粵港澳大灣區(qū)人才體制機(jī)制創(chuàng)新研究

□陳雪玉

2019 年2 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，正式提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)成為國際一流灣區(qū)和世界級城市群的重大戰(zhàn)略。縱觀灣區(qū)建設(shè)，如何加快人才體制機(jī)制創(chuàng)新，是當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)建設(shè)迫切需要解決的重大問題。

一、人才發(fā)展水平不高是制約粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的突出瓶頸

（一）人才資源是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展第一資源

當(dāng)前，世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，對世界各國尤其是主要國家而言，既是巨大機(jī)遇又是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。抓住機(jī)遇、乘勢而上的國家，將在國際競爭中取得領(lǐng)先優(yōu)勢，否則則將被時(shí)代所淘汰。在這一背景下，人才資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展第一資源的特征更加顯著，[1]人才強(qiáng)國戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)盛的第一戰(zhàn)略的重要性更加突出。[2]（P56）對于粵港澳大灣區(qū)而言，更是如此。作為中國唯一上升到國家戰(zhàn)略層面、對標(biāo)世界三大灣區(qū)的粵港澳大灣區(qū)，無論是面對“金融灣區(qū)”紐約灣區(qū)、“產(chǎn)業(yè)灣區(qū)”東京灣區(qū)還是“科技灣區(qū)”舊金山灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次、金融綜合實(shí)力、科技創(chuàng)新水平等方面還存在明顯短板。[3]只有引進(jìn)大批熟悉國際競爭規(guī)則、立足世界科技創(chuàng)新前沿、掌握先進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)、具有豐富金融經(jīng)驗(yàn)的高端人才，才能為灣區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐。

（二）粵港澳大灣區(qū)人才貢獻(xiàn)明顯不足

粵港澳大灣區(qū)與世界三大灣區(qū)在發(fā)展水平上的差距，尤其在人才支撐方面對比懸殊。

一是人才競爭力差距很大?；浉郯拇鬄硡^(qū)近7000 萬常住人口中，接受過高等教育的僅為17.47%，遠(yuǎn)低于舊金山灣區(qū)的46%和紐約灣區(qū)的42%，[4]（P169）人才總體集聚效應(yīng)相對偏弱?；浉郯拇鬄硡^(qū)核心城市香港、廣州、深圳外籍人才占常住人口的比重，分別是8.6%、0.36% 和0.2%，同樣遠(yuǎn)低于硅谷的50%、紐約的36%，[5]對國際人才的吸引力相差很大?！度蛉瞬鸥偁幜χ笖?shù)》顯示，香港、廣州和深圳分別在全球城市中排第27、87 和94 位，而華盛頓特區(qū)、波士頓、紐約和舊金山、東京分別排在第1、6、8 和12、19位，[6]整體差距非常明顯。

二是人才創(chuàng)新活力尚未充分激發(fā)。粵港澳大灣區(qū)PCT 國際專利受理量每萬人口僅為3.18 件，相比舊金山灣區(qū)的21.85 件、紐約灣區(qū)的8.55 件、東京灣區(qū)的7.3 件，提升空間還很大。特別是深圳作為全國最具創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的城市，PCT 專利總量僅為東京的1/4 左右。[4]（P93）同時(shí)，廣東作為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)最重要的責(zé)任主體，雖然珠三角九市GDP 占灣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量近3/4，[7]但是廣東的人才對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的貢獻(xiàn)能力，與國內(nèi)其他地區(qū)相比并不具備優(yōu)勢。2018 年廣東技術(shù)合同項(xiàng)目數(shù)為23930 項(xiàng)，成交金額為1387 億元，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)均不到北京（82486 項(xiàng)、4958 億元）的30%，[8]而2017 年廣東的技術(shù)合同數(shù)還不如上海、山東、江蘇和內(nèi)陸省份陜西，[9]科技成果轉(zhuǎn)化水平、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與灣區(qū)發(fā)展需要相匹配。

