業(yè)技術類公務員改革后，公開招考職位可根據(jù)職系與職級差異化的設置專業(yè)類別（精細到三級目錄）、最低學歷、專業(yè)技術資格等條件。筆試科目中的申論改為對氣象預報或計算機等專業(yè)知識的測試。面試則采用實際操作等非結構化方式，更直接地考察招考對象的專業(yè)素質(zhì)、技術水平等能力。

2.晉升。專業(yè)技術類氣象職系各層級職務的任職條件與專業(yè)技術資格、從事專業(yè)技術崗位年限、任期內(nèi)專業(yè)能力評估等掛鉤。晉升不同職級職務時必須取得相應的專業(yè)技術資格、累積一定年限并通過專業(yè)能力評估，更加體現(xiàn)了對專業(yè)技術的尊重，激發(fā)大家努力鉆研、獲得更高專業(yè)技術資格和水平的積極性。

3.考核。每年度進行專業(yè)能力績效考核，圍繞“績”“勤”兩個部分制定一系列量化、客觀的考核指標，其中“績”主要考核服務與業(yè)務工作的數(shù)量和質(zhì)量、專業(yè)技術成果等，“勤”主要考核出勤情況、工作態(tài)度等。另外，按任期進行專業(yè)能力評估，包括專業(yè)績效、專業(yè)能力和專業(yè)素質(zhì)評價等三部分，由氣象部門科技委員會組織專題評審會，任期內(nèi)專業(yè)能力評估與晉升直接掛鉤。通過雙考核建立以能力和績效為評價核心的專業(yè)技術人員專業(yè)能力指標體系，促進專業(yè)技術人才的的快速成長，也有利于技術人員充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高工作積極性。

（三）建立“打包制”的薪級工資體系

由于專業(yè)技術類公務員職級序列的獨立性，其工資體系也與綜合管理類公務員完全不一樣。參考原綜合管理類公務員的工資水平為專業(yè)技術類公務員建立一套全新的薪級工資制體系，大大簡化了工資構成。在每個職級中設立若干個薪級，人員按照技術職級、年度考核、工作年限來確定薪級，有效突破了原基層的綜合管理類公務員職務無法晉升導致待遇 “天花板”問題，即在無法晉升較高職級時仍可憑借工作年限、工作量、年度考核來提升薪級。

（四）建立穩(wěn)定的專業(yè)技術隊伍

高度的專業(yè)技術性要求，使專業(yè)技術類公務員具有專業(yè)技術稀缺性和低替代性，這也降低其與其他類別職位之間的流動可能。①李淑瑾：《深圳市公務員跨職類轉(zhuǎn)任制度實施中的問題及其解決研究》，《深圳大學2017年碩士論文集》。一方面參照香港模式，保持專業(yè)技術類人員的穩(wěn)定性，嚴格控制各職類、職組、職系之間的轉(zhuǎn)換（即轉(zhuǎn)換職系原則上只能就該職系最低職級），確保專業(yè)技術人員長期穩(wěn)定從事該專業(yè)工作，促進業(yè)務技術水平提升。另一方面在氣象專業(yè)技術行業(yè)內(nèi)進行多崗位鍛煉，把有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的專業(yè)技術類公務員放到重要崗位鍛煉，提高應對復雜局面的能力和綜合領導能力。

（五）構建業(yè)務+行政的雙向管理

由于深圳氣象部門不僅僅是業(yè)務部門，也是行使社會管理和共公服務的管理部門，因此采取專業(yè)技術和行政的雙向管理，行政管理運行由綜合管理類的處長負責，專業(yè)技術方面由專業(yè)技術類公務員最高層級人員負責，專業(yè)技術類和綜合管理類公務員互相取長補短，復合型人才與專業(yè)型人才組合，管理型人才與業(yè)務型人才搭配的團隊建設日趨完善。

