環(huán)境行政公益訴訟的若干問題

溫大鵬

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都610207）

2015 年7 月全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察機(jī)關(guān)在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》授權(quán)十三個(gè)省、直轄市、自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展提起環(huán)境行政公益訴訟試點(diǎn)開始，我國對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度初步擬定了大致的框架與程序。2017 年6 月全國人大常委會(huì)表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定中，在《行政訴訟法》第二十五條第4 款增加了人民檢察院對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的案件有權(quán)向人民法院提起行政公益訴訟，最后到最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)關(guān)于公益訴訟的司法解釋，至此我國法律正式確立了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的法律地位。但是我國只是確定了關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的框架，環(huán)境行政公益訴訟制度本身尚不成熟，存在諸多問題需要在立法和實(shí)踐中予以完善。本文將對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析與梳理，以期能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟制度的不斷完善。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀

（一）檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟起訴人身份

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴狀中應(yīng)以什么角色在訴狀中列明，在最新的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱為“公益訴訟司法解釋”）中明確定位為行政公益訴訟起訴人。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)中，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)生違法行為，首先介入的公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該是環(huán)境行政部門[1]，檢察機(jī)關(guān)只有在環(huán)境行政部門不作為、怠于履職、無法履職導(dǎo)致社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害時(shí)，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議督促其履行職責(zé)之后，行政機(jī)關(guān)仍不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。由此可見，法律沒有授予檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境行政公益訴訟的資格。在起訴之前法律、司法解釋規(guī)定檢察機(jī)關(guān)必須履行法定的訴前程序，即應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)去履行其職責(zé)，在此時(shí)檢察機(jī)關(guān)并不直接介入，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟只是作為第二選擇。只有在履行訴前程序之后，行政機(jī)關(guān)仍不履行職責(zé)檢察機(jī)關(guān)才具有起訴資格。由此可見，司法解釋規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是作為公益訴訟起訴人而不是作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟是符合法理的。

（二）檢察機(jī)關(guān)的訴前檢察監(jiān)督的角色

憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的監(jiān)督職責(zé)，如果行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律過程中違反法律規(guī)定而損害國家利益、社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。在2017 年新修訂的《行政訴訟法》第二十五條中也明確規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。因此，我們可以看到法律對(duì)環(huán)境行政公益訴訟規(guī)定了“檢察建議、行政公益訴訟”互助的二元監(jiān)督模式[2]，并且將檢察建議作為提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序。但是，在我國環(huán)境行政公益訴訟試點(diǎn)中，檢察機(jī)關(guān)較少使用檢察建議這種訴訟外監(jiān)督方式。通過統(tǒng)計(jì)13 個(gè)公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)2016 年的辦案數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，13 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，有北京、陜西、云南、貴州、湖北5 個(gè)地區(qū)，環(huán)境行政公益訴訟范圍外的行政違法行為檢察監(jiān)督數(shù)據(jù)為0，而其中貴州、云南、陜西提起公益訴訟數(shù)據(jù)位列前三[3]。從中我們就可以看到黔、滇、陜?nèi)∽鳛榄h(huán)境行政公益訴訟數(shù)量較多的省份卻沒有采用檢察建議這種訴前監(jiān)督方式，但是在2017 年新修訂的《行政訴訟法》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前監(jiān)督的。而從數(shù)據(jù)中我們?nèi)匀豢梢钥闯?，在?shí)踐中檢察機(jī)關(guān)尚未真正將檢察監(jiān)督作為一種方法去維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益。這就是因?yàn)榉蓪?duì)檢察監(jiān)督只是做了原則性的規(guī)定而沒有規(guī)定完整的實(shí)施程序。

