京津冀機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展若干問題思考

鄭 新

（1.首都機(jī)場(chǎng)公安局，北京 100621；2.四川警察執(zhí)法研究中心，四川 瀘州 646000）

近年來，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)部署，京津冀公安機(jī)關(guān)在公安部和三省市黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷完善區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制，為維護(hù)首都和地區(qū)安全穩(wěn)定及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展作了不懈的努力。同時(shí)，全國行業(yè)公安管理體制大幅調(diào)整，特別是民航公安①“民航公安”包括民航主管機(jī)構(gòu)中的公安部門、機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)和空中警察隊(duì)伍。依文章主題所需，本文僅以京津冀機(jī)場(chǎng)公安為主要研究視角。的調(diào)整，也對(duì)京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。其中，首都機(jī)場(chǎng)公安局的組建及重大調(diào)整②2017年11月3日，民航局根據(jù)中央編辦批復(fù)決定組建首都機(jī)場(chǎng)公安局民警，負(fù)責(zé)北京首都國際機(jī)場(chǎng)，北京大興國際機(jī)場(chǎng)空防安全管理和公安執(zhí)法工作，并管理天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)公安分局，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)河北機(jī)場(chǎng)公安局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2018年12月28日，中央對(duì)包括民航在內(nèi)的行業(yè)公安進(jìn)行專項(xiàng)工作部署，其中，首都機(jī)場(chǎng)公安局調(diào)整為由公安部和民航局共同領(lǐng)導(dǎo)，以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主。，為京津冀三省市的機(jī)場(chǎng)公安警務(wù)一體化奠定了堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)，同時(shí)也為京津冀警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展提供了新的機(jī)遇，當(dāng)然也面臨新的挑戰(zhàn)。

一、京津冀機(jī)場(chǎng)公安有效參與區(qū)域警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展的重大意義

（一）機(jī)場(chǎng)公安的安保力量在京津冀一體化發(fā)展中具有不可替代性

1.機(jī)場(chǎng)公安是護(hù)航首都政治核心安全不可或缺的專業(yè)力量

京津冀機(jī)場(chǎng)公安一體化并參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展是落實(shí)國家京津冀一體化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，是京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展和交通一體化的客觀要求。2015年4月，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局會(huì)議，研究審議《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了有序疏解北京非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的總體要求。為此，京津冀三地公安機(jī)關(guān)的首要任務(wù)，就是以維護(hù)黨中央安全和國家政治安全為核心，為疏解非首都核心功能服務(wù)，在情報(bào)信息、反恐防恐、治安防控、交通管理、人口管理等方面強(qiáng)化協(xié)同作戰(zhàn)，有效提升疏解效果。即將建成運(yùn)行的北京大興國際機(jī)場(chǎng)是一項(xiàng)國家重大標(biāo)志性工程，是落實(shí)國家“京津冀一體化發(fā)展交通先行”戰(zhàn)略部署的重要舉措。首都機(jī)場(chǎng)和大興機(jī)場(chǎng)作為京津冀機(jī)場(chǎng)群的核心，是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人及外國元首政要抵離的重要、特殊、敏感區(qū)域。這就要求以首都機(jī)場(chǎng)公安局為總體牽動(dòng)的京津冀機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)要始終保持極高的政治站位，將首都機(jī)場(chǎng)和大興機(jī)場(chǎng)的安全保衛(wèi)工作置于首要核心位置。相較于地方公安的職能設(shè)置，機(jī)場(chǎng)公安不僅擁有特殊的空防安全管理職能，還擁有維護(hù)社會(huì)治安秩序、打擊違法犯罪的公安執(zhí)法職能。因此，京津冀機(jī)場(chǎng)公安警務(wù)一體化并參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展是維護(hù)首都“政治核心圈”安全的必然要求，是京津冀警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展的重要組成部分。