三、存在問題

（一）專業(yè)技術類公務員管理制度推行環(huán)境較差

從我國的傳統(tǒng)思想和大環(huán)境來看，“官本位”“惟官是貴”思想仍然存在，②蔡冬峻：《深圳市公務員分類管理改革研究》，《武漢大學2013年博士論文集》。工匠精神缺失，還沒有完全樹立尊重專業(yè)人才的社會價值取向，愿意經(jīng)年累月從事技術工作的人員少，專業(yè)技術類公務員吸引力不強，難以選拔和留住優(yōu)秀的專業(yè)人才。從近7年專業(yè)技術類試點的推廣來看并不樂觀，選取基層進行試點可行，但是正式實施推行還必須至上而下的條塊統(tǒng)一推進。

（二）專業(yè)技術類公務員隊伍過于強調(diào)穩(wěn)定性

深圳市公務員分類改革倡導培養(yǎng)專才，因此不鼓勵公務員跨職系流動，有利于保持專業(yè)型公務員隊伍的穩(wěn)定性，對專業(yè)經(jīng)驗累積、工作延續(xù)性有正面作用。但是公務員隊伍過于穩(wěn)定，長期從事一個職位，也會造成知識單一、經(jīng)歷簡單、與社會脫節(jié)、執(zhí)行力下降、工作懈怠等問題，限制了專業(yè)技術類公務員職業(yè)空間、成長發(fā)展，也忽視了公務員自身職業(yè)意愿和能力。尤其是隨著氣象現(xiàn)代化建設飛速發(fā)展, 氣象業(yè)務和服務都向多元化不斷推進, 更對復合型氣象人才提出了迫切要求。③張芝和、 高文麗、付兆鋒：《復合型氣象人才: 減災抗災的急切呼喚》，《中國人才》2010年第 19期。

（三）專業(yè)技術類公務員培訓體系尚不成熟

目前深圳市氣象職組公務員培訓只能依托氣象行業(yè)資源，參加行業(yè)內(nèi)組織的培訓、交流來培養(yǎng)人才、更新知識。在深圳市公務員培訓體系中專業(yè)技術類與其他類別無差異，培訓課程中未有任何關于專業(yè)技術的內(nèi)容，專業(yè)技術類公務員的培訓還處于真空狀態(tài)。

（四）公務員管理碎片化政策有待彌合

深圳市專業(yè)技術類公務員仍屬小眾，在《關于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》《深圳市行政機關專業(yè)技術類公務員管理辦法》等政策出臺后，在各區(qū)域選調(diào)交流方面的政策仍有差異，科技項目申報、科研獎勵申報等方面的支撐政策仍無法落地，例如專業(yè)技術類公務員各職級崗位有技術職稱資格要求，但專業(yè)技術類公務員又無資格申報科技項目和科技獎勵，而現(xiàn)行的職稱評定須與科技成果掛鉤，對專業(yè)技術類公務員晉升職級造成較大影響。2012年深圳市出臺的科技創(chuàng)新“1+10”系列文件中，規(guī)定市科技計劃項目申請單位不能為政府機關、市科技研發(fā)資金項目承擔單位不能為政府機關，限制專業(yè)技術類公務員申報科技獎項。

四、完善深圳市專業(yè)技術類公務員管理的對策與建議

2019年6月1日新《公務員法》實施，中組部配套印發(fā)了《專業(yè)技術類公務員職級設置管理辦法（試行）》（2019年）、《專業(yè)技術類公務員專業(yè)技術任職資格評定辦法（試行）》，新《公務員法》及其配套文件的實施也將更有利于專業(yè)技術類公務員的管理和全國推行。深圳現(xiàn)行專業(yè)技術類公務員管理在職務序列設置架構理念、基于專業(yè)技術資格的晉升體系等方面均與上述管理辦法一致。不同的是，上述辦法在深圳專業(yè)技術類職級“三類、七等”的基礎上進一步完善和細化，將專業(yè)技術類公務員職級劃分為“四類、十一等”，其中四類分別是：技術員、主管、高級主管、總監(jiān)，并將主管和高級主管細分為四級，總監(jiān)細分為兩級。面對新法實施，深圳氣象專業(yè)技術類公務員也將按計劃進行套轉(zhuǎn)統(tǒng)一。

