混合所有制高職院校管理結構與運營機制探析

沈立森, 王軍艷

(1.石家莊職業(yè)技術學院 建筑工程系，河北 石家莊 050081;2.石家莊市婦幼保健院 人事科，河北 石家莊 050051)

“混合所有制”一詞屬于經(jīng)濟范疇的專業(yè)術語，在“黨的十五大”上被首次提出，它是指國有資本、集體資本和非公有資本等形式相互融合、交叉持股的經(jīng)濟形式.國務院在2014年發(fā)布的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出要探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利[1].次年，教育部頒布了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015—2018年)》，提出鼓勵公辦職業(yè)院校與企業(yè)合作建立二級學院，雙方共同辦學，探索混合所有制辦學的途徑與方法[2].這在職業(yè)教育領域發(fā)展的道路上，邁出的深化辦學體制改革的重要一步，是高職院校突破現(xiàn)有體制、機制瓶頸及校企合作機制創(chuàng)新改革的路徑之一[3].混合所有制職業(yè)院校辦學模式的建立，必須要有完善的法人管理結構，否則必將導致辦學過程的運行混亂[4].然而，混合所有制高職院校法人管理結構的研究目前仍處于初始階段，運營機制也不成熟.基于此種考慮，本文將結合傳統(tǒng)公辦高職院校的辦學特點，分析混合所有制高職院校的發(fā)展動因，揭示混合所有制高職院校存在的問題，探索混合所有制的法人管理經(jīng)驗和運營機制模式，以期推動我國混合所有制高職院校的進一步發(fā)展.

1 混合所有制高職院校的概念與發(fā)展動因

1.1 混合所有制高職院校的概念

與傳統(tǒng)公辦高職院校相比，混合所有制高職院校的顯著特點和根本區(qū)別是“混合”，是兩種或多種不同所有制產(chǎn)權結構多元化的結果.混合所有制高職院校產(chǎn)權結構的多元化，使得法人管理結構發(fā)生了改變.混合所有制高職院校的出現(xiàn)，是政府和政府以外的社會投資者共同舉辦，取長補短、互惠雙贏的結果，其辦學形式介于公辦和民辦之間，是以合同契約的形式進行的，在辦學過程中，雙方可合理分配不同產(chǎn)權主體的資金，并使其相互滲透和融合，成為新的利益共同體.該模式具有產(chǎn)權結構多樣化、管理模式現(xiàn)代化、運營機制市場化等三大特征.

1.2 混合所有制高職院校的發(fā)展動因

混合所有制之所以能夠在高職院校中得以發(fā)展，是有特定原因的，主要體現(xiàn)在三個方面.

(1)單純的公辦或民辦高職院校只依靠自身力量，發(fā)展速度較慢，而混合所有制產(chǎn)權結構可推進高職院校進一步做大做強

在單一產(chǎn)權結構模式下運行的高職院校，辦學自主權無法得到切實保障，政府的行政干預可能會影響院校的決策；公辦院校始終處于政府的庇佑之下，缺乏危機心態(tài)和競爭意識，主動性不強，辦學效率較低.而民辦高職院校，則不能享受政府的財政支持，面臨嚴峻的發(fā)展壓力和挑戰(zhàn)，特別是由于生源日益減少，導致學費收入逐年減少，可自由支配的辦學經(jīng)費則更少；不完善的人事制度也加劇了優(yōu)質、骨干師資回流公辦院校.與有政府支持的公辦院校相比，民辦高職院校明顯處于劣勢，這些困境都限制著民辦高職院校的發(fā)展.由此可知，公辦院校和民辦院校都不是高職院校發(fā)展的最佳狀態(tài)，這便迫切需要一種既可享受政府的相關政策，又可提高效率的辦學形式，以推進高職院校做強做大，而混合所有制產(chǎn)權結構則恰好滿足了這種需要，混合所有制高職院校便應運而生.