總之，承載著中國參與國際競爭先行軍和橋頭堡使命的粵港澳大灣區(qū)，無論從人才數(shù)量、質(zhì)量還是貢獻(xiàn)來看，都與其努力成為世界四大灣區(qū)之一的戰(zhàn)略定位很不相稱，對加快灣區(qū)發(fā)展產(chǎn)生極其不利的影響。

二、人才制度體系不完善是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)亟需破解的深層次問題

粵港澳大灣區(qū)人才資源的全球競爭力不強(qiáng)，灣區(qū)人力貢獻(xiàn)能力不能適應(yīng)灣區(qū)的戰(zhàn)略需求，歸根結(jié)底是人才制度體系缺乏全球競爭力，未能將人才稟賦完全轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會效益。

（一）灣區(qū)尚未建立全球化的人才身份制度

冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達(dá)國家加大對全球高端人才的吸引力度。1990 年至2020 年，組成經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的30 個(gè)西方市場經(jīng)濟(jì)國家，吸收國際移民的人數(shù)中高技能移民的比重從29.8%預(yù)計(jì)將提高到40%左右。[10]這與美國等發(fā)達(dá)國家主動參與國際人才競爭，特別是建立面向全球的人才身份制度不無關(guān)系。[11]（p22）建立全球化的人才身份制度，至少有資本和人才兩個(gè)方面的原因。不僅資本的擴(kuò)張必然要求人才等要素在全球有效配置，倒逼各國為人才提供身份上的便利和待遇，而且境外人才在灣區(qū)長期學(xué)習(xí)、工作后，社會聯(lián)系和生產(chǎn)生活需要逐漸轉(zhuǎn)移、集中到灣區(qū)，對轉(zhuǎn)換個(gè)人身份、享受更多福利的愿望會越來越強(qiáng)烈。從灣區(qū)人才身份制度來看，國外人才到灣區(qū)發(fā)展面臨身份轉(zhuǎn)換上許多法律障礙，這與資本、人才全球配置的要求存在嚴(yán)重沖突，主要表現(xiàn)為：

一是在立法上低估了國際人才的重要性。國際人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為有益補(bǔ)充的一種資源要素，還是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國作為必要前提的一項(xiàng)人口組成？如果是前者，那么對國際人才的吸引和使用，僅限于在人力資源管理層面進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)保障的是人才在工作場所和勞動關(guān)系中的權(quán)利，其背后是經(jīng)濟(jì)實(shí)用主義。如果是后者，那么對制度出發(fā)點(diǎn)將是積極吸納和歸化國際人才，為國際人才獲得國民待遇提供便利條件，其背后是開放社群主義。國家《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》第2 條規(guī)定：“堅(jiān)持聚天下英才而用之的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)行更加積極有效的外國人永久居留服務(wù)管理政策”。顯然，我國已經(jīng)將面向全球引才攬才作為永久居留制度的立足點(diǎn)，但是國際人才來華工作、簽證、入籍等制度仍然沒有體現(xiàn)這一點(diǎn)。例如，《外國文教專家工資和生活待遇管理辦法》第19 條規(guī)定：“外國專家連續(xù)在華工作一般不得超過五年，再次應(yīng)聘來華工作須在兩年以后”。這意味著，即使用人單位聘用的外國專家取得永久居留資格，也無法取得超過五年的工作許可。所謂“兩年后再予以聘用”的規(guī)定，顯然不利于國際人才獲得國民待遇。

二是國際人才準(zhǔn)入相關(guān)法律規(guī)定不完善。國際人才能否獲得簽證、入境、工作、居留乃至入籍，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是唯名還是唯實(shí)？是以人才已經(jīng)具備的職業(yè)資格條件為基準(zhǔn)，還是以人才所能做出的貢獻(xiàn)為依據(jù)？如果是后者，則需要對人才需求和貢獻(xiàn)能力進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，對人才引進(jìn)目錄和需求清單作動態(tài)調(diào)整，讓人才待遇與經(jīng)濟(jì)社會效益相適應(yīng)。從廣東省對國際人才申請永久居留的審核條件來看，要求其在中國連續(xù)擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇滿四年，并且其任職單位應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：國務(wù)院各部門或者省級人民政府所屬的機(jī)構(gòu)；重點(diǎn)高等學(xué)校；執(zhí)行國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目或者重大科研項(xiàng)目的企業(yè)、事業(yè)單位；高新技術(shù)企業(yè)、鼓勵類外商投資企業(yè)、外商投資先進(jìn)技術(shù)企業(yè)或者外商投資產(chǎn)品出口企業(yè)。[12]這種定性評價(jià)、一般性審核的管理思路，著重人才的職務(wù)和職稱以及用人單位的固有影響力，很可能強(qiáng)化引才用才的“馬太效應(yīng)”，使影響力大的用人單位的人才優(yōu)勢更加明顯，并可能將人才引進(jìn)與發(fā)揮效益割裂開來，造成福利分配的不經(jīng)濟(jì)。例如，成長中的中小創(chuàng)新型企業(yè)無法幫助國際人才申請成功；國外高技能人才無法申請到永久居留資格；取得永久居留資格的高端人才掛名不全職、工作時(shí)間一半海外一半國內(nèi)的現(xiàn)象也并不鮮見。

（二）灣區(qū)尚未建立便利化的人才服務(wù)制度

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，不僅要推進(jìn)交通、規(guī)劃的互聯(lián)互通，而且要促進(jìn)關(guān)檢和人員的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、政策法律、人才資源全方位、網(wǎng)絡(luò)化的大聯(lián)通。與互聯(lián)互通的需要相比，灣區(qū)在人才服務(wù)制度上還存在明顯短板，便利化水平還較低，主要表現(xiàn)為：

一是三地未就稅務(wù)協(xié)同達(dá)成區(qū)域合作協(xié)議。2019 年3 月，國家財(cái)政部和稅務(wù)總局聯(lián)合出臺粵港澳大灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠系列政策，對在大灣區(qū)工作的境外高端人才和緊缺人才，按內(nèi)地與香港個(gè)人所得稅稅負(fù)差額給予補(bǔ)貼，并對部分灣區(qū)跨境“雙城族”免征個(gè)人所得稅。[13]雖然個(gè)人所得稅稅負(fù)的境內(nèi)外差別部分得到消除，但是企業(yè)所得稅稅負(fù)依然存在境內(nèi)外差別。目前，港澳的企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅的稅率接近（分別是15%和12%），并且不征收增值稅和關(guān)稅，而廣東包括內(nèi)外資企業(yè)在內(nèi)，法定稅率均為33%，優(yōu)惠稅率則存在15%-27%不等多種情形。[14]由于相比個(gè)稅，企業(yè)所得稅數(shù)額更大、涉及面更廣，直接由政府給予財(cái)政補(bǔ)貼或出臺單方免稅政策并不現(xiàn)實(shí)，但是粵港澳三地可以聯(lián)合為企業(yè)減少稅負(fù)。例如，特區(qū)就與美國、英國等國家簽訂了避免雙重征稅協(xié)議。[3]當(dāng)前灣區(qū)在這方面明顯欠缺。

二是出入境法律環(huán)境差異化程度高。目前，粵港澳大灣區(qū)出入境管理不僅存在區(qū)域不平衡，而且粵港澳之間關(guān)檢仍不夠便捷高效。一方面，相比港澳給予100 多個(gè)國家和地區(qū)居民單向或雙向免簽待遇，內(nèi)地與世界上多數(shù)國家未就持有普通護(hù)照達(dá)成互免簽證或單方免簽協(xié)議，[15]僅僅在廣東等地為一些國家公民過境前往第三國提供144 小時(shí)免簽待遇。不管是對少數(shù)國家給予免簽待遇，還是允許外籍華人多次入境有效簽證，其適用對象、免簽條件和免簽期限都有很多限制，審批程序也很復(fù)雜。因此，國際人才進(jìn)入廣東地區(qū)面臨許多審核，入境工作、居留申請渠道還不夠暢通。另一方面，廣東與港澳之間在通關(guān)檢查上沒有實(shí)現(xiàn)一體化，仍然實(shí)行各自查驗(yàn)、各自認(rèn)證的模式，關(guān)檢信息不共享，檢查結(jié)果不互認(rèn)，延長了通關(guān)時(shí)間，提高了人才流動成本。

三是三地之間公共服務(wù)制度銜接不到位。雖然內(nèi)地多個(gè)省份和城市已經(jīng)建立醫(yī)保異地即時(shí)結(jié)算機(jī)制，為規(guī)模龐大的流動人口提供就醫(yī)治療的極大便利，但是粵港澳三地在醫(yī)保結(jié)算上還沒有建立銜接機(jī)制。港澳人才到廣東工作，必須參加當(dāng)?shù)蒯t(yī)保才能在內(nèi)地接受醫(yī)療，并且與港澳不同的是，內(nèi)地醫(yī)保以自然人為支付個(gè)體，配偶和隨行未成年子女不能享受參保人的醫(yī)保待遇。這些因素都對吸引境外人才到灣區(qū)工作產(chǎn)生了反向作用。同時(shí)，到廣東工作的港澳人才，也面臨珠三角九市承擔(dān)社保資金繳交義務(wù)不明確、退休后三地養(yǎng)老服務(wù)配套不到位的現(xiàn)實(shí)問題。由于按照法律規(guī)定，內(nèi)地實(shí)行由戶籍所在地財(cái)政支出養(yǎng)老費(fèi)用，但港澳人才到內(nèi)地工作后戶籍關(guān)系并沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)移，因此，港澳人才由工作所在地還是居住所在地承擔(dān)財(cái)政支付義務(wù)至今沒有明確分擔(dān)機(jī)制。

（三）灣區(qū)尚未建立市場化的人才激勵制度

讓人才各盡所能、各展其長、各得其所，就應(yīng)當(dāng)尊重人才成長和發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)用人導(dǎo)向“從身份向契約”[16]（P96-97）的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人才使用適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。與人才激勵市場化改革的要求相比，灣區(qū)還存在許多不合時(shí)宜的法律限制，主要表現(xiàn)為：

一是人才評價(jià)制度沒有完全回歸社會本位。如果人才評價(jià)由市場決定，人才貢獻(xiàn)由市場判斷，那么人才就能基于工作實(shí)績而非職稱資格去參與市場競爭，進(jìn)而獲得充足、持續(xù)的市場激勵，而且用人單位也能更有效率地獲得對人才能力的準(zhǔn)確評價(jià)。從目前來看，廣東對人才的評價(jià)更側(cè)重職稱評審，由國家統(tǒng)一建立標(biāo)準(zhǔn)，由省、市、區(qū)（縣）分級組織評審，評價(jià)主體則是人社、教育、衛(wèi)健等行業(yè)主管部門，體現(xiàn)了政府本位。而港澳基于社會本位，普遍采用行業(yè)認(rèn)證、市場評價(jià)的方式，由行業(yè)協(xié)會或行業(yè)中具有龍頭地位或重要影響力的企業(yè)開發(fā)評價(jià)體系、出臺認(rèn)證辦法。由于行業(yè)協(xié)會和龍頭企業(yè)具有行業(yè)合法性，其評價(jià)結(jié)果自然獲得市場主體的廣泛認(rèn)同和普遍應(yīng)用。由于粵港澳三地在人才評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)程序、評價(jià)主體上具有巨大差異，并且廣東在人才評價(jià)上未能完全立足市場導(dǎo)向，在一定程度上制約了境外人才到廣東流動和參與市場競爭。