2.機(jī)場(chǎng)公安是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展的重要力量

2017年4月，為重點(diǎn)承接北京非首都功能和人口轉(zhuǎn)移，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，作出設(shè)立河北雄安新區(qū)的重大決策部署，著力與北京中心城區(qū)、北京城市副中心、天津市在功能上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、互利共贏。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。雄安新區(qū)不僅要承接非首都功能疏解，還要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、交通、公共服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)一體化。特別是在交通建設(shè)上，即將建成運(yùn)行的北京大興國際機(jī)場(chǎng)為適應(yīng)吞吐量需求，在航站樓下方設(shè)置了高鐵、地鐵、城鐵等多條線路。其外圍目前正在建設(shè)的“五縱兩橫”立體交通網(wǎng)，將以大興機(jī)場(chǎng)為核心來打造京津冀交通圈［1］?？傮w而言，非首都功能的進(jìn)一步疏解，北京城市副中心、河北雄安新區(qū)的建設(shè)推進(jìn)，以及大興機(jī)場(chǎng)建成運(yùn)營等一系列重大戰(zhàn)略的實(shí)施，在為京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來重大機(jī)遇的同時(shí)，也勢(shì)必導(dǎo)致三地的關(guān)聯(lián)度和風(fēng)險(xiǎn)跨界逐漸增高，對(duì)區(qū)域間的社會(huì)安全與治安秩序產(chǎn)生深刻影響。這就給三地公安機(jī)關(guān)提出了巨大的挑戰(zhàn)：一是必須將原本屬于一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的問題放眼三地統(tǒng)籌考慮；二是面對(duì)機(jī)場(chǎng)這一特殊區(qū)域，大人流、大車流、大物流而導(dǎo)致的復(fù)雜多樣的安全風(fēng)險(xiǎn)因素，將如何協(xié)同開展防范與治理？毫無疑問，只有機(jī)場(chǎng)公安與三地地方公安實(shí)現(xiàn)有效協(xié)作，才能真正守護(hù)好這一重要區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。并且，原有的在重大安?；顒?dòng)期間才啟動(dòng)的緊密協(xié)作方式，以及長期以來京津冀相同警種或相鄰區(qū)縣公安機(jī)關(guān)之間臨時(shí)溝通交流的警務(wù)協(xié)作方式已難以適應(yīng)急劇增加的警務(wù)協(xié)作需求。這就要求京津冀機(jī)場(chǎng)公安在加快一體化發(fā)展的同時(shí)，必須與地方公安機(jī)關(guān)共同形成常態(tài)協(xié)作關(guān)系，方可真正有效保障三地整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

（二）打破京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架中行業(yè)公安角色缺位的固有格局

一直以來，由于公安管理體制及職能配置等原因，京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展的主體中鮮有行業(yè)公安的身影。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家和社會(huì)的各種不穩(wěn)定因素愈發(fā)活躍和復(fù)雜，對(duì)社會(huì)秩序的管理和維護(hù)也提出了更高、更精細(xì)化的要求。此次全國公安體制改革后，為更好地預(yù)防和解決國家社會(huì)特殊領(lǐng)域的安全和秩序問題，行業(yè)公安開始加強(qiáng)與地方公安的警務(wù)協(xié)作關(guān)系，特別是首都機(jī)場(chǎng)公安局的應(yīng)勢(shì)組建，開啟了民航公安參與京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展的新篇章，也為其他行業(yè)公安的陸續(xù)加入提供了重要參考和借鑒。未來，京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展總體框架將會(huì)因?yàn)樾袠I(yè)公安的加入而更加完善，京津冀一體化發(fā)展也將會(huì)因更加專業(yè)化和精細(xì)化的警務(wù)協(xié)作而得到更強(qiáng)有力的公安保障。

二、機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展的問題透視

（一）“兩個(gè)層面”的問題及關(guān)系梳理

北京大興國際機(jī)場(chǎng)的建成運(yùn)營在客觀上對(duì)京津冀機(jī)場(chǎng)公安與地方公安的警務(wù)協(xié)作關(guān)系提出了新要求。一方面，隨著京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群的形成，三地機(jī)場(chǎng)公安由于體制上的調(diào)整而產(chǎn)生了緊密聯(lián)系；另一方面，以首都機(jī)場(chǎng)公安局為核心的機(jī)場(chǎng)公安與北京大興分局、河北廊坊廣陽公安分局、固安縣公安局因區(qū)位毗鄰而產(chǎn)生了警務(wù)協(xié)作的現(xiàn)實(shí)要求。因此，京津冀機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展可細(xì)化成兩個(gè)層面問題加以探討：一是微觀層面的以首都機(jī)場(chǎng)公安局為核心的京津冀機(jī)場(chǎng)公安一體化問題，二是宏觀層面的管轄大興機(jī)場(chǎng)安全秩序的首都機(jī)場(chǎng)公安局與其轄區(qū)相毗鄰的地方公安機(jī)關(guān)的區(qū)域警務(wù)協(xié)作問題。前者屬于機(jī)場(chǎng)公安內(nèi)部的協(xié)作問題，而后者本質(zhì)上屬于京津冀區(qū)域警務(wù)整體協(xié)作問題。筆者認(rèn)為，兩個(gè)層面的問題本質(zhì)上都屬于京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展總體框架下的具體問題，都要遵循京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在客觀規(guī)律。因此，挖掘并抽象出兩個(gè)層面問題中共同的發(fā)展制約因素，能夠加快推動(dòng)機(jī)場(chǎng)公安一體化建設(shè)，并同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展。

