賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權的理論探討

任 澎，王 譯

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

2016年12月，中共中央印發(fā)了《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），文件要求探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權。2017年5月，中央決定在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個副省級城市和省會城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點，為期1年。這是為在全國全面穩(wěn)妥推開賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權先試先行、探索實踐，有助于充分地發(fā)揮地方黨委的首創(chuàng)精神，在實踐中檢驗具體機制的成效并及時總結經(jīng)驗，為全黨全國提供可復制、可推廣的制度成果，并形成對中央黨內(nèi)法規(guī)體系的有益補充[1]。但此項賦權也并非“一賦了之”，受賦權地區(qū)的黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的體制機制還不甚健全，還存在不少理論問題亟待厘清并及時加以規(guī)范。本文將就此進行探討。

一、地方黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權的歷史沿革

改革開放之后，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設開始走向了程序化、科學化的階段。1990年7月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），對于黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、適用范圍等進行了具體的規(guī)定?！稌盒袟l例》在第一章總則第二條中規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！泵鞔_將省、自治區(qū)、直轄市黨委確立為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。但是此后較大篇幅是對于黨的中央組織和中央紀委、中央各部門制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、起草、審定、發(fā)布等活動進行的具體規(guī)定，對于省一級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動僅在第六章附則第二十九條中規(guī)定，“依照本條例的基本精神進行”。這在實踐中導致了省、自治區(qū)、直轄市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時出現(xiàn)了無權制定、越權制定、重復制定等不規(guī)范現(xiàn)象。

2013年5月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》），這被認為是中國共產(chǎn)黨的首部黨內(nèi)“立法法”，對于新時期規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化具有重要意義[2]。《制定條例》將《暫行條例》名稱中的“程序”二字刪掉，增加了制定活動的實體性要求，特別是對于黨內(nèi)法規(guī)的制定權限作出了專門規(guī)定，在第一章總則第三條中明確指出了中央黨內(nèi)法規(guī)的制定權限范圍和省、自治區(qū)、直轄市黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權限范圍，在很大程度上避免或減少了無序制定現(xiàn)象，維護了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一。同時，將省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動納入了《制定條例》的適用范圍，改變了《暫行條例》對于地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定過于模糊的現(xiàn)象[3]。在《制定條例》的指導下，部分省份也相應出臺了相關的實施辦法，如江蘇省頒布了《中共江蘇省委關于貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉的實施辦法》，河北省頒布了《中國共產(chǎn)黨河北省委員會黨內(nèi)法規(guī)制定細則》，分別就本省制定黨內(nèi)法規(guī)的權限范圍、制定原則、制定程序等進行了細化規(guī)定。

但是，《暫行條例》和《制定條例》這兩部黨內(nèi)法規(guī)均規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)在地方的制定機關是省、自治區(qū)、直轄市黨委，因此省一級的黨委是黨內(nèi)法規(guī)在地方唯一的也是最低的制定主體。省一級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)中多為宏觀性、原則性的規(guī)范，針對地方在基層黨建和作風建設等動態(tài)過程中出現(xiàn)的各類問題，省一級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)難以靈活、完全、精細化地加以規(guī)制。而副省級城市和省會城市黨委又因缺乏必要的黨內(nèi)法規(guī)制定權限，無法制定行之有效的黨內(nèi)法規(guī)，以應對本地區(qū)的現(xiàn)實問題。但《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》發(fā)布后，黨中央開始賦予副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權的探索，這一局面將得到轉(zhuