建立杭州社會“大救助”體系建設(shè)路徑思考

□ 鄭要志 葉元青 鄭小紅 徐明海

社會救助作為一項(xiàng)惠民生、促公平、保穩(wěn)定的托底性、基礎(chǔ)性制度安排，對于實(shí)現(xiàn)“小康路上一個(gè)都不能少”的目標(biāo)具有不可替代的作用。進(jìn)入新時(shí)代，人民對美好生活的追求決定了社會救助制度需要不斷創(chuàng)新和完善。本文圍繞杭州社會救助體系建設(shè)的亮點(diǎn)和存在的不足進(jìn)一步思考，建立新時(shí)代“杭州社會大救助體系”。

進(jìn)入新時(shí)代，人民對美好生活的追求決定了社會救助制度需要不斷創(chuàng)新和完善，需要進(jìn)一步聚焦脫貧攻堅(jiān)、聚焦特殊群體、聚焦群眾關(guān)切，更好地履行基本民生保障職責(zé)，促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。本文圍繞杭州社會救助體系亮點(diǎn)和存在的不足進(jìn)一步思考，建立新時(shí)代“杭州社會大救助體系”。

以制度保障落實(shí)社會大救助體系建設(shè)

（一）強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)

以法治方式推進(jìn)社會救助制度建設(shè)，制定“杭州市大救助體系建設(shè)實(shí)施方案”，明確社會救助主體架構(gòu)及發(fā)展方向，各黨委政府部門職責(zé)、統(tǒng)一社會救助對象范圍、規(guī)范各類社會救助標(biāo)準(zhǔn)。加快制定低保救助、特困救助、臨時(shí)救助分類分檔政策。解決基層經(jīng)辦人員在特困救助存在的界定模糊、生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和護(hù)理補(bǔ)貼政策混淆等問題。制定支出型困難群體救助辦法，明確支出、收入的計(jì)算方式，對家庭剛性支出扣減問題，重病患者單獨(dú)列戶問題，應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有據(jù)可依。探索容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，為基層干部松綁減壓，保護(hù)基層干部積極性?；钣寐?lián)席會議機(jī)制，對救助工作難點(diǎn)和操作問題召開聯(lián)席會議加以研究，以會議紀(jì)要形式將有關(guān)制度固定下來，對于特殊典型個(gè)案問題，采用民主評議等方式給予解決。

（二）構(gòu)建分類救助格局

基本生活救助為重點(diǎn)，專項(xiàng)救助為支撐、急難救助為輔助、社會力量為補(bǔ)充，全面梳理現(xiàn)有的低保、特困、受災(zāi)、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、臨時(shí)救助等各類救助政策，建立面向城鄉(xiāng)困難群眾全覆蓋的社會大救助政策體系。聚焦特殊群體和群眾關(guān)切，依據(jù)困難類型和困難程度實(shí)施多層次、類別化、差異化救助。完善低保家庭、特困人員、支出型貧困家庭認(rèn)定辦法，分層分類做好社會救助。堅(jiān)持“先保險(xiǎn)、后救助、再福利”的原則，實(shí)現(xiàn)社會救助與養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)和福利政策制度的有效銜接。注重加強(qiáng)兜底保障政策與扶貧資產(chǎn)收益、項(xiàng)目分紅、鄰里互助、實(shí)物供給等政策。建立常住外來戶籍人員的救助政策，按照“救急難”的要求，對外來人口發(fā)生突發(fā)性、暫時(shí)性困難實(shí)施臨時(shí)救助，堅(jiān)決防范沖擊社會道德底線的事件發(fā)生。

（三）優(yōu)化救助審批流程

完善社會救助事項(xiàng)網(wǎng)上辦理的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各類社會救助數(shù)據(jù)在線查詢、救助業(yè)務(wù)在線審批、救助資金在線管理。按照“申請、審核、認(rèn)定、救助、管控”過程，優(yōu)化社會救助流程。探索申請人家庭財(cái)產(chǎn)核對前置，由現(xiàn)行的“申請——入戶調(diào)查——核對——審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧暾垺藢Α霊粽{(diào)查——審批”，對申請對象財(cái)產(chǎn)狀況等先進(jìn)行核對判斷，對不符合條件對象直接生成反饋單，及時(shí)終止流程，符合對象進(jìn)入入戶調(diào)查環(huán)節(jié)，有異議的組織民主評議，提高救助效能，降低行政成本。推動(dòng)審批權(quán)限下移，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是低保申請、審核、審批的主體，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一把手作為第一責(zé)任人，壓實(shí)主體責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致，加強(qiáng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、縮短審批時(shí)限、強(qiáng)化監(jiān)督管理、擴(kuò)大政策宣傳。

（四）強(qiáng)化救助資金保障

各級財(cái)政通過一般公共預(yù)算資金、福彩公益金、捐贈資金等用于社會救助的資金統(tǒng)一納入社會救助資金統(tǒng)籌使用范圍，增加資金有效供給。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）臨時(shí)救助備用金制度，積極開展“先行救助”。上級民政部門與財(cái)政部門應(yīng)出臺社會救助資金保障的指導(dǎo)文件，確保各縣市區(qū)社會救助經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。