(2)創(chuàng)業(yè)者自主創(chuàng)業(yè)推動了民辦院校的發(fā)展，為混合所有制的發(fā)展提供了思路

改革開放以來，人們迫切需要補充文化知識，一些有識之士便開始辦學，以滿足人們的學習需求，并且逐步發(fā)展壯大成為穩(wěn)定、成熟的民辦院校，例如河南省的黃河科技學院、黑龍江省的齊齊哈爾工程學院、浙江省的萬里教育集團等.這類院校的運營機制和管理模式為混合所有制院校的產(chǎn)生提供了思路.

(3)地方政府和企業(yè)自發(fā)性地創(chuàng)辦了民辦高職院校，為混合所有制的發(fā)展奠定了基礎

在《民辦高等學校設置暫行條例》《社會力量辦學條例》的促進下，一些企業(yè)因急需大批的技能型人才，自行投資創(chuàng)辦職業(yè)院校.而后，地方政府也逐漸參與其中，通過招商引資，吸引社會資本投資高職院校建設，例如北京城市學院和蘇州職業(yè)技術學院.企業(yè)與政府的合作辦學為混合所有制高職院校的發(fā)展奠定了基礎.

2 混合所有制高職院校在管理與運行中存在的問題

混合所有制高職院校發(fā)展至今，管理與運行過程中的問題頗多，一些院校以盈利為目的，商業(yè)化色彩嚴重，挪用公有資產(chǎn)和利用政府信譽獲利的情況也時有發(fā)生.存在這些問題的原因在于，雖然地方政府鼓勵創(chuàng)辦混合所有制高職院校，但這種模式生存在國家法律和政策的邊緣，其性質、地位等都無法得到國家層面的支持，相關法律和政策的滯后阻礙了混合所有制高職院校的快速發(fā)展，而這與建立混合所有制院校的初衷背道而馳[5].縱觀混合所有制辦學過程，出現(xiàn)的問題具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

(1)法律地位難以界定

首先，我國目前關于教育領域的相關法律主要有4部，即《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》，而這4部法律都沒有明確界定“混合所有制”的概念，這也是混合所有制高職院校發(fā)展困難的根本原因.其次，混合所有制長期處于不被認可的境地，究其原因在于，《中華人民共和國民辦教育促進法》使混合所有制高職院校在性質上既非民又非公.再次，相關法律規(guī)范無法保障和監(jiān)管混合所有制高職院校的正常、有效運行，這就“逼迫”其無奈地走進了教育的“灰色地帶”.

(2)是否以盈利為經(jīng)營目的不明確

自出現(xiàn)民辦高等院校以來，以盈利為目的的民辦高等院校一直影響著混合所有制院校的辦學定位.為此，《中華人民共和國民辦教育促進法》重新修訂了民辦學校的分類管理辦法，即按照是否以盈利為目的進行了劃分，非盈利性民辦院校不得取得辦學過程中的收益，也不得進行辦學財產(chǎn)分配；盈利性民辦院校則相反，可以取得辦學過程中的收益，并依法對辦學財產(chǎn)進行合理分配[5].而這部法律的頒布給混合所有制高職院校的辦學造成了兩難局面，如果選擇非盈利性質，則無法取得收益，違背社會資本的投資目的；選擇盈利性質，則會因難以享受政府的優(yōu)惠，比如土地、稅收等，而大幅增加辦學成本.

(3)資產(chǎn)權益的歸屬不清晰

在民辦高等教育發(fā)展中，因資產(chǎn)來源渠道眾多，其發(fā)展模式和資產(chǎn)結構狀況日益復雜[6].民辦高職院校的資產(chǎn)主要由社會資本、辦學積累資產(chǎn)、政府資產(chǎn)、社會捐贈、借貸資本等構成.雖然資本渠道很多，但資本匯聚到高職院校后，現(xiàn)有的法律法規(guī)卻無法界定資產(chǎn)權益的歸屬.產(chǎn)權是混合所有制發(fā)展的核心，直接決定著混合所有制高職院校的內涵，資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬的混亂嚴重阻礙了混合所有制高職院校的深度發(fā)展.