二、環(huán)境行政公益訴訟存在的法律漏洞

（一）檢察官出庭是否需要檢察長(zhǎng)授權(quán)委托書

檢察官在法庭上以公益訴訟人的身份出庭問題，可以引申出出庭檢察官是否需要出具檢察長(zhǎng)授權(quán)委托書等問題[4]。盡管在公益司法解釋中已經(jīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是以環(huán)境行政公益訴訟起訴人的身份提起環(huán)境行政公益訴訟，但是卻沒有明確檢察官出庭時(shí)是否需要檢察長(zhǎng)授權(quán)委托書。檢察機(jī)關(guān)整體作為國家利益、公共利益的維護(hù)者，出庭只能由具體的檢察機(jī)關(guān)工作人員完成。但是檢察機(jī)關(guān)的工作人員出庭時(shí)是以自己名義代表檢察機(jī)關(guān)出庭，還是受檢察長(zhǎng)的委托代表檢察機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴；檢察機(jī)關(guān)工作人員是否有資格以自己名義出庭應(yīng)訴值得商榷。

（二）環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任問題

現(xiàn)在全國各地的檢察機(jī)關(guān)都在提起環(huán)境行政公益訴訟，但是在整個(gè)訴訟中最為重要的舉證責(zé)任分配問題法律、司法解釋的規(guī)定存在一定的問題。在公益訴訟司法解釋第二十二條中只是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交其履行訴前程序后行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者糾正違法行為致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料，即檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)其已經(jīng)履行訴前程序和行政機(jī)關(guān)行政行為致使國家利益、社會(huì)公共利益受到損害這兩個(gè)問題承擔(dān)舉證責(zé)任，但是行政訴訟法第三十四條規(guī)定由作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，從法理上分析可以推出環(huán)境行政公益訴訟理應(yīng)受到行政訴訟法的調(diào)整，因此公益訴訟司法解釋與行政訴訟法存在一定的沖突。在行政訴訟中，法律明確規(guī)定原則上由被告一方承擔(dān)舉證責(zé)任，體現(xiàn)了舉證責(zé)任倒置的原理，是為了保護(hù)屬于弱勢(shì)地位的原告。但是在環(huán)境行政公益訴訟中參與訴訟的雙方有其特殊性，由檢察機(jī)關(guān)要作為環(huán)境行政公益訴訟起訴人或者原告參與訴訟，行政機(jī)關(guān)作為被告參與訴訟，雙方的舉證責(zé)任承擔(dān)問題也有其特殊的地方。因此，為了促進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟的正常進(jìn)行，更好地維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益，舉證責(zé)任分配問題是亟待解決的。

（三）檢察機(jī)關(guān)角色沖突問題

在公益訴訟司法解釋中明確規(guī)定人民檢察院對(duì)人民法院的判決、裁定不服時(shí)在法定期限內(nèi)可以提起上訴，其在對(duì)法院一審判決、裁定提起上訴后，對(duì)二審判決、裁定仍然不服的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院提起審判監(jiān)督程序。并且依據(jù)行政訴訟法規(guī)定檢察院也可以在法院判決、裁定生效后依法定程序由本級(jí)人民法院提起再審檢察建議或者報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院提起審判監(jiān)督程序。但是在此產(chǎn)生了一個(gè)問題，當(dāng)其依照法定程序提出再審檢察建議或者提起再審時(shí)，檢察院是與本案審理結(jié)果有利害關(guān)系的，但是與本案有利害關(guān)系的一方卻作為了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。由此我們必須考慮到當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中敗訴時(shí)，是否會(huì)為了其自己利益而濫用法律監(jiān)督權(quán)，從而導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟未能真正起到維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的作用。

