經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為：理論反思與啟示

張永會

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是黨的十八屆三中全會以來所形成的關(guān)于政府與市場兩者關(guān)系的重大成果。不過，迄今為止，學(xué)術(shù)界關(guān)于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的認(rèn)識還有很大分歧，典型表現(xiàn)就是國內(nèi)關(guān)于“產(chǎn)業(yè)政策”和國際上“華盛頓共識”“北京共識”所引致的廣泛論爭。因而，怎樣認(rèn)識并更好地發(fā)揮政府作用是一個(gè)重大的研究課題。本文將對此做出簡要剖析。不言自明的是，這里所講的“政府”并不單單只是狹義上以“執(zhí)行”為核心職能的行政系統(tǒng)，而是以“公共權(quán)力”為核心而運(yùn)行的整個(gè)決策——執(zhí)行體系，在我國，是包括了黨、政等國家權(quán)力載體及行使的整個(gè)體系。

一、政府是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性和必要性因素

人們對市場和政府兩者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的看法是大相徑庭的。盡管“市場失靈”的問題早已出現(xiàn)，但是相比政府而言，人們對市場的看法相對還比較正面。盡管如此，對政府行為，特別是制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用一直在學(xué)界都受到較大關(guān)注并有相當(dāng)豐富的成果，有些思路、觀點(diǎn)甚至影響到具體的國家實(shí)踐。

從研究的歷史脈絡(luò)來看，對政府的關(guān)注是一以貫之的。這一點(diǎn)，從傳統(tǒng)古典的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)到現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，無論是亞當(dāng)·斯密的“守夜人”政府，馬克思的政治——經(jīng)濟(jì)的辯證關(guān)系，還是現(xiàn)代某些推至極致的“制度決定論”，盡管大家的關(guān)注重點(diǎn)和結(jié)論有差異，但對于經(jīng)濟(jì)的政治（政府、制度）分析思路始終沒有斷裂。在眾多研究中，盡管對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府作用的范圍、方式與效果看法各異，但是都承認(rèn)政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠起到不可或缺的，甚至是關(guān)鍵性的影響和制約作用，其中的一些理論成果甚至直接影響到具體國家的政策實(shí)踐。

以道格拉斯·諾斯的“新古典國家理論”為例。通過對西歐一些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史的研究，諾斯認(rèn)為，“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，它在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種激勵，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會收益率的活動”,而確立和實(shí)施所有權(quán)這一制度安排是需要花費(fèi)成本的。在這方面，國家/政府（或其代理）所花費(fèi)的成本比其他組織都低。所以，在此意義上，政府可以被簡單地看成是一種提供保護(hù)和公正而收取稅金作為回報(bào)的組織。①參見[美]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯：《西方世界的興起》，北京：華夏出版社，2009年。在諾斯的分析中，他對于國家及其代理人作用的引入并作為經(jīng)濟(jì)增長關(guān)鍵性因素予以分析，建立了一個(gè)能夠自洽的并且有一定歷史和現(xiàn)實(shí)支撐的分析框架。而國家/政府以及存在委托——代理關(guān)系的代理人等概念，傳統(tǒng)上都屬于政治學(xué)研究的范圍。所以，諾斯實(shí)際上是給我們提供了一個(gè)全新的認(rèn)識國家/政府（及其代理人）的視角。

綜而論之，政府行為之所以關(guān)鍵，至少有幾方面的因素。首先，從馬克思主義的基本原理來講，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用。而在所有的上層建筑領(lǐng)域，政治及其實(shí)現(xiàn)形式相對于文化、意識形態(tài)等，對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用力最為直接和有力，在很大程度上，政治狀況甚至可以影響乃至于決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑和績效。其次，政府界定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊界、方向和動力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是在一定的約束性條件下進(jìn)行的，包括產(chǎn)權(quán)界定、資源配置、收益分配等。這些約束性條件其實(shí)質(zhì)是制度性規(guī)定，最終是由國家/政府所確認(rèn)和維護(hù)的，反映了國家在政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)收益之間的復(fù)雜追求。因而，經(jīng)濟(jì)問題，在很大程度上是政府問題的反映，經(jīng)濟(jì)活力與政府行為直接相關(guān)。第三，政府是經(jīng)濟(jì)危機(jī)狀態(tài)下最重要的迅捷穩(wěn)定力量。以大蕭條為界，政府對于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的處理態(tài)度截然不同：在資本主義早期階段，對周期性爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī),政府的態(tài)度基本上是“自由放任”。然而，大蕭條，特別是凱恩斯主義誕生以來，政府對于經(jīng)濟(jì)危機(jī)普遍采取積極介入的態(tài)度，2008年始于美國，由“次貸”而引發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的各國政府行為還歷歷在目。盡管對此還存在爭議，然而與放任不管可能造成難以收拾的災(zāi)難性后果相比，政府是唯一能夠及時(shí)介入并可能制止危機(jī)深入的有組織力量。

政府的這種關(guān)鍵性作用表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，是必要條件，而不是充分條件。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定，離不開有效的政府行為；但具備了相應(yīng)條件的政府行為，經(jīng)濟(jì)不一定能夠得到發(fā)展。某個(gè)國家/地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠得以發(fā)展，往往體現(xiàn)為必然中的偶然，取決于特定歷史時(shí)空下綜合因素的復(fù)雜作用。

二、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為

建設(shè)和改革構(gòu)成了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的兩個(gè)基本分期。其中，建設(shè)階段形成了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本結(jié)構(gòu)和物質(zhì)基礎(chǔ)：與西方自然發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會歷程不同，我國是通過革命首先建立國家政權(quán)，隨后通過政權(quán)的力量建立起了社會主義的公有制、傳統(tǒng)國營企業(yè)的經(jīng)營方式和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理手段。這一前提，構(gòu)成了改革階段的物質(zhì)起點(diǎn)和約束條件。以歷史的視角來看，改革開放以來對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯促進(jìn)作用的政府行為主要有：

經(jīng)濟(jì)變革的政治先導(dǎo)。沒有政治上的首先改變，就不可能有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相應(yīng)變化。中國改革開放最直接的起點(diǎn)應(yīng)該是1978年的“解放思想、實(shí)事求是”思想大討論。這個(gè)大討論實(shí)際上是政治性行為，為黨的思想路線上的轉(zhuǎn)變做了輿論和思想準(zhǔn)備。也正是有了政治思想領(lǐng)域中的首先撥亂反正，才有了后面比較順利的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革嘗試和大規(guī)模實(shí)踐。

指導(dǎo)思想的與時(shí)俱進(jìn)。指導(dǎo)思想的與時(shí)俱進(jìn)為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及時(shí)指明了方向：黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，結(jié)束了關(guān)于改革方向的思想論爭?！叭齻€(gè)代表”重要思想既是對改革開放以來新的經(jīng)濟(jì)事實(shí)和新的社會階層的肯定性表述，也為黨擴(kuò)大政治吸納從而使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)適應(yīng)新形勢而更為堅(jiān)實(shí)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的活力因素的增加提供了政治上的保障?？茖W(xué)發(fā)展觀則是在中國入世后經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)亮眼的背景下對于中國發(fā)展新的戰(zhàn)略性修正,全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展成為黨和政府新的發(fā)展目標(biāo)。在科學(xué)判斷中國社會基本矛盾變化的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨又形成了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，為未來中國經(jīng)濟(jì)圍繞“以人民為中心”的高質(zhì)量全面發(fā)展提供了新的指引和努力方向。

統(tǒng)一市場背景下的地方政府的經(jīng)濟(jì)競爭。中央政府維持著統(tǒng)一市場的總體格局，同時(shí)又激勵地方政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，從而形成了張五常所謂的“縣域競爭”格局。在以“GDP”為政績導(dǎo)向的政治安排下，長達(dá)幾十年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭使地方政府想盡各種辦法招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而形成了具有鮮明特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

持續(xù)不斷的行政改革。自改革開放始，中國政府就將自己置于改革的前沿，行政領(lǐng)域內(nèi)的變化甚至不亞于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變革。第一，政府機(jī)構(gòu)改革。改革開放以來，國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革就進(jìn)行了七次，以降低行政成本，提高行政效率。在地方層面，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳從1981年到1993年，就進(jìn)行了五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，形成了有別于其他地方的“大系統(tǒng)”管理模式，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)——政治的協(xié)調(diào)共進(jìn)。而2018年推行的黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深化更是新時(shí)代下具有整體性協(xié)調(diào)和深遠(yuǎn)意義的變革。第二，政府職能轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代始，以深圳探索為起點(diǎn)，以“解制與再規(guī)制”為主要特點(diǎn)的審批制度改革探索了有效轉(zhuǎn)變政府職能的新路徑。黨的十八大以及新一屆中央政府成立以來，把“簡政放權(quán)”作為重要的改革抓手來看待并大力推動落實(shí)?！昂喺艡?quán)”從其實(shí)質(zhì)上就是通過重新梳理政府職能并合理化職權(quán)分配，以減少市場壓力，刺激社會活力，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在體制機(jī)制和政府具體行為上做出新的適應(yīng)性改革。第三，政府行為流程再造。政府流程隨著技術(shù)條件的變化而不斷予以改善性梳理,極大地提升了政府效率,減輕了經(jīng)濟(jì)社會主體的壓力,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)活力的迸發(fā)。

上述政府行為在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有以下特點(diǎn)：一是整體性推進(jìn)。所謂整體性推進(jìn)，主要是指國家/政府的工作，從思想指導(dǎo)、政策法律到貫徹執(zhí)行，都是圍繞著更好地實(shí)現(xiàn)“一個(gè)中心”而合力展開，始終堅(jiān)持依靠發(fā)展、在發(fā)展中解決我們面臨的各種問題不動搖。長達(dá)40余年的持續(xù)建設(shè)是今天發(fā)展成果的最大塑造者。二是適應(yīng)性調(diào)整。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，各級黨、政機(jī)關(guān)能夠根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化，以持續(xù)不斷的改革而不斷調(diào)整那些不適于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)和政務(wù)流程。從黨的指導(dǎo)思想的繼承型發(fā)展到政府機(jī)構(gòu)的動態(tài)性調(diào)整，再到國家法律、政府規(guī)制的廢止修訂，政府從來沒有停止過通過自身變化而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變革努力。

三、更好發(fā)揮政府作用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

較為成熟的經(jīng)濟(jì)理論特別是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論主要是建立在西方早發(fā)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)上，因而在解釋發(fā)展中國家包括原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國家的發(fā)展經(jīng)歷時(shí)往往存在力所不逮或者意識形態(tài)先行的缺陷。需要明確的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為并不是恒定的，而應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)社會背景的變化而發(fā)生動態(tài)性的變遷，從而能夠適應(yīng)快速變化的社會現(xiàn)實(shí)。不過，從歷史經(jīng)驗(yàn)特別是后發(fā)國家和地區(qū)，如亞洲四小龍，特別是作為超大型國家的中國的經(jīng)驗(yàn)中，一個(gè)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展要能夠更好地發(fā)揮其作用，至少有以下幾方面需要滿足，這構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷變革的政府行為中相對穩(wěn)定的要求：

（一）政府必須是強(qiáng)有力的。政府的強(qiáng)而有力，不單單是指行政力量的強(qiáng)大，而是體現(xiàn)在以政府為代表的整個(gè)政治體系運(yùn)轉(zhuǎn)的有效，從而能夠維持整個(gè)國家形成穩(wěn)定的秩序并能夠?yàn)檎麄€(gè)經(jīng)濟(jì)社會的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定的預(yù)期。歷史的反思告訴我們，凡是經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的國家/地區(qū)，無一例外都是政治穩(wěn)定、社會秩序井然的；反之，凡是政府行為軟弱、秩序難以維護(hù)的，沒有任何經(jīng)濟(jì)成功的先例。前者如先發(fā)的西方國家、經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)的“亞洲四小龍”和現(xiàn)在的中國，后者表現(xiàn)為大量存在的“失敗國家”。從研究視角而言，正是因?yàn)檫@一因素在西方發(fā)達(dá)國家是不成問題、現(xiàn)實(shí)存在的，所以往往被很多西方的研究者所忽視。實(shí)際上，這一因素在現(xiàn)實(shí)世界中是稀缺資源，并非政府一建立起來就能夠發(fā)揮其秩序建構(gòu)和維持作用。這正如福山所觀察到的，把國家、法治和負(fù)責(zé)制政府結(jié)合在穩(wěn)定的平衡中，這對于西方本身就是現(xiàn)代政治的奇跡①[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第16頁?！澜缟显S多國家和地區(qū)因?yàn)榉N種因素影響而難以有效發(fā)揮政府作用。