以隊(duì)伍建設(shè)提升大救助體系經(jīng)辦能力

（一）擴(kuò)充基層隊(duì)伍建設(shè)

嚴(yán)格落實(shí)浙民助[2018]117 號文件，現(xiàn)有社會救助工作人員不足的地區(qū)，鼓勵(lì)社會力量承擔(dān)相關(guān)工作，向縣級民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村委（社區(qū)）派遣工作人員。救助對象人數(shù)在500 名以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按照1 人的標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)購買服務(wù)人員和經(jīng)費(fèi)；救助對象人數(shù)在500—1000 名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按照2 人的標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)購買服務(wù)人員和經(jīng)費(fèi)；救助對象人數(shù)在1000 名以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），適當(dāng)增加購買服務(wù)人員和經(jīng)費(fèi)。村（居）明確1 名委員會成員兼任社會救助協(xié)理員，根據(jù)救助對象人數(shù)增加人員力量，承擔(dān)大救助相關(guān)工作。

（二）提升基層經(jīng)辦能力

加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政工作人員和社會組織的政策培訓(xùn)，強(qiáng)化對社區(qū)（村）干部的政策法規(guī)宣傳和指導(dǎo)，采取政策解讀、經(jīng)驗(yàn)介紹、案例分析、座談會議等多種形式，切實(shí)增強(qiáng)基層民政工作人員對社會救助政策法規(guī)的理解和把握，推動(dòng)基層民政工作隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

（三）社會力量參與救助

鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會力量通過捐贈、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會救助；社會力量參與社會救助，按照國家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策；也可以將社會救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)等。發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在社會救助的積極作用，結(jié)合實(shí)際，為困難群眾購買民生綜合保險(xiǎn)、老人意外傷害保險(xiǎn)、自然災(zāi)害救助責(zé)任險(xiǎn)、火災(zāi)爆炸救助責(zé)任險(xiǎn)、長期護(hù)理等險(xiǎn)種，保險(xiǎn)資金可由被保險(xiǎn)人、村集體、慈善機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政共同出資，由專業(yè)的保險(xiǎn)公司運(yùn)行，分散風(fēng)險(xiǎn)，分化財(cái)政資金壓力。

以信息技術(shù)提升社會大救助建設(shè)水平

（一）建立社會救助共享“信息池”

遵循“最多跑一次”改革、推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型要求，運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)加快建設(shè)“杭州市大救助信息平臺”。推進(jìn)民政、公安、住建、稅務(wù)、工商、人社、教育、婦聯(lián)、衛(wèi)計(jì)、殘聯(lián)、慈善、銀行、保險(xiǎn)、證券、醫(yī)療、殯葬等部門數(shù)據(jù)對接，實(shí)現(xiàn)“信息共享、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，政策銜接、需求推送，供需對接、救助精準(zhǔn)”等功能。促進(jìn)社會救助需求與救助資源供給信息雙向流通，圍繞救助需求制定幫扶清單。依托救助“大數(shù)據(jù)”和線上信息平臺，線上線下相結(jié)合，積極推進(jìn)救助需求、資金提供與服務(wù)提供三方有效對接。

（二）利用信息技術(shù)參與社會救助

借力互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)發(fā)展，建立個(gè)人電子化信息檔案，利用科技技術(shù)，為特殊群眾提供智能呼叫、對象定位、視頻關(guān)愛、健康監(jiān)護(hù)、生命特征監(jiān)測、預(yù)防走失等服務(wù)，實(shí)時(shí)掌握困難群體信息，并將異常信息及時(shí)發(fā)送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)/社區(qū)工作人員、困難群眾家人、社會組織運(yùn)營機(jī)構(gòu)等，打造“沒有圍墻的救助體系”。

（三）創(chuàng)新數(shù)據(jù)比對救助模式

對接醫(yī)保部門的自負(fù)醫(yī)療費(fèi)信息，跟蹤高頻次使用醫(yī)保或自費(fèi)金額較大的疑似困難對象，主動(dòng)發(fā)起救助通知；結(jié)合銀行、人社、工商存量數(shù)據(jù)和變動(dòng)頻率，及時(shí)分辨已脫貧、假困難和假脫貧的困難群眾，做好及時(shí)清退和保留；結(jié)合救助內(nèi)容、救助時(shí)間、個(gè)人信息變動(dòng)等，衡量社會救助效果，落實(shí)精準(zhǔn)救助措施。

以精準(zhǔn)規(guī)范落實(shí)大救助工作長效機(jī)制

（一）建立救助需求主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制

構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格長四級聯(lián)動(dòng)救助網(wǎng)絡(luò)，延伸基層服務(wù)功能，提高主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、應(yīng)急處置和快速救助能力。創(chuàng)新“社區(qū)+服務(wù)”模式，建設(shè)線下實(shí)體平臺，打造多元社會資源集聚中心，將家境調(diào)查、精準(zhǔn)幫扶、為老服務(wù)、慈善公益、信息共享等工作系統(tǒng)融合，集聚政府資源和社會資源，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有需求的困難群眾進(jìn)行就近、即時(shí)救助。