二是人才流動和使用過程中存在權(quán)利和義務(wù)的低效配置。機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)、公辦高校和科研院所在吸引國際人才上具有法律優(yōu)勢，被賦予更多權(quán)利，理應(yīng)擴(kuò)大引進(jìn)范圍，打破國籍限制，采取靈活方式，大膽吸納全球高端人才，但是，受財(cái)政、編制等因素的限制，這些單位很難充分面向全球引才，一定程度上造成權(quán)利資源的浪費(fèi)。與此同時(shí)，大量民營企業(yè)愿意承擔(dān)境外引才用才的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，自主開展對海外人才的評價(jià)，卻因缺乏足夠的法律支撐，在引才用才上不具備應(yīng)有的主張權(quán)和決策權(quán)。同時(shí)，盡管《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》第9條規(guī)定“用人主體是人才引進(jìn)和使用的主體”，但僅僅作了權(quán)利規(guī)定，對其不作為、亂作為卻未曾明確否定性法律后果，致使引才用才權(quán)利和義務(wù)不對稱。

三是對人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資的制度激勵不足。綜合《企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例和《國家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠問題的通知》等規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)采取股權(quán)投資方式投資于未上市的中小高新技術(shù)企業(yè)2 年以上的，可以按照其對中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%，在股權(quán)持有滿2 年的當(dāng)年抵扣該創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的應(yīng)納稅所得額。但是，適用該規(guī)定的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在經(jīng)營規(guī)模上受到限制，即職工人數(shù)不超過500 人，年銷售（營業(yè)）額不超過2億元，資產(chǎn)總額不超過2 億元，并且所投資的高新技術(shù)企業(yè)，必須符合國家科技部、財(cái)政部、稅務(wù)總局聯(lián)合出臺的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》和《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理工作指引》，并分別通過國家科技部、稅務(wù)總局的高新技術(shù)企業(yè)和中小企業(yè)認(rèn)定。[17]然而現(xiàn)實(shí)中，人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)吸納風(fēng)險(xiǎn)投資，很難按照上述要求定向界定和對接社會資本，大部分的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資活動無法準(zhǔn)確對應(yīng)上述規(guī)定的各項(xiàng)構(gòu)成要件，特別是大型投資機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模更大、支持力度更大，卻無法享受這一稅收優(yōu)惠。因此，這項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的適用范圍比較狹窄、適用方式比較單一，對社會資本的激勵作用不強(qiáng)，未能充分引導(dǎo)資本流向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。由于歐美發(fā)達(dá)國家風(fēng)險(xiǎn)投資法律環(huán)境更健全，稅收優(yōu)惠政策對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資者更為有利，無疑對灣區(qū)加快境外引才用才造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、人才體制機(jī)制創(chuàng)新是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要動力

目前，灣區(qū)人才制度體系的不完善與灣區(qū)互聯(lián)互通、規(guī)則銜接的要求相比，形成強(qiáng)烈的反差，不利于集聚灣區(qū)發(fā)展合力。同時(shí)，人才作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最能動的要素，對人才的服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)最大限度地融合發(fā)揮“一國兩制三法域三幣四稅區(qū)”（內(nèi)地、港澳和保稅區(qū)）的制度比較優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)加大灣區(qū)人才制度體系創(chuàng)新力度，完善人才市場化競爭環(huán)境，促進(jìn)灣區(qū)互聯(lián)互通和規(guī)則銜接。

（一）以“國際移民”對國際人才進(jìn)行法律定位，推進(jìn)灣區(qū)國際人才身份轉(zhuǎn)換制度化

一是要深刻認(rèn)識國際人才集聚對于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)世界級城市群的重要意義，切實(shí)把國際人才的培育和引進(jìn)作為灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要組成部分來推進(jìn)實(shí)施，面向全球著力構(gòu)建環(huán)境友好型、服務(wù)便利型的國際人才制度體系。遵循國際人才全球流動規(guī)律，積極借鑒發(fā)達(dá)國家引進(jìn)和使用國際人才的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尊重國際人才在長期生活工作地定居并享受國民待遇的正常需要，從移民視角對國際人才的發(fā)展和訴求進(jìn)行重新認(rèn)識，認(rèn)真對待其希望轉(zhuǎn)換身份的申請并提供明確的法律渠道。