（二）政府必須是有限的。國家/政府是一個(gè)比市場具有更多目標(biāo)追求的存在。在諾斯看來，國家一方面界定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)，另一方面又存在掠奪產(chǎn)權(quán)的傾向。這是國家的“諾斯悖論”，是兩個(gè)存在矛盾的目標(biāo)追求：社會產(chǎn)出最大化和最大限度增加自己的收入，在統(tǒng)治者及其團(tuán)體最大限度增加其租金的所有制結(jié)構(gòu)同減少交易費(fèi)用和鼓勵經(jīng)濟(jì)增長的有效率的制度之間，一直存在著緊張關(guān)系。另外，即使統(tǒng)治者能夠約束自己，但是其代理人的效用函數(shù)又與其不盡相同，這會產(chǎn)生潛在的其他問題。解決這一問題，就要求政府必須是有限的。要約束政府行為，界定政府行為的邊界。普遍使用的方式就是法治。通過不斷完善國家的法治建設(shè)并嚴(yán)格執(zhí)行，使政府權(quán)力的“有形之手”不能夠隨意干涉經(jīng)濟(jì)社會生活，從而為經(jīng)濟(jì)社會的良性、有活力運(yùn)轉(zhuǎn)留出足夠的空間。從我國的實(shí)踐來看，為了約束政府行為，突出表現(xiàn)為早期通過裁撤、轉(zhuǎn)型與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門而迫使政府“斷手”無力干涉，到后面通過審批制度改革、“簡政放權(quán)”改革從職能及其實(shí)現(xiàn)上“釜底抽薪”規(guī)范干涉，到近幾年的“清單式”改革，都是以法規(guī)明示的方式把政府行為限制在可視可查可檢的范圍內(nèi)，從而使“有限”政府更好地落到實(shí)處。

（三）政府必須是有為的。政府“有限”并非“無為”。從歷史來看，純粹的“守夜人”式的政府從未存在過，即使是早期的西方國家在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)張的過程中，政府在條件創(chuàng)制、制度完善、貿(mào)易支持等方面都發(fā)揮了主動的作用，比如歷史上臭名昭著的“羊吃人”運(yùn)動，實(shí)質(zhì)上是通過政權(quán)與資本的合謀而迫使大量的農(nóng)業(yè)人口離開土地成為資本主義意義上的勞動力，才為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了必要的條件。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，政府的“有為”則主要表現(xiàn)在：一是政府通過政策有意識的引導(dǎo)、支持甚至干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。特別是對于未來發(fā)展和國家安全具有重大影響的前沿產(chǎn)業(yè)，不少國家通過政府合同的方式資助大型企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)展開研究，以引導(dǎo)資源的流向并希望在未來的產(chǎn)業(yè)競爭中占據(jù)主導(dǎo)。同時(shí)，盡管對于產(chǎn)業(yè)政策是否應(yīng)該存在一直都有爭論，但不可否認(rèn)的是，二戰(zhàn)后確實(shí)有一些國家通過成功的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了國家的躍遷式發(fā)展，少數(shù)還成功地躋身于發(fā)達(dá)國家行列。因而，我們需要研究通過相對有效的機(jī)制避免產(chǎn)業(yè)政策被特殊利益集團(tuán)（個(gè)人）“捕獲”，形成尋租。一是通過不斷地改革而使政府行為與市場之間形成相伴而行的動態(tài)性適應(yīng)關(guān)系。正如上述中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終伴隨著政府行為的相應(yīng)性變革：意識形態(tài)的與時(shí)俱進(jìn)、國家制度體系的調(diào)適性完善和穩(wěn)固以及行政體系的整體性改善，通過制度變遷而不斷釋放制度“紅利”，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增添來自于政府的動力支持。