空域警務學科概念域解析

王占軍

（鐵道警察學院 治安學系，河南 鄭州 450053）

在研究某一社會現(xiàn)象時，對其進行概念化并給出清晰明確的界定是最基本的要求。正如埃德加·博登海默所言：“概念乃是解決法律問題所必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地、理性地思考法律問題?！憋@而易見，概念認知①學者們往往從不同角度對有關概念作出不同理解界定。中華人民共和國國家標準《術語工作、詞匯 第1 部分：理論與應用》（GB/T15237.1-2000）則界定為：“概念”是對特征的獨特組合而形成的知識單元。概念具有兩個基本特征，即概念的內涵和外延。概念的內涵就是指這個概念的含義，即該概念所反映的事物對象所特有的屬性。概念的外延就是指這個概念所反映的事物對象的范圍，即具有概念所反映的屬性的事物或對象。是學科專業(yè)建構與建設發(fā)展的前提條件，空域警務學科專業(yè)建設亦是如此。空域警務涉及的民航公安、機場公安、空中警察、航空安全、空防安全、飛行安全、航空安保、航空警務、警務航空等較多相互交叉的概念需要清晰厘定。明晰其所涉概念范疇，清晰界定其內涵和外延，有助于認定空域警務的本質屬性和特有屬性，準確界定研究范疇和邊界，導引研究方向。

一、空域警務本體概念

空域警務是空域與警務兩個概念的組合體，是相關概念結合而成的融合概念。所謂警務，從字面意思看，指警察機關的業(yè)務或勤務，即全部警察行為的總和［1］?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“警務”的解釋為：警察維持社會治安等的事務［2］。不同的學者從不同的角度對“警務”進行了不同的理解。有學者認為，“警務”（Policing）一詞，在最原初的意義上是指要求執(zhí)行人能夠使用強制力來規(guī)劃行為和控制公共秩序［3］，是維護社會治安秩序的一系列制度、機制、程序和方法［4］。有學者認為警務就是國家授權專門機關的專門活動［5］。也有學者認為警務是警察和警察機關履行自己法定職責時所開展的業(yè)務與勤務活動的總稱，由警察機關有意圖有目的的行動、執(zhí)行規(guī)范或規(guī)則、個人或組織自覺行使三個基本要素構成［6］。還有學者將警務分為狹義警務和廣義警務，認為狹義警務僅指國家警察機關所從事的警察行政事務，廣義警務除此之外還包括整個社會各個部門所實施的打擊犯罪、維護治安的行為或事務，即警務活動的主體不限于國家警察機關，還有政府的其他部門、非國家警察和居民［7］。而羅鋒和李健和主編的《中國警學理論》則將“警務”定義為：在一定歷史階段產生、存在和發(fā)展的，警察（及其他組織）或其成員依據政策、法律、法規(guī)履行保衛(wèi)國家安全與社會治安秩序的專門性事務活動的統(tǒng)稱。它是國家權力機關及其授權的行政機關（或專門組織）完成特定任務并維持社會秩序、保障公共利益免受侵害的行為活動［8］。顯而易見，學者們的理解不盡相同。但“警務”明顯是個復合詞，其可理解為“警察”和“事務”兩個范疇的復合。新時代的警務，則應當理解為警察機關及其成員根據國家有關法律授權依法履行法定職責的職務行為的統(tǒng)稱，具有目的性、授權性、職責限定性和職務性等特征。

所謂空域，通常是指為了保障航空器飛行安全而在空中劃設的區(qū)域范圍，《現(xiàn)代漢語詞典》中的定義為“地球表面以上可供航空器運行的一定范圍的空氣空間”［9］。隨著航空器的產生、發(fā)展和廣泛應用，空域作為資源的應用價值越來越高，國家國土安全保障、航空運輸、應急服務保障、飛行訓練、科學實驗等都需要使用空域資源，空域的劃分愈發(fā)要求科學合理?？沼蛑缚罩袆澏ǖ囊欢ǚ秶?0］，是根據飛行訓練和作戰(zhàn)需要而劃定的一定范圍的空間，通常以明顯地標或導航臺為標志。訓練空域分為：駕駛術飛行空域，射擊飛行空域，低空、超低空飛行空域，海上飛行空域，等待空域等。作戰(zhàn)空域分待戰(zhàn)空域、會合空域和巡邏空域等?？沼蚍诸愂菫榱藵M足公共運輸航空、通用航空和軍事航空三類主要空域用戶對不同空域的使用需求，確保空域得到安全、合理、充分、有效的利用?？沼蚬芾硎侵笧榫S護國家安全，兼顧民用、軍用航空的需要和公眾利益，統(tǒng)一規(guī)劃，合理、充分、有效地利用空域的管理工作。在國防領域，空域則指國家領空，即國家領陸、領水以上的全部空氣空間，是國家領土不可分割的組成部分。1919年10月13日在巴黎締結的《巴黎航空公約》明確承認“每一國家對其領土上的空氣空間具有完全的和排他的主權”。1944年12月7日在芝加哥締結的《國際民用航空公約》則重申了國家對其領空享有絕對主權的規(guī)定。《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》①2000年7月24日中華人民共和國國務院、中華人民共和國中央軍事委員會令第288 號公布，根據2007年10月18日《國務院、中央軍委關于修改〈中華人民共和國飛行基本規(guī)則〉的決定》第二次修訂。規(guī)定：“空域的劃設應當考慮國家安全、飛行需要、飛行管制能力和通信、導航、雷達設施建設以及機場分布、環(huán)境保護等因素?？沼蛲ǔ澐譃闄C場飛行空域、航路、航線、空中禁區(qū)、空中限制區(qū)和空中危險區(qū)等?？沼蚬芾砗惋w行任務需要的，可以劃設空中走廊、空中放油區(qū)和臨時飛行空域?！蓖瑫r規(guī)定：“與飛行有關的所有單位、人員負有保證飛行安全的責任，必須遵守有關規(guī)章制度，積極采取預防事故的措施，保證飛行安全?！眹鴦赵?、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》（2018年1月26日發(fā)布）則提出了微型無人機禁止飛行空域、輕型無人機管控空域、輕型無人機適飛空域、植保無人機適飛空域、無人機隔離空域等概念并做出了區(qū)域范圍界定。而《長江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》（中華人民共和國國務院令第640號）則明確界定了長江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)區(qū)的空域范圍，其第三條規(guī)定：三峽樞紐安全保衛(wèi)區(qū)的范圍包括三峽樞紐及其周邊特定區(qū)域，分為陸域安全保衛(wèi)區(qū)、水域安全保衛(wèi)區(qū)、空域安全保衛(wèi)區(qū)?？沼虬踩Ｐl(wèi)區(qū)為陸域安全保衛(wèi)區(qū)、水域安全保衛(wèi)區(qū)上空的低空空域。

那么，何謂空域警務？目前尚沒有明確的界定，鐵道警察學院陳東升從“涉航”角度給出了解釋：結合公安工作的實際和需要，可將“空域警務”作為整體概念，指稱公安機關的涉航警務活動?？沼蚓瘎湛捎袕V義和狹義兩種理解，在狹義上專指傳統(tǒng)意義上的航空警務，而在廣義上則包含航空警務和警用航空等所有的涉航警務活動［11］。這是當前空域警務的首個整體概念釋義，為空域警務學科的發(fā)展做出了適時性界定。當然，隨著空中應用工具的迅速發(fā)展，警用直升機在低空巡邏、應急救援、空中打擊等方面的作用也越發(fā)明顯，公安機關警用航空部門應運而生②1993年武漢警方購置第一架警用直升機開了中國警用航空的先河。2004年3月，公安部成立警用航空管理辦公室，掛在裝備財務局，不定行政級別和規(guī)格，辦公室主任由裝備財務局一名副局長兼任，具體負責并統(tǒng)一領導全國警用航空器的運行、安全和管理工作。據統(tǒng)計目前全國有23 個省(自治區(qū)、直轄市)公安機關建立了38 支警務航空隊，配備各型直升機60 余架。。而近幾年熱氣球、動力傘、滑翔傘、飛艇、三角翼以及航空模型、無人機等低空飛行器的應用也越來越廣泛，尤其是警用無人機的應用在警界日益受到重視，成為科技助力警察公共安全維護的重要工具。但并非所有公安機關對于管轄范圍內載人氣球以及飛艇、航空模型、無人機等低空飛行器的管控都能稱為空域警務，也并非警察使用警用航空器從事的警務活動就能稱為空域警務。“航空警務和警用航空，前者是特定的普通警務，后者本質上是警用裝備及其運作機制，兩者除了‘涉航’之外，很難找到其他共同的內涵和要素。”［12］尤其在空域警務學科建設和發(fā)展的初期，在空域警務教育相關專業(yè)尚未確立歷史地位的時候，筆者傾向于學科指向的傳統(tǒng)性和概念的多限定性，“對一個概念下定義的任何企圖，必須要將表示該概念的這個詞的通常用法當做它的出發(fā)點”［13］。當然，隨著學科建設的進一步深入和成熟，隨著社會治安形勢的發(fā)展變化、公共安全維護要求的增加與指向的明確，低空飛行器安全管控和警務應用作為研究方向或人才培養(yǎng)方向亦可納入空域警務范疇。公安機關警務活動所指向的“空域”也由傳統(tǒng)意義上的“空域”指向轉為現(xiàn)代意義上的“空域”指向，不限定于空中劃定的區(qū)域范圍，也包括其有效安全使用的地面保障延伸空間。顯而易見，機場或有關特定區(qū)域是航空器使用空域的載體。機場的完全運行離不開空域的支持，機場必須劃定機場空域才能有效開展運行，同時空域的使用與機場又是密切相關的，離開了機場，空域也就失去了其主要作用［14］。故公安機關警務活動所指向的“空域”是國家有關法律規(guī)范規(guī)定列入公安機關管制范圍的區(qū)域空間，含地面空間、低空空間、航空運輸安全飛行空間等空間區(qū)域范圍。從這一角度理解，空域警務可界定為：有關職權公安機關為維護和保障民航運輸安全或區(qū)域公共安全而依據國家法律規(guī)范規(guī)定進行的警務活動。

二、空域警務主體有關概念

根據空域警務的實施主體不同，空域警務可分為民航警務、低空治安管控警務和警用航空警務三個部分。

（一）民航警務

民航警務由民航運輸機場公安警務和空中警察事務組成，是民用航空公安機關及其人民警察為維護民用航空秩序、保障民用航空運輸安全和機場區(qū)域公眾生產生活正常進行而根據國家有關法律授權依法履行法定職責的職務行為的統(tǒng)稱，是專門行業(yè)公安機關在其管轄區(qū)域范圍內進行的警務活動。民航警務是綜合性警務，包含眾多警種的警務工作。民航警務主體是在民航空域范圍內的綜合性警務實體，但其主要工作依然可歸結為治安問題的預防和發(fā)現(xiàn)、治安秩序的保障和維護、治安事件的應急處置與處理等，是治安工作的多元化、綜合化體現(xiàn)，具有目的性、授權性、職責限定性和職務性等特征。其涵義可以從以下幾個方面來理解：

1.民航警務的實施主體是國家民航公安機關及其人民警察

國家民航公安機關是國家為了維護民用航空治安秩序和安全而依法設立的公安機關，負責民航系統(tǒng)內專門的公安保衛(wèi)任務，是多元化的警務實施主體。其職責為：飛機的空中安全保衛(wèi)，嚴防劫持、破壞飛機事件的發(fā)生；機場工作區(qū)域、候機室公共場所的治安管理；專機、要害部位的安全；專機、要害部位的安全保衛(wèi)工作；民航內部發(fā)生的危害國家安全案件和其他刑事案件的偵查；對駐在機場的外國民航辦事處人員和其他外國人在機場內的安全保衛(wèi)和治安管理；配合我國駐外使館做好民航駐國外辦事處內部的安全保衛(wèi)工作；參加機場發(fā)生的緊急事件的調查處理；機場范圍內防火宣傳、監(jiān)督和警衛(wèi)工作的業(yè)務指導等。目前公安部直屬的民航局公安局負責國家總體民用航空空防安全工作；華北、華東、東北、中南、西南、西北、新疆等七個民航地區(qū)管理局公安局，負責各自地區(qū)內的總體民用航空空防安全工作；各機場公安機關負責轄區(qū)范圍內的治安秩序維護和民用航空空防安全工作；空警總隊及其派駐各空警支隊、空警大隊，負責所轄范圍內民航客艙秩序維護和安全保障?？罩芯斓穆氊熓且婪ㄐ惺狗婪逗椭浦菇贆C、炸機、非法干擾安全飛行的行為，維護機上秩序，保護乘客生命財產安全，其執(zhí)法范圍主要在航空器內。

2.民航警務的目的是維護民用航空秩序，保障民用航空安全

安全是民用航空活動開展的前提和基礎，防范和打擊恐怖襲擊、排除非法干擾，創(chuàng)造良好的民用航空運輸治安秩序是社會主義現(xiàn)代化建設的有力保障。國家民航公安機關通過依法進行的治安治理工作，積極防范、制止、懲罰危害民用航空運輸治安秩序的違法犯罪行為人，維護良好的民用航空生產、生活和運輸環(huán)境，從而保障公共安全，保護公民合法權益。國際民航組織（International Civil Aviation Organization，縮寫：ICAO）制定的《國際民用航空公約》附件17《保安—保護國際民用航空免遭非法干擾行為》2.11條款明確規(guī)定：每一締約國必須將保護旅客、機組、地面人員和一般公眾的安全作為保護民用航空免遭非法干擾行為一切事務中的首要目標。中國民航局2013年10月發(fā)布的《關于開展“平安機場建設”專項行動的通知》也明確提出“平安機場建設”專項行動的總體目標：通過開展“平安機場建設”專項行動進一步強化機場治安防控和空防安全基礎，力爭實現(xiàn)機場管控區(qū)域“六個不發(fā)生”的工作目標，即：不發(fā)生有組織有預謀的暴力恐怖事件；不發(fā)生個人極端暴力犯罪案件；不發(fā)生重大刑事案件和治安案件；不發(fā)生空防安全責任事件、事故；不發(fā)生內部員工嚴重違法犯罪事件；不發(fā)生重大群體性事件等影響社會穩(wěn)定的敏感性事件。

3.民航警務的管控對象是國家民航公安機關管轄范圍內的人、事、地、物等要素

《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》①2018年11月25日根據公安部令第149 號《公安部關于修改〈公安機關辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》第二次修正，2019年1月1日施行）第十六條明確規(guī)定了行業(yè)公安機關行政案件的管轄范圍：民航公安機關管轄民航管理機構管理的機場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機關、廠、所、隊等單位內和民航飛機上發(fā)生的行政案件。該條也清晰界定了民航公安機關的管轄范圍：民航管理機構管理的機場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機關、廠、所、隊等單位區(qū)域和民航飛機內部區(qū)域。民航公安機關通過對轄區(qū)違反治安管理人員、有違法犯罪嫌疑人員、妨害治安秩序的流浪乞討人員、精神病人以及其他有危害國家安全或社會治安嫌疑而由公安機關重點管理的人員等危害或可能危害社會治安的特定人員以及有關從業(yè)單位從業(yè)人員等專門業(yè)務人員等“人”的控制管理，盡可能減少或消除人的不安全動作，消除事故和案件發(fā)生的直接條件；通過對治安案件、刑事案件、治安事件、治安災害事故等“事”的控制管理，盡可能妥善處置治安災害事故和違法犯罪案件；通過對有關場所、行業(yè)和地域的控制管理，盡可能消除致發(fā)治安災害事故的隱患條件和預防違法犯罪案件的發(fā)生；通過對危險物品和違禁物品的控制管理，盡可能消除違法犯罪行為人獲取危險物品和違禁物品等違法犯罪工具的路徑。

4.民航警務是國家刑事司法活動和治安行政執(zhí)法活動的綜合體

公安機關是人民民主專政的國家政權機關，是黨和人民掌握的“刀把子”，時刻處于維護國家安全和社會穩(wěn)定的第一線［15］。民航公安機關作為國家行政機關，所從事的警務活動是國家設置的專門機構和人員代表國家在特定區(qū)域和范圍內實施的刑事執(zhí)法和治安執(zhí)法行為，是多功能的綜合性戰(zhàn)斗實體。當然，按照其所轄部門不同，承擔的職責和任務也不同。其所依法維護的民用航空治安秩序，既是國家事務，又是社會公共事務。

（二）低空治安管控警務

低空治安管控警務指區(qū)域地方公安機關為維護區(qū)域公共安全和飛行安全而依據有關法律規(guī)范規(guī)定②低空飛行器管控的法律規(guī)范日漸完善，除了《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》、《民用機場管理條例》等規(guī)定外，當前主要體現(xiàn)在地方政府規(guī)章以及區(qū)域政府公安機關為保障特定時間、空間公共安全而發(fā)布的臨時性管控通告等，如《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》《北京市公安局關于加強北京地區(qū)“低慢小”航空器管理工作的通告》《青島市人民政府關于對民用小型航空器和空飄物采取臨時性行政措施的決定》等。對民用低空飛行物進行治安管控的警務活動，是地方公安機關治安管理部門對地方低空區(qū)域特定物體進行的行政管理活動。所謂“低空飛行物”，各地稱呼不一，有稱為“低空飛行器”，有稱為“民用微輕型無人機”，有稱為“無人駕駛航空器”，也有稱為“低慢小”航空器等，通常界定為飛行高度低、飛行速度慢、雷達反射面積小的航空器具或飛行器具，主要包括輕型和微型無人機、輕型直升機、滑翔機、三角翼、熱氣球、飛艇、滑翔傘、動力傘、航空模型、無人駕駛自由氣球、系留氣球、孔明燈、大型風箏等。《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》明確指出：本條例所稱無人駕駛航空器，是指機上沒有駕駛員進行操作的航空器，包括遙控駕駛航空器、自主航空器、模型航空器等。遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無人機。無人機分為國家無人機和民用無人機。民用無人機，指用于民用航空活動的無人機；國家無人機，指用于民用航空活動之外的無人機，包括用于執(zhí)行軍事、海關、警察等飛行任務的無人機。根據運行風險大小，民用無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型。而《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》（深圳市人民政府令第316 號，自2019年3月1日起施行）第三條即明確規(guī)定：本辦法所稱民用無人機，是指沒有機載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，除用于執(zhí)行軍事、警務、海關執(zhí)法飛行任務外的航空器，包括遙控駕駛航空器、自主航空器。第七條則規(guī)定了深圳市公安機關對民用微輕型無人機管理應當履行的職責：建立無人機管理聯(lián)席會議制度，組織協(xié)調有關部門和單位，落實無人機管理責任；建立深圳無人機管理系統(tǒng)，實現(xiàn)無人機飛行動態(tài)管理，并負責管理系統(tǒng)的管理和維護，做好與飛行管制部門無人機飛行綜合監(jiān)管平臺的數(shù)據對接；向飛行管制部門申請劃設和公布本市范圍內的無人機禁止飛行區(qū)域；依法對危及公共秩序和公共安全的無人機采取緊急處置措施，組織協(xié)調地面防范管控，查處違法違規(guī)飛行行為；協(xié)助飛行管制部門、民用航空管理部門、空中交通管理部門落實無人機管理工作。《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》（浙江省第十三屆人民代表大會常務委員會公告第11 號，自2019年5月1日起施行）第三條規(guī)定：本規(guī)定所稱無人駕駛航空器，是指沒有機載駕駛員操縱并自備飛行控制系統(tǒng)的無人機、飛艇、航空模型等，執(zhí)行軍事、海關、警察飛行任務的無人駕駛航空器除外。第五條則明確規(guī)定了公安機關的管理職責：公安機關負責無人駕駛航空器的公共安全管理，其他有關部門在各自職責范圍內負責相關無人駕駛航空器安全管理工作。省公安機關會同飛行管制部門、省有關部門建立信息共享和通報制度。

（三）警用航空警務

警用航空警務是指警航公安機關為有效完成警務活動或執(zhí)行特殊警務活動而組織運用警用直升機、警用無人機等警用飛行器完成的警務活動，是現(xiàn)代化警用裝備應用于警務活動的具體體現(xiàn)。而警察使用直升機執(zhí)行的警務活動，基于其空中警務的屬性，個別地方也將其稱為空中警察勤務。如我國臺灣地區(qū)的空中警察隊。臺灣地區(qū)于2005年11月9日成立空中勤務總隊，由“警政署”空中警察隊、“交通部”民用航空局航空隊、“行政院海岸巡防署”空中偵巡隊以及“消防署”空中消防隊籌備處整并，整合了警政治安、消防、救災等功能，主要任務確定為救災、救難、救護、運輸及觀測偵巡。但其顯然區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的空中警察勤務——飛機客艙乘警勤務。

三、空域警務其他相關概念

（一）民航公安與機場公安

民航公安的界定隨著民航公安管理體制改革的變化而有所不同。我國民航公安管理體制正式創(chuàng)建于1981年4月，1981年4月11日公布的《國務院批轉民航總局、公安部關于組建民航公安機構的請示報告》（國發(fā)〔1981〕109 號）中將“民航系統(tǒng)的公安機構”設置為“民航總局設公安局，民航地區(qū)管理局設公安處，民航?。ㄗ灾螀^(qū)）管理局、飛行?？茖W校設公安分處，航空站設派出所或公安特派員”。其既是民航的一個機構，又是公安部門的派出機關，是列入公安部編制序列、受民航總局和公安部雙重領導的公安機構。而1996年11月發(fā)布的“中國民用航空總局關于貫徹實施《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》有關問題的通知（民航公發(fā)〔1996〕290 號）”則給出了民航公安的清晰界定：“民航公安機關”是指根據《國務院批轉民航總局、公安部關于組建民航公安機構的請示報告》（國發(fā)〔1981〕109 號）成立的，由民航總局公安局派駐在民航各地區(qū)管理局、?。▍^(qū)、市）局、機場（航站）的公安機關；以及在民用航空安全保衛(wèi)工作中接受民航總局公安局或者民航地區(qū)管理局公安局的行業(yè)領導，并接受其委托的地方所屬機場的公安機關。隨著2002年空中警察的正式組建，民航公安中增添了空警這一新警種。空警的當前范疇為民航局公安局、民航地區(qū)管理局公安局、機場公安機關（包括民航機場公安機關和地方機場公安機關）和空警機構，是專門維護民用航空運輸秩序與安全、保衛(wèi)廣大乘客生命和財產安全的警察力量。機場公安則是為保障民用航空運輸安全而在機場所在地設立的公安機構，其工作性質屬于民航公安，行政管轄隨著公安體制改革的深入推進而幾經變革，目前基本上隸屬于機場所在地省級公安機關或市級公安機關，屬于地方公安范疇，管轄職責范圍為所管轄的機場及其周邊區(qū)域，承擔管轄范圍內的治安管理、刑事司法、應急處置等職能。當然也有例外，如洛陽北郊機場公安分局仍由中國民航飛行學院洛陽分院管轄。而2018年11月1日揭牌新組建的首都機場公安局，則為正局級民航公安行政機構，負責北京首都國際機場、北京大興國際機場空防安全管理和公安執(zhí)法工作，并管理天津濱海國際機場公安分局，同時對河北機場公安局進行業(yè)務指導。

（二）空中警察與航空警察

空中警察，簡稱空警，是維護民用航空治安、保證飛機順利運行和旅客安全的警察［16］，是指在飛機上為飛機和旅客安全負責的警察［17］。2003年，中國民航總局公安局根據《中國民航空中警察組建方案》的規(guī)定組建空中警察隊伍，具體設置如下：在民航總局公安局設立空中警察總隊，在各航空公司分別設立支隊，再下設大隊，再下設中隊。2005年4月19日，中國民航總局公安局下發(fā)了《空中警察管理規(guī)定（試行）》?？梢姡ǔＲ饬x上理解的空中警察指在民航客機上執(zhí)行機艙秩序與安全維護任務的警察，即空中乘警。國際空中警察委員會（IIFSOC）在《國際空中警察委員會章程》中明確將空中警察定義為：“經運營人所在國政府和注冊國政府專門培訓、挑選和授權，被安排在航空器上以保護航空器和機上人員免遭非法干擾行為侵害的人員。此類人員不包括受雇為搭乘航空器旅行的一名或多名特定人員提供專門個人保護的人員，例如私人保鏢?！痹谑澜绶秶鷥?，空中警察創(chuàng)建的目的也主要是預防和制止劫機、炸機等嚴重空中犯罪行為，當前主要表現(xiàn)為反恐。如20 世紀60年代初，時任美國總統(tǒng)肯尼迪創(chuàng)建了美國空中警察項目，時稱“平安警察”（Peace Officers）。1970年時任美國總統(tǒng)尼克松提出反劫機計劃，其中包括空中警察計劃；“9·11”事件后英國在飛機客艙內設置了武裝警察；澳大利亞2011年11月引入“空中警察項目”（Air Security Officer），仿照美國和以色列模式在國內航線和有關國際航線上部署空中警察。而另類意義上的空中警察，則可指駕機執(zhí)行空中警務任務的警用航空器使用機組，是航空器進入警務實踐的產物。我國臺灣地區(qū)1979年5月即設置了空中警察隊，目的確立為為空中機動支援各類警察勤務，實施警政現(xiàn)代化，使警察勤務進入立體境界，以加強為民服務［18］，可稱之為廣義上的空中警察。而航空警察是空中警察的代稱，在通常意義上兩者可視為同一。我國在空中警察產生之前，20世紀80年代初中期曾誕生“航空警察”，設在武警和邊防部隊，承擔空中安全保衛(wèi)工作。1987年3月，根據國務院領導對《關于調整航空警察領導體制問題》的批示，有關部門撤銷了航空警察建制，由民航組建航空安全員隊伍，其業(yè)務受民航公安部門領導。20 世紀80年代的航空警察隊伍可以說既是航空安全員的前身，也是空中警察的前身，他們由國家軍隊的軍人承擔安保工作［19］。而航空警察的另一指向等同于“機場公安”，同空中警察是兩個指向不同的警種。如我國臺灣地區(qū)設置的航空警察。臺灣地區(qū)于1978年7月成立“警察署”航空警察局，旨在防護航空事業(yè)設施，維持民航場站治安秩序，而根據臺灣地區(qū)2013年12月30日最新發(fā)布的《“內政部警政署”航空警察局組織規(guī)程》的規(guī)定，“警政署”為執(zhí)行機場治安及安全維護事項，特設航空警察局。航空警察局掌理下列事項：民用航空事業(yè)設施之防護；機場民用航空器之安全防護；機場區(qū)域之犯罪偵防、安全秩序維護及管制；機場涉外治安案件及其他外事處理；搭乘民用航空器旅客、機員及其攜帶物件之安全檢查；民用航空器及其載運貨物之安全檢查；機場區(qū)域緊急事故或災害防救之協(xié)助。

（三）航空安全與空防安全

航空安全指航空器運行安全，是確保不發(fā)生與航空器運行有關的危害。包括軍用航空安全、民用航空安全、通用航空安全等，通常指民用航空安全?！盁o危為安，無損為全”，危險與安全作為互相印證與解釋的一組概念而存在。所謂安全，一般指沒有危險、不受威脅、不出事故或遭受傷害的一種狀態(tài)，是相對模糊的狀況形容，難以具體絕對衡量，《現(xiàn)代漢語詞典》將其解釋為“沒有危險”［20］。而危險，一般指來自某種個別危害而造成人的傷害和物的損失的機會，《現(xiàn)代漢語詞典》將其解釋為“遭到損害或失敗的可能性”［21］?！秶H民用航空組織安全管理手冊》則將“安全”定義為“通過連續(xù)的危險識別過程和安全風險管理，將造成人身危險或者財產損失的可能性降低至、保持在或者低于一個可以接受水平的狀態(tài)”。世界上沒有絕對安全的事物，任何事物都包含著不安全因素，具有一定的危險性。故危險性是對安全性的隸屬度，安全性與危險性互為補數(shù)。當危險性低于某種程度時，人們就認為是安全的。危險性的衡量標準主要在于其安全威脅與造成危害后果可能性的大小，當“危險”的量積累到一定的程度就會構成“威脅”，而“威脅”積累到一定的程度，則發(fā)生“質”的突變——產生傷害。要確保航空安全，則需要將航空安全威脅因素降到最低。航空安全威脅因素主要包括航空器本體運行質量、航空器駕駛員本體的駕駛操縱技能、飛機維護、航空管制氣象等方面的客觀因素以及人為的主觀破壞行為，可分別歸結為飛行安全和空防安全，兩者共同構成了航空安全。而“空防安全”其實是在中國民航業(yè)的習慣用語，它與國際上較常用的“航空保安”，在我國是可以通用的，指飛行安全以外的航空保安工作?！翱辗馈眱蓚€字來源于“空中防線”，中華人民共和國成立初期，“空防安全指防止敵對勢力對民航內部人員尤其是對飛行員進行策反和破壞”［22］。1983年10月4日，在中國民用航空局《關于嚴防階級敵人劫持、破壞飛機的通知》中，第一次明確提出了“空防安全”這一新的概念。1983年12月4日，在中國民用航空局下發(fā)的《中國民用航空局關于保證安全的決定》中，首次提出“民航各級主要領導一定要把保證飛行安全和空防安全作為自己的中心任務”，將“確保人機安全”明確規(guī)定為保證空防安全的“最高原則”。2001年3月，國家成立了處置劫機事件領導小組，并制定下發(fā)了《國家處置劫機事件總體預案》，明確提出空防安全的目的是最大限度地保證乘客、機組人員和航空器的安全，維護國家整體利益和安全?？辗腊踩膬群屯庋与S著民航業(yè)的發(fā)展而不斷擴展，尤其隨著飛機日益成為便捷交通工具，針對航空器的犯罪和非法干擾民用航空行為的形式和種類愈加多樣，空防安全擴展為使民用航空不受非法干擾而采用的所有人力、物力資源和管控措施的總和?！秶H民用航空公約》附件17 則稱之為“保護民用航空免遭非法干擾行為”。