（一）營造良好的公務員分類改革的社會環(huán)境

一是加大公務員分類改革的制度宣講，讓公務員群體和社會公眾更了解專業(yè)技術類公務員改革。二是破除“官本位”思想，樹立服務型政府理念，從制度層面、薪酬層面、市場培育層面、社會氛圍層面、學校教育層面等，為尊重技術提供適宜的土壤、營造良好的氛圍。三是按照行業(yè)專業(yè)條塊，至上而下統(tǒng)一推行專業(yè)技術類公務員改革，將更有改革的效率和魄力。四是準確區(qū)分事業(yè)單位專業(yè)技術人員與專業(yè)技術類公務員的定位。

（二）穩(wěn)定專業(yè)技術類公務員隊伍和適度交流相結合

一是允許專業(yè)相關職系間的“零成本”轉(zhuǎn)任。在構建科學合理的專業(yè)技術類公務員體系架構基礎上，在較寬的專業(yè)范圍即有所關聯(lián)的多個職系中允許專業(yè)技術類公務員橫向交流，促進相關專業(yè)領域的融合發(fā)展，有效突破知識面單一、專業(yè)結構不合理等局限，促進人員以復合型思維開展科學研究，以交叉學科知識與復合能力服務于氣象事業(yè)發(fā)展，同時也賦予專業(yè)技術類公務員更廣闊的的職業(yè)發(fā)展空間。二是適當降低跨職組職類轉(zhuǎn)任的成本。對于從事技術工作數(shù)十年、專業(yè)能力無法繼續(xù)提升、個人轉(zhuǎn)任意愿強烈的專業(yè)技術類公務員，可適當降低其轉(zhuǎn)任其他職組職類公務員的成本，體現(xiàn)人文關懷也更好地人盡其用。

（三）積極對接納入地方人才工程

從過去幾年的實踐來看，專業(yè)技術類公務員因其要求高、專業(yè)性強、職業(yè)空間小等因素無法選拔和留住優(yōu)秀的專業(yè)人才。近年來，深圳市高度重視人才引進工作，相繼出臺了《關于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》《深圳經(jīng)濟待區(qū)人才工作條例》等法規(guī)和措施，實施了“孔雀計劃”“苗圃計劃”等人才工程，應緊抓機遇，將緊缺的專業(yè)技術類公務員的選召納入深圳市人才工程中統(tǒng)籌考慮，提升崗位吸引力。

（四）依托行業(yè)資源建立完善的培訓交流制度

所謂的專業(yè)性必須使其具有提供終身從事的職業(yè)發(fā)展前景。①張帆、薛瀾：《彌合碎片化的政策設計: 從提升專業(yè)性的角度深化公務員制度改革》，《中國行政管理》2015年第12期。在培訓的內(nèi)容、頻率和強度上專業(yè)技術類公務員與其他兩類公務員存在較大差異。②李佳琪：《專業(yè)技術類公務員管理現(xiàn)狀及對策研究》，《中國行政管理》2013年第8期。專業(yè)技術的知識更新和定期培訓對于專業(yè)技術類公務員的成長至關重要，需要給予高度重視。在氣象等專業(yè)性強的領域來看，依托地方黨校等無法進行專業(yè)再教育，要從宏觀上建立依托氣象行業(yè)和相關氣象院校資源的培訓體系，建立定點培訓基地，實施以專業(yè)技術為核心的初任、入職、定期和不定期全流程培訓，并鼓勵和支持現(xiàn)有專業(yè)技術類公務員進行繼續(xù)教育。

（五）進一步完善專業(yè)技術類公務員的制度體系

隨著專業(yè)技術類公務員改革逐步推廣，除了在宏觀層面上的制度，更著重于實操層面的落實，尤其涉及其他相關規(guī)章制度相沖突和抵制時，應予以明確界定。