（四）環(huán)境違法轉(zhuǎn)向環(huán)境犯罪時(shí)偵查主體問題

在環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證過程中，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)發(fā)現(xiàn)某些案件已經(jīng)不僅僅是涉及環(huán)境違法問題需要進(jìn)行行政處罰，而是涉及到了更為嚴(yán)重的環(huán)境犯罪問題需要追究刑事責(zé)任。當(dāng)由環(huán)境違法轉(zhuǎn)向環(huán)境犯罪時(shí)，該案應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹檫€是由檢察院直接偵查更為適宜值得探討。按照刑事訴訟法的管轄原則，污染環(huán)境罪等破壞環(huán)境資源保護(hù)類犯罪理應(yīng)由公安機(jī)關(guān)予以管轄，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)此類案件進(jìn)行直接立案?jìng)刹?，但是檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟案件的提起主體，前期已經(jīng)對(duì)案件進(jìn)行了大量調(diào)查取證，對(duì)案件比公安機(jī)關(guān)更為熟悉，如果檢察機(jī)關(guān)再將案件移送公安機(jī)關(guān)偵查是否會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，增加案件偵查成本？因此環(huán)境違法轉(zhuǎn)向環(huán)境犯罪時(shí)偵查主體問題應(yīng)當(dāng)合理進(jìn)行確定。

三、環(huán)境公益訴訟的完善路徑

（一）檢察官出庭需要檢察長(zhǎng)授權(quán)委托書

檢察機(jī)關(guān)從理論上講并不是為了維護(hù)自己利益而提起訴訟，只有法律賦予的起訴資格。即檢察官本身并沒有以自己名義進(jìn)行起訴的資格，其出庭只是代為維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益時(shí)就應(yīng)當(dāng)需要檢察長(zhǎng)的授權(quán)委托書。并且檢察長(zhǎng)才是檢察機(jī)關(guān)的法定代表人，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)整體作為環(huán)境公益訴訟的行使者，檢察官作為其中工作人員出庭就當(dāng)然需要檢察長(zhǎng)的授權(quán)才有資格代表檢察機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴。

（二）檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任

考慮到檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中角色的特殊性，并且環(huán)境行政公益訴訟起訴人與刑事公訴人的性質(zhì)與作用都是一致的，因此應(yīng)采納公益訴訟司法解釋規(guī)定的由檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任，其主要理由如下：一是當(dāng)作為公訴人的身份參與環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，舉證責(zé)任不應(yīng)與刑事訴訟中相沖突。若是在刑事訴訟中是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，而在環(huán)境行政公益訴訟中卻還是由作為被告的行政機(jī)關(guān)自行承擔(dān)舉證責(zé)任的話，這樣其實(shí)是不利于檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自身在訴訟中的優(yōu)勢(shì)的，不利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在搜集證據(jù)和利用證據(jù)方面中的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。二是檢察機(jī)關(guān)作為公訴人是專門維護(hù)國家利益的，尤其是在當(dāng)下監(jiān)察法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)由國家監(jiān)察委員會(huì)行使，檢察機(jī)關(guān)有更多的時(shí)間和精力投入到環(huán)境行政公益訴訟中，而行政機(jī)關(guān)本身不是專門進(jìn)行訴訟的機(jī)關(guān)還要行使行政管理的職權(quán)，在時(shí)間、精力、專業(yè)性方面較檢察機(jī)關(guān)都有所不足。當(dāng)然有些證據(jù)處在行政機(jī)關(guān)控制之下，即使是檢察機(jī)關(guān)也無法直接搜集，在這種情況下檢察機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)向法庭提供，若是行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不提供，在檢察機(jī)關(guān)主張的事實(shí)不利于行政機(jī)關(guān)時(shí)可以直接推定檢察機(jī)關(guān)主張的事實(shí)成立。三是在13 個(gè)省市中已經(jīng)進(jìn)行的環(huán)境行政公益訴訟的試點(diǎn)中主要就是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并且取得了較為良好的效果，在實(shí)踐中證明了是可以督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)和維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的。四是在環(huán)境行政公益訴訟案件中，還有部分案件涉及環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)也是環(huán)境民事公益訴訟案件的法定起訴主體，在民事案件中按照“誰主張，誰舉證”的原則，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然作為民事公益訴訟案件舉證責(zé)任的承擔(dān)主體。若在同一個(gè)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件中，民事部分由檢察機(jī)關(guān)舉證、行政部分由行政機(jī)關(guān)舉證會(huì)使舉證責(zé)任分離，一個(gè)案件中存在兩個(gè)舉證主體是不符合法理的。五是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任可以避免檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)，只有賦予檢察機(jī)關(guān)較重的舉證責(zé)任才能使檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)充足的情況下慎重地提起環(huán)境行政公益訴訟，避免隨意起訴反而不利于維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益，背離行政訴訟法修訂的初衷。