二是要率先在灣區(qū)建設(shè)國際人才移民法律試驗(yàn)區(qū)，國際人才到珠三角九市學(xué)習(xí)、交流和工作的，分情形實(shí)行限期免簽、工作簽證、永久居留、入籍歸化。入境旅游、短期學(xué)術(shù)交流、開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)合作的，只要有灣區(qū)內(nèi)創(chuàng)新企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、旅行社的正式邀請，可選擇任一對外口岸免簽入境并最多停留30 天。入境受雇從事短期研發(fā)或?qū)W習(xí)交流的，可給予3 個(gè)月至半年的工作簽證，并允許給予多次續(xù)簽，其隨行家屬可獲同等待遇。高端戰(zhàn)略型人才、高層次管理人才、高科技領(lǐng)軍人才、企業(yè)家人才和高技能人才的，可辦理5至10年的多次往返人才簽證，并不受18—60 周歲的工作許可年齡限制。已入境連續(xù)工作3 年以上并在灣區(qū)作出一定行業(yè)貢獻(xiàn)的，可申請永久居留。以永久居留身份入境居住滿5 年的，可申請成為中國公民。同時(shí)，實(shí)行需求和貢獻(xiàn)導(dǎo)向的國際人才目錄管理，綜合運(yùn)用勞動力市場測試、積分評估、移民配額、移民擔(dān)保等彈性管理方式，對國際人才申請移民提供更加科學(xué)、更加可控、更加量化的評估體系，使國際人才準(zhǔn)入與國內(nèi)市場需求高度契合。

（二）建立粵港澳三地協(xié)同服務(wù)法律機(jī)制，消除法律差異和行政體制對人才流動的不當(dāng)限制

香港基本法第18 條規(guī)定：“全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。……任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律?！逼涞?51 條則規(guī)定：“香港特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以‘中國香港’的名義，單獨(dú)地同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議?！卑拈T基本法第18 條、第136 條也有類似規(guī)定。因此，建立粵港澳三地協(xié)同服務(wù)法律機(jī)制，應(yīng)當(dāng)通過對基本法進(jìn)行解釋，以及港澳行使基本法賦予的高度自治權(quán)特別是對外合作權(quán)力來實(shí)現(xiàn)，從而為消除法律差異和行政體制對人才流動的不當(dāng)限制提供穩(wěn)定的制度動力。

在這一法律框架下，廣東應(yīng)當(dāng)率先在政務(wù)大數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域開展試驗(yàn)性立法，與港澳共建出入境管理服務(wù)協(xié)同機(jī)制，通過聯(lián)合建設(shè)出入境檢查設(shè)備、嵌入共享數(shù)據(jù)歸集平臺、運(yùn)用生物技術(shù)手段等方式，實(shí)現(xiàn)“一卡通關(guān)”“雙邊互認(rèn)”的出入境管理服務(wù)新模式；特別是粵港澳三地高端人才在灣區(qū)內(nèi)流動的，探索實(shí)行自助“刷臉”“無證化”通關(guān)，將技術(shù)壁壘和法律差異對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的阻礙減少到最低限度。推動粵港澳三地社保、醫(yī)保、教育資源互聯(lián)互通，全面落實(shí)基本社會配套，支持港澳人才在珠三角九市享有社保、醫(yī)保和子女教育服務(wù)，努力打造水平化、無差異的市民生活環(huán)境，夯實(shí)粵港澳居民自由流動的基本公共服務(wù)保障。減少稅制差異對人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制約，達(dá)成粵港澳避免雙重征稅合作協(xié)議，對企業(yè)在灣區(qū)內(nèi)多地開展經(jīng)營的，商定各地企業(yè)所得稅征收和返還比例，避免企業(yè)承擔(dān)多重稅賦，讓企業(yè)把更多財(cái)力投放到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動中去。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，加快建立灣區(qū)社保和醫(yī)?；鸱謸?dān)機(jī)制，按照“誰使用、誰受益、誰支出、誰保障”的基本原則，協(xié)商分配粵港澳以及珠三角九市社保繳交和醫(yī)保支付義務(wù)。主動適應(yīng)灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展趨勢，兼顧港澳人才舉家搬遷、異地發(fā)展的實(shí)際需求，在珠三角九市試行以核心家庭為醫(yī)保支付主體，試行“港人港制、澳人澳制”醫(yī)保模式，可考慮由港澳向珠三角九市適度提供養(yǎng)老和醫(yī)療補(bǔ)償，免除人才發(fā)展的后顧之憂。