（二）共同制約因素的抽象與提取

所謂制約因素，是指致使各個(gè)公安機(jī)關(guān)在警務(wù)協(xié)作中產(chǎn)生阻礙與困難的問題要素和原因?！皟蓚€(gè)層面”共同的制約因素集中體現(xiàn)在機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)和地方公安機(jī)關(guān)的公安執(zhí)法職能層面?！肮矆?zhí)法職能”是相對(duì)于機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)特有的空防安全管理職能而言的。當(dāng)前三地機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)中，以首都機(jī)場(chǎng)公安局的機(jī)構(gòu)規(guī)格最高，其職能類型基本涵蓋天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)公安分局和河北機(jī)場(chǎng)公安局。而作為一類行業(yè)公安，機(jī)場(chǎng)公安雖在任務(wù)分工和職能范圍上與地方公安存在一定差異，但是，除了空防安全管理的特殊職能之外，其公安執(zhí)法職能與地方公安機(jī)關(guān)相差無幾。換言之，機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)在治安、刑偵、特警（反恐）、交管、消防等基本公安執(zhí)法權(quán)限上與地方公安機(jī)關(guān)基本相同。因此，“兩個(gè)層面”的警務(wù)協(xié)同發(fā)展具有共同的制約因素，且集中體現(xiàn)在治安、反恐、消防、交通管理等協(xié)作領(lǐng)域。

（三）共同制約因素的具體指向

筆者于上文指出，京津冀機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展的核心問題可歸納為兩個(gè)層面的問題，且二者本質(zhì)上都屬于京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展總體框架下的具體問題。因此，“兩個(gè)層面”抽象出的共同制約因素即為京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展中現(xiàn)有的普遍性問題。具體而言，可以從外在的（淺層次）顯性因素和內(nèi)在的（深層次）隱性因素進(jìn)行探討。

1.顯性因素

顯性因素是指由于制度機(jī)制不完善而表現(xiàn)出的較為直觀的、淺層次的具體問題，具體是指警務(wù)協(xié)同的各項(xiàng)制度機(jī)制建設(shè)問題。2016年1月，為推動(dòng)京津冀三地公安機(jī)關(guān)緊密合作，協(xié)同解決區(qū)域間實(shí)戰(zhàn)指揮、治安管理、反恐防恐等共同問題，在更高水平、更深層次、更寬領(lǐng)域深化警務(wù)協(xié)同，京津冀三地警方簽訂了《京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》。協(xié)議提出了“八個(gè)一體化”的警務(wù)合作格局，分別在聯(lián)勤指揮體系建設(shè)、情報(bào)信息系統(tǒng)建設(shè)、反恐網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、治安防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、通道查控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公安行政服務(wù)建設(shè)、警務(wù)資源建設(shè)、警媒宣傳和輿情監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)等方面推動(dòng)京津冀三地公安機(jī)關(guān)“無縫隙”合作。雖然頂層制度設(shè)計(jì)已基本到位，但框架協(xié)議只能起到宏觀的指導(dǎo)作用，缺乏針對(duì)性和可操作性，涉及具體工作內(nèi)容的配套制度規(guī)定仍亟待完善。以情報(bào)信息系統(tǒng)一體化建設(shè)為例，在實(shí)用主義和功利主義政績觀的現(xiàn)實(shí)影響下，公安情報(bào)體系條塊分割、各自為政現(xiàn)象較為普遍，沒有建立統(tǒng)一的情報(bào)交流平臺(tái)，三地情報(bào)交流難以有效深入。同時(shí)，地方公安機(jī)關(guān)與社會(huì)各行業(yè)，特別是機(jī)場(chǎng)公安與民航業(yè)的情報(bào)合作渠道有待進(jìn)一步加強(qiáng)。再如，從治安防控網(wǎng)建設(shè)看，區(qū)域警務(wù)協(xié)作的整體對(duì)接機(jī)制大部分還停留在戰(zhàn)略框架層面，沒有真正細(xì)化落實(shí)到實(shí)戰(zhàn)，缺乏常態(tài)性工作機(jī)制，開展的警務(wù)協(xié)作多呈現(xiàn)出階段性、臨時(shí)性、個(gè)案性等特點(diǎn)，尚未建立長效機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)真正的一體化發(fā)展。

因此，若不加緊有關(guān)制度機(jī)制的完善，科學(xué)規(guī)范警務(wù)協(xié)作，協(xié)作各方便會(huì)因?yàn)槁氊?zé)任務(wù)不清晰而使框架協(xié)議的各項(xiàng)安排留于紙面，難以有效推進(jìn)警務(wù)協(xié)同發(fā)展。與此同時(shí)，三地機(jī)場(chǎng)公安的警務(wù)一體化建設(shè)尚處于起步階段，要加快機(jī)場(chǎng)公安警務(wù)一體化步伐，首要任務(wù)是在有關(guān)制度機(jī)制的建設(shè)上從《京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》著眼，以公安執(zhí)法職能層面的一體化建設(shè)為突破口，對(duì)其中的內(nèi)容予以借鑒并結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，爭(zhēng)取早日與京津冀警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展形成同頻共振，相互推動(dòng)。

2.隱性因素

隱性因素是指隱藏于問題表象背后的、深層次的抽象問題及原因。筆者認(rèn)為，協(xié)同發(fā)展理念和行政管理體制上的問題，是束縛京津冀警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展的根本性原因。

首先，“一盤棋”的區(qū)域警務(wù)協(xié)同理念尚未深入全警。當(dāng)前，區(qū)域警務(wù)協(xié)作活動(dòng)仍主要局限于具體業(yè)務(wù)部門的小范圍之內(nèi)，并未覆蓋全警全部門，而區(qū)域警務(wù)協(xié)作要想順利推進(jìn)直至實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，有賴于機(jī)場(chǎng)公安及三地地方公安機(jī)關(guān)的共同努力。但是，由于警務(wù)協(xié)作領(lǐng)域不均衡、范圍小，大部分民警特別是基層民警未關(guān)注、不重視甚至不知曉京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展的重大意義和有關(guān)情況。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，發(fā)展實(shí)踐源自理念的引領(lǐng)。京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展理念沒有深入廣大民警腦海，各項(xiàng)制度機(jī)制建設(shè)就會(huì)缺乏智力支持，即使制度機(jī)制得以相對(duì)完善，民警對(duì)協(xié)作工作也會(huì)不積極，缺乏主動(dòng)參與和創(chuàng)新精神。特別是對(duì)機(jī)場(chǎng)公安民警而言，在首都機(jī)場(chǎng)公安局沒有組建及大興機(jī)場(chǎng)尚未建成運(yùn)營之前，京津冀地區(qū)的機(jī)場(chǎng)公安并無直面協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。如今，三地機(jī)場(chǎng)公安對(duì)一體化建設(shè)尚處探索階段，對(duì)如何提高京津冀區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展的參與質(zhì)效更是缺乏經(jīng)驗(yàn)。但是，隨著北京大興國際機(jī)場(chǎng)的建成運(yùn)行，首都機(jī)場(chǎng)公安局將正式開啟“一局兩場(chǎng)”管理模式，該模式的運(yùn)行和發(fā)展也將為其探索管理天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)公安分局和指導(dǎo)河北機(jī)場(chǎng)公安局業(yè)務(wù)開展提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。三地機(jī)場(chǎng)公安應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，為有效守護(hù)以首都機(jī)場(chǎng)和大興機(jī)場(chǎng)為核心的京津冀機(jī)場(chǎng)群的安全運(yùn)行，確保機(jī)場(chǎng)公安警務(wù)一體化有效運(yùn)行將是大興機(jī)場(chǎng)建成運(yùn)行后三地機(jī)場(chǎng)公安最為緊迫的共同使命和責(zé)任。同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，機(jī)場(chǎng)公安警務(wù)一體化建設(shè)必須置于京津冀整體協(xié)同發(fā)展框架之下，才能有效開展一體化建設(shè)，并推動(dòng)京津冀警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而真正貫徹落實(shí)中央關(guān)于京津冀一體化發(fā)展的有關(guān)精神和決策部署。

其次，囿于行政管理體制的客觀影響，區(qū)域警務(wù)協(xié)作的長效機(jī)制不易形成、保障難以到位。眾所周知，我國現(xiàn)行公安行政管理體制為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，條塊結(jié)合、以塊為主”。就區(qū)域警務(wù)協(xié)作而言，這種管理體制易產(chǎn)生兩方面問題。一是警務(wù)協(xié)作的長效機(jī)制難以形成。在前述管理體制下，三地警方即使建立了警務(wù)協(xié)作的組織構(gòu)架，協(xié)作的本質(zhì)也依然是依托原有的機(jī)構(gòu)體系推動(dòng)警務(wù)協(xié)作，無法真正打破區(qū)域壁壘，從而依舊存在各自為政、警務(wù)指令難以異地執(zhí)行的狀況。二是三地警務(wù)協(xié)作的警務(wù)保障難以到位。當(dāng)前，三地公安機(jī)關(guān)的聯(lián)合協(xié)作主要以抽調(diào)、輪值或臨時(shí)指派等方式開展。在現(xiàn)行管理體制下，即使是聯(lián)合執(zhí)法，也主要是以各自保障的辦法來保障勤務(wù)。由于京津冀三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差距較大，難免會(huì)出現(xiàn)保障能力不一致的問題，致使警務(wù)協(xié)作關(guān)系難以持續(xù)。在機(jī)場(chǎng)公安一體化建設(shè)方面，民航公安體制的調(diào)整雖為京津冀機(jī)場(chǎng)公安一體化奠定了良好的基礎(chǔ)，但從管理體制上看，首都機(jī)場(chǎng)公安局與河北機(jī)場(chǎng)公安局仍屬業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，這就決定了二者本質(zhì)上仍屬協(xié)作關(guān)系。也即，京津冀機(jī)場(chǎng)公安一體化同樣無法完全擺脫上述管理體制所帶來的影響。誠然，管理體制的問題尚待國家層面不斷深化改革推動(dòng)，但非一朝一夕之功。因此，可從社會(huì)科學(xué)角度深入研究協(xié)同理論，并根據(jù)理論反思對(duì)相關(guān)制度機(jī)制予以修正，從而突破現(xiàn)有管理體制的束縛，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的既定目標(biāo)。根據(jù)警務(wù)協(xié)同理論，應(yīng)建立以屬地公安為主導(dǎo)的多元驅(qū)動(dòng)模式，通過良好的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各方協(xié)作主體實(shí)質(zhì)性的全方位合作，在警務(wù)合作的范圍、內(nèi)容和程度上最大限度地進(jìn)行拓展和完善［2］。

三、提升京津冀機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展質(zhì)效的基本路向

德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在其所提出的協(xié)同理論中指出：“千差萬別的系統(tǒng)，盡管其屬性各不相同，但在整個(gè)環(huán)境中，各個(gè)系統(tǒng)存在相互影響又相互合作的關(guān)系?！保?］同時(shí)，協(xié)同理論認(rèn)為，在系統(tǒng)從無序發(fā)展為有序的過程中，各種控制參量在其中發(fā)揮著重要作用，其中，序參量起主導(dǎo)與支配作用，它使子系統(tǒng)不得不“服從”于整體的命令。國內(nèi)有學(xué)者指出：“協(xié)同理論與京津冀警務(wù)協(xié)同具有高度的契合性，在該理論視角下，京津冀實(shí)現(xiàn)警務(wù)協(xié)同發(fā)展的過程，就是各個(gè)子系統(tǒng)彼此在競(jìng)爭(zhēng)與合作過程中取長補(bǔ)短、求同存異的過程，每個(gè)子系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)相關(guān)要素都要為贏得區(qū)域一體化的整體目標(biāo)而努力，并且警務(wù)協(xié)同中的頂層設(shè)計(jì)和法律法規(guī)應(yīng)為系統(tǒng)中的序參量，對(duì)京津冀警務(wù)協(xié)作各方起引領(lǐng)和支配作用?！保?］以上述理論為基礎(chǔ)，并結(jié)合本文所提出的共同制約因素，筆者認(rèn)為提升機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展的質(zhì)效可從以下幾方面進(jìn)行重點(diǎn)把握：

（一）深度培育一體化發(fā)展理念

理念引導(dǎo)行動(dòng)，沒有樹立正確的協(xié)作理念，或者協(xié)同發(fā)展理念無法真正入腦入心，京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展便難有真正成效。京津冀全警必須深入理解一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略，深度思考警務(wù)協(xié)同的價(jià)值意義與職責(zé)使命，真正打破“一畝三分地”的思想束縛，擺脫單一化的思維模式，以極高的政治站位和大局意識(shí)樹立“命運(yùn)共同體”理念。重點(diǎn)要把握好以下兩方面內(nèi)容：一是通過感性認(rèn)識(shí)來深化理性認(rèn)識(shí)，避免將一體化發(fā)展理念的宣傳教育停留在“大協(xié)作”“大合作”等口號(hào)或文字層面，要通過具體的工作抓手讓全體民警在實(shí)際行動(dòng)中切實(shí)感受到“協(xié)作就是減負(fù)”“多協(xié)作才能多出戰(zhàn)果”。二是避免將一體化發(fā)展理念僅僅停留在會(huì)議或文件層面，要將警務(wù)協(xié)作理念貫穿各項(xiàng)公安業(yè)務(wù)和隊(duì)伍建設(shè)的始終，以明確的考評(píng)機(jī)制加以推動(dòng)。

（二）高位統(tǒng)籌要因時(shí)制宜

京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展是項(xiàng)過程性、體系性的浩大工程，無法一蹴而就。準(zhǔn)確判斷京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展所處的時(shí)間階段，才能依據(jù)階段特征明確各階段應(yīng)適用的協(xié)同治理模式，進(jìn)而保障相應(yīng)治理模式下各項(xiàng)制度機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)合理有效，真正起到推動(dòng)警務(wù)協(xié)同發(fā)展的作用。筆者認(rèn)為，警務(wù)協(xié)同治理的發(fā)展初期必須以中央主導(dǎo)模式為主，待各項(xiàng)制度機(jī)制步入成熟發(fā)展階段、警務(wù)協(xié)同理念開始深入全警之時(shí)，再采取中央監(jiān)督、各參與主體主導(dǎo)的協(xié)同治理模式。所謂中央主導(dǎo)模式，是指通過中央權(quán)威行政部門牽頭組織并制定各項(xiàng)政策和法規(guī)依據(jù)，來主導(dǎo)推動(dòng)三地地方公安機(jī)關(guān)和機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)的協(xié)同發(fā)展。筆者認(rèn)為，當(dāng)前京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展應(yīng)處于中央主導(dǎo)模式下的發(fā)展初期。一是因?yàn)?016年1月簽訂的《京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》至今尚未全面進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的細(xì)化階段；二是由于2019年2月召開的京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議剛剛把以首都機(jī)場(chǎng)公安局為核心的機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)正式納入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展主體，三地機(jī)場(chǎng)公安的一體化建設(shè)，及其參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展模式尚待公安部進(jìn)一步的政策予以明晰確認(rèn)。所謂中央監(jiān)督、各參與主體主導(dǎo)的協(xié)同治理模式，是指當(dāng)中央層面將三地的機(jī)場(chǎng)公安和地方公安機(jī)關(guān)協(xié)同發(fā)展模式通過政策、制度機(jī)制予以相對(duì)固化之時(shí)（開始步入發(fā)展階段），由各方主體來主導(dǎo)細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)政策和框架協(xié)議下的制度機(jī)制，而此時(shí)中央層面主要是扮演幕后監(jiān)督和協(xié)調(diào)推動(dòng)角色?？偠灾诂F(xiàn)階段，中央層面在頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)把以首都機(jī)場(chǎng)公安局為核心的機(jī)場(chǎng)公安置于京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展總體框架之下，結(jié)合機(jī)場(chǎng)公安的職能特點(diǎn)，加快研究機(jī)場(chǎng)公安融入?yún)^(qū)域警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展的各項(xiàng)政策和制度機(jī)制的推進(jìn)落實(shí)，確保京津冀機(jī)場(chǎng)公安的一體化發(fā)展與區(qū)域警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展同頻同步，為各方參與主體共同步入?yún)^(qū)域整體協(xié)同全面實(shí)質(zhì)發(fā)展階段打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）準(zhǔn)確把握制度機(jī)制的設(shè)計(jì)重點(diǎn)

1.既要高度重視警務(wù)協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，也要在現(xiàn)實(shí)土壤中下功夫培育小區(qū)域警務(wù)協(xié)作試點(diǎn)

要將自下而上的主動(dòng)探索與自上而下的統(tǒng)籌推動(dòng)有機(jī)結(jié)合，確保機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展從起步階段到實(shí)質(zhì)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)快速過渡。雖然民航公安體制改革將機(jī)場(chǎng)公安剛剛納入京津冀警務(wù)一體化發(fā)展軌道，但三地地方公安的協(xié)同發(fā)展已步入實(shí)質(zhì)發(fā)展階段，機(jī)場(chǎng)公安要快速融入?yún)^(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展仍是具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。一方面，基于實(shí)際工作需要，近年來京津冀各接壤地區(qū)公安機(jī)關(guān)以“春節(jié)”、全國“兩會(huì)”、各大“高峰論壇”及黨的重大會(huì)議等重大安保任務(wù)為契機(jī)，在指揮聯(lián)勤、進(jìn)京通道查控、跨區(qū)域聯(lián)合打擊違法犯罪等活動(dòng)上的協(xié)作日益密切和頻繁，小區(qū)域警務(wù)協(xié)作經(jīng)驗(yàn)逐漸固化并推廣。另一方面，在頂層設(shè)計(jì)上，《京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》出臺(tái)已逾三年之久，三地公安機(jī)關(guān)已逐步進(jìn)入各項(xiàng)制度機(jī)制的落實(shí)階段，個(gè)別業(yè)務(wù)領(lǐng)域的制度機(jī)制已逐漸成熟。如此一來，機(jī)場(chǎng)公安加入京津冀區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展，一是必須在起步階段充分學(xué)習(xí)借鑒已經(jīng)成熟的小區(qū)域警務(wù)協(xié)作實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在做好空防安全監(jiān)管和警務(wù)工作的同時(shí)，與接壤地區(qū)的地方公安做好刑事司法和行政執(zhí)法工作對(duì)接，自下而上地探索實(shí)際工作所需的協(xié)作模式并固化經(jīng)驗(yàn)；二是由首都機(jī)場(chǎng)公安局牽頭，通過領(lǐng)導(dǎo)層的協(xié)同推動(dòng)，在《京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》中進(jìn)一步明確機(jī)場(chǎng)公安這一方重要協(xié)作主體，并根據(jù)機(jī)場(chǎng)公安的職能特點(diǎn)對(duì)京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃予以適當(dāng)調(diào)整，確保機(jī)場(chǎng)公安的加入所形成的新合力使首都政治核心及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加安全穩(wěn)定。因此，只有將自上而下的政策推動(dòng)和制度機(jī)制設(shè)計(jì)與自下而上的經(jīng)驗(yàn)探索、固化推廣相結(jié)合，才能保證機(jī)場(chǎng)公安快速有效地融入京津冀警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展。

2.著力構(gòu)建“四個(gè)基礎(chǔ)性機(jī)制”，確?？傮w協(xié)同發(fā)展框架下的各業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度機(jī)制有效落實(shí)