3 混合所有制高職院校的社會需求和辦學意義

發(fā)展混合所有制高職院校，實現(xiàn)混合所有制結構的調整，是我國高等教育體制改革的重大突破，不僅提高了教育教學的質量和水平，加強了高職教育與社會經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系，而且對促進我國高職教育的改革和發(fā)展具有深遠的理論意義和現(xiàn)實意義[7].

近年來，民辦職業(yè)教育的快速發(fā)展，大大減輕了政府發(fā)展職業(yè)教育的壓力.越來越多的學生家長愿意付出更多資金讓孩子接受職業(yè)教育，這也直接說明了民辦職業(yè)教育有市場需求，而且在逐漸增大；也從另一方面說明，公辦職業(yè)教育已無法滿足學生的全部升學需求.而單純的公辦或民辦高職院校又有各自的弊端，混合所有制高職院校則可在一定程度上減少二者的不足.混合所有制高職院校的探索與發(fā)展，不僅創(chuàng)新了高職院校的辦學體制，而且對高職院校主體的多元化和形式的多樣化起到了促進作用，也更有利于教育行業(yè)與社會用人單位間的有效銜接.進入教育領域的混合所有制資本的多樣化豐富了混合所有制高職職校的外延和內涵，產(chǎn)權制度的開放性和兼容性對社會資源的合理配置具有積極意義；混合所有制的組織形式在一定程度上可避免政府的行政干預，減少公辦高職院校體制上的某些弊端，增強辦學活力，有利于高職院校遵循市場需求辦學，提高辦學質量和效益.

4 混合所有制高職院校的管理結構與運營機制剖析

4.1 管理結構的影響因素分析

學校管理是管理制度、管理機制和管理結構的總和.學校管理包括管理內部結構與管理外部結構.管理內部結構是針對高職院校的院領導、一線教師和學生等所擁有的權利、利益合理分配方面的規(guī)章制度；管理外部結構是針對高職院校的其他辦學主體，與政府部門、企業(yè)組織、社會單位等機構間規(guī)則的規(guī)定與機制.總的來說，以多種辦學主體為總體架構形式的混合所有制高職院校，是以追求優(yōu)質的教育質量為目標，以結構和機制作為管理的核心內容，同時通過目標鑒定、過程考核等對運營機制進行調節(jié).

4.1.1 控股權的比例分配

管理制度是否完善，直接影響運營狀況的穩(wěn)定；運營狀況是否持久，也可反映出管理中的問題，兩者相輔相成.在影響運營狀況的眾多因素中，控股權的比例分配是最核心的，在公有資本和私有資本的分配過程中，始終會受變化的市場需求約束.另外，政治政策、管理制度、投資方喜好和資本形式等也會對分配比例產(chǎn)生或多或少的影響.

4.1.2 組織成員間的關系

混合所有制高職院校的管理成員包括股東會、董事會、監(jiān)事會、領導層以及各行政職能部門，它們既彼此協(xié)同又相互制約[8].

股東會由辦學的股份所有權股東構成，擁有最高的決策權.董事會是常務理事機構，主要負責處理日常工作.成員由股東會選舉產(chǎn)生，董事會通過的全部決策必須經(jīng)股東會批準.從實質上來說，股東會和董事會是委托代理關系.股東會成員投入資本進行建設，負責學院發(fā)展動向的整體把控；董事會是連接股東、教師和企業(yè)間的橋梁，也是股東會決策意志的直接體現(xiàn).因此，在董事會的組織成員中，應包括各方利益的代表，特別是非公有性質的企業(yè)代表，這直接關系到私有資本股東的權益，另外，還應有教師代表作為公有資本利益的發(fā)言人.在董事會的運營管理過程中，政府應適當放寬高校辦學自主權，依托基本的管理制度，監(jiān)督和把控董事會的決定；同時，不斷完善督導體系，建立代表股東會權益的監(jiān)事會，行使對董事會日常工作事務的監(jiān)督權.監(jiān)事會的成員除應覆蓋股東、院校、教師、學生等外，還應包含工會和紀檢等第三方組織.領導層與董事會之間同樣也是基于合同的委托代理關系，校領導在法律允許范圍內行使其權利，并對其行為、后果向董事會負責.