（三）建立市場導(dǎo)向的人才激勵制度，促進(jìn)人才使用、評價(jià)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)社會化

一是要切實(shí)減少政府對用人單位特別是企業(yè)主體引才攬才的干預(yù)，從人才認(rèn)定、資格審批、待遇落實(shí)、服務(wù)保障等方面全面清理不必要事項(xiàng)，為用人單位自主開展人才培育和引進(jìn)工作提供寬松、自由的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。改變過去政府與人才直接掛鉤的辦事方式，將人才的評價(jià)權(quán)全部交給用人單位，并將支持人才發(fā)展的財(cái)政資金具體分配權(quán)授權(quán)給用人單位，通過考核用人單位來保證較高的資金使用效率。創(chuàng)新政府服務(wù)人才的方式方法，將人才服務(wù)需求和企業(yè)發(fā)展實(shí)際有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌解決人才生產(chǎn)生活遇到的實(shí)際困難，確保財(cái)政投入可以獲得相應(yīng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)效益。進(jìn)一步破除用人單位的體制標(biāo)簽對引才用才的阻礙，減少單位的身份屬性與用人的契約屬性之間的法律沖突，突出用人主體在引才用才中的核心地位，發(fā)揮市場在配置人才資源中的決定性作用。明確用人單位負(fù)有境外引才用才的擔(dān)保義務(wù)，對引進(jìn)的海外人才的真實(shí)情況、行為表現(xiàn)承擔(dān)證明責(zé)任，并當(dāng)其不履行法定義務(wù)時(shí)由單位向國家履行擔(dān)保義務(wù)。

二是要支持珠三角九市機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，采用年薪制、項(xiàng)目工資、協(xié)議工資等多種分配方式，按需設(shè)置特聘崗位，突破編制、崗位、級別的限制，開通特殊人才引進(jìn)“綠色通道”，大膽聘請確有需要的海外高端人才。鼓勵影響力大的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會，積極對接國際通行規(guī)則和權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，增加工作實(shí)踐、業(yè)績、貢獻(xiàn)的權(quán)重賦值，科學(xué)制定并支持推廣符合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才特點(diǎn)的評價(jià)體系，同時(shí)賦予用人單位結(jié)合自身實(shí)際、自主選擇人才評價(jià)體系的權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)人盡其用、人有所用、人得其所。將南沙、前海、橫琴三個(gè)自貿(mào)片區(qū)與港澳互認(rèn)專業(yè)人才執(zhí)業(yè)資格的成功經(jīng)驗(yàn)，不僅推廣到整個(gè)灣區(qū)，而且移植到灣區(qū)與其他國家和地區(qū)開展人才合作，推進(jìn)法律、金融、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、會計(jì)等專業(yè)水平、執(zhí)業(yè)資格、行業(yè)經(jīng)歷共享認(rèn)證，消除專業(yè)人才評價(jià)過程中出現(xiàn)的技術(shù)性差異。對風(fēng)險(xiǎn)投資所得加大減免稅收力度、擴(kuò)大適用投資者范圍、簡化申辦減稅手續(xù)，以股權(quán)融資為主途徑發(fā)展科技金融，推進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)品開發(fā)、創(chuàng)業(yè)融資全過程服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、中介化、專業(yè)化，讓海外人才免于陷入繁瑣的辦事程序，得以回歸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者本位。其中，獲準(zhǔn)永久居留并在珠三角九市開辦創(chuàng)新企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)的，可擔(dān)任法人代表。