當(dāng)前，《京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》下的各項(xiàng)制度機(jī)制主要是公安業(yè)務(wù)層面的規(guī)范設(shè)計(jì)。一般而言，業(yè)務(wù)層面的制度機(jī)制用于規(guī)范具體工作的開展，而基礎(chǔ)性機(jī)制是通過某種規(guī)范的設(shè)計(jì)促使各方協(xié)作主體主動(dòng)開展協(xié)作行為，對(duì)協(xié)同行為的開展起到引導(dǎo)、潤滑和督促作用。具體而言：一是構(gòu)建法制協(xié)調(diào)機(jī)制。筆者于上文指出，法律法規(guī)與頂層設(shè)計(jì)同屬協(xié)同理論中的序參量，對(duì)各方協(xié)作主體的協(xié)作行為起引領(lǐng)和支配作用。由于京津冀三省市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同，三地的法制發(fā)展也存在較大差異。要實(shí)現(xiàn)警務(wù)協(xié)同發(fā)展，三地人大、政府以及民航局公安局必須協(xié)調(diào)立法，推動(dòng)合作立法制規(guī)，減少法律規(guī)范的矛盾和沖突，形成一系列有利于推動(dòng)機(jī)場(chǎng)公安和三地地方公安協(xié)同發(fā)展的法律規(guī)范。二是構(gòu)建利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。在協(xié)同發(fā)展過程中，各方主體往往會(huì)基于各種利益而表現(xiàn)出市場(chǎng)化的逐利本能。無須諱言，沒有利益就沒有真正的動(dòng)力。因此，必須建立一種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)各方協(xié)作主體的協(xié)作積極性，使每個(gè)主體在謀求自身利益的同時(shí)也為協(xié)同發(fā)展盡到自己的責(zé)任。利益機(jī)制一般可分為風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制。在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)中，要將協(xié)同行為產(chǎn)生的損耗和不利結(jié)果盡可能公平公正地分派到各方協(xié)作主體之上；同時(shí)，也要將共同行為所產(chǎn)生的效益和利好結(jié)果與各方主體共享。概言之，機(jī)制設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)就是要讓各方主體同時(shí)將共同的利益置于同等重要的地位，讓各方主體都形成維護(hù)共同利益就是一種自利行為的認(rèn)識(shí)。三是構(gòu)建績效評(píng)估機(jī)制。要想有效推動(dòng)京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展，建立并優(yōu)化績效評(píng)估機(jī)制是不可或缺的重要一環(huán)。警務(wù)協(xié)同發(fā)展不僅要平衡好效率和效益，更要兼顧好整體性發(fā)展的公平理念。因此，績效評(píng)估的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)既要清晰明確，還要類型化、體系化，保證科學(xué)性和客觀性。四是構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制。為保證京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議中的各項(xiàng)制度機(jī)制有效落實(shí)，還必須建立健全責(zé)任追究機(jī)制，由聯(lián)合指揮部或辦公室定期通報(bào)各協(xié)作主體在協(xié)作過程中存在的問題，提請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究追究相關(guān)責(zé)任以增強(qiáng)各項(xiàng)協(xié)議的約束力和執(zhí)行力。

3.注重加強(qiáng)非正式層面的推動(dòng)

通過簽訂框架協(xié)議而形成制度機(jī)制性文件，是目前各方主體形成協(xié)作關(guān)系的主要方式。但這種方式屬于外在推動(dòng)模式，不僅成本較高，且形式較為僵化。因此，必須加強(qiáng)非正式層面的推動(dòng)。所謂非正式層面推動(dòng)，是指各方協(xié)作主體依托警察院校、警察協(xié)會(huì)、行業(yè)學(xué)術(shù)研討會(huì)等平臺(tái)，通過舉辦論壇、培訓(xùn)等方式進(jìn)行學(xué)術(shù)或?qū)嵺`學(xué)習(xí)交流，增加相互之間的了解和溝通，對(duì)一體化發(fā)展逐步形成真正共識(shí)。民航公安管理體制調(diào)整后，機(jī)場(chǎng)公安的政治屬性和公安職能將更加突出，要通過多種渠道積極參與公安業(yè)務(wù)和學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，在履行好行業(yè)公安特殊職能的同時(shí)，強(qiáng)化和拓展自身的公安執(zhí)法基本職能，讓更多公安同行認(rèn)識(shí)、了解和關(guān)注、支持機(jī)場(chǎng)公安的建設(shè)和發(fā)展。

結(jié)語

京津冀機(jī)場(chǎng)公安有效參與區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展，其主要目的是依托發(fā)展較為成熟的京津冀區(qū)域警務(wù)協(xié)同發(fā)展制度機(jī)制，加快推動(dòng)機(jī)場(chǎng)公安一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”，并從總體上進(jìn)一步推動(dòng)京津冀整體區(qū)域的警務(wù)協(xié)同發(fā)展。京津冀機(jī)場(chǎng)公安的一體化與區(qū)域警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展是相互制約與促進(jìn)的關(guān)系。正確處理好二者的關(guān)系，就是要在現(xiàn)有的京津冀警務(wù)協(xié)同發(fā)展總體框架下，以克服共同的制約因素為突破口，有效提升機(jī)場(chǎng)公安參與區(qū)域警務(wù)整體協(xié)同發(fā)展的質(zhì)效，進(jìn)而總結(jié)固化經(jīng)驗(yàn)反哺機(jī)場(chǎng)公安一體化建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)京津冀整體區(qū)域警務(wù)協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。