（二）強(qiáng)化信息安全保密意識

加強(qiáng)平臺信息的保密工作，制定完善管理制度，規(guī)范查詢權(quán)限，嚴(yán)防公民個(gè)人信息外泄。系統(tǒng)信息分級管理。即按參與救助群體的參與內(nèi)容對系統(tǒng)平臺用戶權(quán)限進(jìn)行分級管理。對每個(gè)用戶瀏覽、查詢、下載過某些信息進(jìn)行留痕，保障信息流動(dòng)的可追溯性；對部分查閱非本職工作內(nèi)容的用戶及時(shí)預(yù)警，預(yù)防信息外泄。線下信息保密。通過政府制度文件、培訓(xùn)、宣講等方式，強(qiáng)調(diào)基層經(jīng)辦人員對困難群體留檔材料信息應(yīng)予以保密的嚴(yán)肅性和法治性，非對外公開公示的材料均不得泄露。

（三）開展社會救助監(jiān)督管理工作

各社會救助管理部門加強(qiáng)規(guī)范工作管理，加強(qiáng)上級部門對下級部門監(jiān)督管理，開展社會救助專項(xiàng)治理，杜絕社會救助“微腐敗”。加大資金審計(jì)和紀(jì)委巡查力度，規(guī)范基層救助人員的救助行為、防范資金違規(guī)使用。會同人大、政協(xié)、審計(jì)、紀(jì)委等部門主動(dòng)參與社會救助工作監(jiān)督，并建立社會救助失信當(dāng)事人聯(lián)合懲戒合作機(jī)制，對于嚴(yán)重騙保行為納入國家征信體系，增加“騙?！眰€(gè)體機(jī)會成本。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)救助政務(wù)公開

充分考慮困難群眾文化程度、政策知悉程度等因素，在社區(qū)、街道設(shè)置綜合咨詢窗口、社會救助宣傳折頁。充分考慮基層經(jīng)辦人員能力差異，采取政策解讀、案例介紹、座談會議等多種形式，幫助經(jīng)辦人員熟悉政策、了解流程、規(guī)范操作，開展社會救助工作。

以成效量化規(guī)范社會大救助工作機(jī)制

（一）建立大救助績效評價(jià)問效機(jī)制

科學(xué)設(shè)定大救助績效考核目標(biāo)，量化評價(jià)指標(biāo)體系，將考核結(jié)果與資金補(bǔ)助、工作經(jīng)費(fèi)分配掛鉤，促進(jìn)社會救助責(zé)任落實(shí)。委托專業(yè)第三方以救助對象角度出發(fā)，綜合考慮救助工作、救助內(nèi)容、救助成效等內(nèi)容，通過多角度綜合衡量困難家庭對社會救助的綜合感受，量化社會救助主體工作評價(jià)。

（二）建立大救助“微積分”管理機(jī)制

對基層經(jīng)辦人員進(jìn)行“微積分”管理，統(tǒng)一積分主體、積分內(nèi)容和分值標(biāo)準(zhǔn)，建立責(zé)任機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制等措施，并作為“最美社工”評選的重要依據(jù)。對公益群體進(jìn)行“微積分”管理，以公益事件、捐贈資金進(jìn)行積分，探索發(fā)布企業(yè)、個(gè)人參與社會救助的“愛心榜”、評選“社會愛心家”，為愛心企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人在政府業(yè)務(wù)外包、積分入戶、子女就學(xué)等方面給予便利和優(yōu)先權(quán)。

（三）建立大救助“困難指數(shù)”評估機(jī)制

結(jié)合省社會救助管理系統(tǒng)、綜合“信息池”等平臺，以收支狀況、教育、健康和生活條件等維度指標(biāo)，構(gòu)建立體化救助體系下困難群眾的“困難指數(shù)”，進(jìn)行多維度精準(zhǔn)識貧。通過前后困難指數(shù)對比，了解救助措施對困難群眾的救助成效，以此不斷優(yōu)化救助內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，提高困難群眾的獲得感和幸福感，提高脫貧成效。

（四）建立大救助“按勞分配”救助機(jī)制

即根據(jù)受助對象分為“被動(dòng)貧困”和“主動(dòng)貧困”，“被動(dòng)貧困”是指由于自身原因喪失勞動(dòng)能力或遭遇突發(fā)情況而成為困難群眾，該類群體則根據(jù)杭州市困難救助辦法基于“按需救助”原則給予救助?！爸鲃?dòng)貧困”是指自身具有一定勞動(dòng)能力，自己選擇放棄勞動(dòng)而主動(dòng)成為困難群眾的群體，對于該類群體則設(shè)立志愿者服務(wù)時(shí)長基數(shù)，以“按勞分配”原則給予救助。比如每周充當(dāng)志愿者服務(wù)24 小時(shí)及以上進(jìn)行全額救助，志愿者服務(wù)時(shí)間減少則扣除相應(yīng)的救助額度，降低政策救助變?yōu)檎咭蕾嚤壤?/p>