（三）限制檢察機(jī)關(guān)的再審檢察建議權(quán)

在環(huán)境行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)限制同級(jí)人民檢察院的再審檢察建議權(quán)，只能由上級(jí)人民檢察院通過抗訴的方式提起審判決監(jiān)督程序，因?yàn)樵诃h(huán)境公益訴訟中都是由人民法院同級(jí)檢察院出庭應(yīng)訴，若再允許同級(jí)檢察院提起再審檢察建議將導(dǎo)致與本案有利害關(guān)系的一方成為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致程序不公正。因此，為了更好地發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的作用和檢察機(jī)關(guān)的訴訟法律監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)限制同級(jí)檢察院的再審檢查建議權(quán)，只能由上級(jí)人民檢察院提起抗訴，當(dāng)履行訴訟中法律監(jiān)督職能時(shí)由上級(jí)檢察院行使，發(fā)揮檢察院整體的作用行使法律監(jiān)督功能。

（四）檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榄h(huán)境犯罪案件

雖說公安機(jī)關(guān)享有刑訴法規(guī)定的對(duì)環(huán)境犯罪類案件的管轄權(quán)，但是環(huán)境犯罪案件是由檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的調(diào)查和搜集證據(jù)過程中發(fā)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)案件的前因后果比公安機(jī)關(guān)更為熟悉。而且即使將案件犯罪線索移送公安機(jī)關(guān)偵查之后，檢察機(jī)關(guān)也要繼續(xù)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的起訴，這樣就會(huì)使整個(gè)環(huán)境案件發(fā)生分離，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各自為戰(zhàn)，不利于查清整個(gè)案件事實(shí)。此外，公安機(jī)關(guān)將案件查清之后，也會(huì)再次將案件移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴，會(huì)造成一個(gè)案件的兩次移送、兩次調(diào)查，造成司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。既如此，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問題轉(zhuǎn)向環(huán)境犯罪問題之后，由檢察機(jī)關(guān)直接予以立案?jìng)刹?，便可將環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境犯罪問題同時(shí)進(jìn)行，既有利于提高司法效率，又有利于查清整個(gè)案件的事實(shí)，兼顧效率與公平。

四、結(jié)語

在當(dāng)代社會(huì)隨著行政機(jī)關(guān)權(quán)力的膨脹，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的制約與監(jiān)督是非常必要的。新修訂的《行政訴訟法》以法律的形式將環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)下來，就是要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的限制。但是只是作出了原則性的規(guī)定，其具體配套設(shè)施還不完善。只有將檢察官出庭是否需要檢察長(zhǎng)授權(quán)委托書、舉證責(zé)任分配問題、檢察機(jī)關(guān)角色沖突問題、環(huán)境違法轉(zhuǎn)向環(huán)境犯罪時(shí)偵查主體問題，才能消除掉“官告官”制度的障礙，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟提供完整的制度保障。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)需要增加招錄理論水平高、業(yè)務(wù)精通、經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人才，充實(shí)公益訴訟一線辦案力量，保證人員配備、能力素質(zhì)與職能拓展和業(yè)務(wù)增長(zhǎng)相適應(yīng)[5]，為環(huán)境行政公益訴訟提供人才保障。但是檢察機(jī)關(guān)也不能以為了國家利益、社會(huì)公共利益為名隨意提起環(huán)境行政公益訴訟，造成國家權(quán)力的濫用最終損害國家利益、社會(huì)公共利益，而是應(yīng)當(dāng)秉守法律監(jiān)督之本性，嚴(yán)格依法行事，履行好法律賦予的神圣職責(zé)，真正做好法律守夜人的角色，因此在環(huán)境行政公益訴訟中也要在一定程度上對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力予以限制。當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟在我國尚處于起步階段，還有許多問題需要解決，只有在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)和通過相關(guān)司法解釋予以完善才能達(dá)到根本目的?！?/p>