總體而言，由股東會選舉董事會和建立監(jiān)事會，董事會委托領導層處理日常工作事務，監(jiān)事會對董事會與領導層的決策和工作進行監(jiān)督，混合所有制高職院校管理結構的組織成員關系如圖1所示.

圖1 管理結構的組織成員關系圖

4.2 運營機制的治理模式分析

混合所有制高職院校適用于法人式的管理結構模式，即實行股東會決策、董事會領導下的校長負責制，并通過建立健全辦學機制來保證其科學運營.

4.2.1 收入均衡分配機制

收入的分配是否均衡，是混合所有制高職院校持續(xù)有序發(fā)展的前提，也是混合所有制高職院校無法規(guī)避的問題.建立科學合理的收入分配機制，必須遵循以下準則：一是分配各異準則，收入的分配不得采用“一刀切”的形式，而應視混合所有制的不同形式來確定；二是性質分配準則，混合所有制高職院校的資本性質既有公益屬性的公有性質，也有非公益的私有性質；三是消費支出準則，如果在教育服務中存在私有資本所提供的部分，政府或社會應通過購買的形式來獲得；四是收益補償準則，針對投資混合所有制院校辦學的各方，政府應在其辦學服務方面給予部分稅收減免.

4.2.2 自主運營機制

傳統(tǒng)公辦高職院校的管理模式傾向于政府領導下的行政化管理，管理機構之間相互制衡和相互約束.政府部門的過多干預也導致公辦院校普遍存在依賴心理，這勢必會對辦學活力產(chǎn)生壓制作用.因此，建立自主運營機制對混合所有制高職院校的發(fā)展尤為重要.

4.2.3 信息對稱機制

信息的不對稱是混合所有制高職院校辦事效率低下的原因之一，股東會、董事會、領導層和教職工四者間的信息交流不通暢，勢必會對相關決策和決定的上傳下達產(chǎn)生阻礙.因此，信息對稱機制的建立是混合所有制高職院校科學有效運行的重要保證.

4.2.4 監(jiān)督檢查機制

監(jiān)督檢查機制分為外部監(jiān)督檢查和內部監(jiān)督檢查.外部監(jiān)督檢查包括黨的監(jiān)督、教育行政監(jiān)督、政府部門監(jiān)督、社會媒體監(jiān)督等，主要檢查對象為校長、黨委書記及中層干部等，檢查內容為公有資本的安全和分配，以防止辦學過程中出現(xiàn)損害國家利益、侵吞公有資產(chǎn)、濫用職權等不良現(xiàn)象.內部監(jiān)督檢查主要是監(jiān)事會監(jiān)督，主要監(jiān)督對象是董事會和領導層，檢查內容為日常工作任務的完成情況、業(yè)績、執(zhí)行效率、基礎設施建設、績效考核等.

4.2.5 績效考評機制

績效考評機制的對象同樣針對董事會和領導層，分為內部考評與外部考評.內部考評采用以股東會、監(jiān)事會的考評結果為主，自我評價為輔的綜合方式，主要涉及經(jīng)濟效益與社會效益兩個方面.外部考評是混合所有制高職院校的教育質量和辦學水平的核心體現(xiàn)，客觀反映董事會和領導層的工作績效目標是否達成.通過績效考評，可以直觀地對辦學過程的運營情況進行量化，保證高職院校的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展.

5 結語

完善混合所有制高職院校管理結構和運營機制，必須充分利用市場的調節(jié)作用，并依靠市場的有效配置，這是混合所有制高職院校長久持續(xù)發(fā)展的前提條件和重要保證.混合所有制高職院校的發(fā)展與成熟任重道遠，只有充分結合市場規(guī)律和相關政策，不斷優(yōu)化管理結構和運營機制，才能為混合所有制高職院校的發(fā)展提供有力保障.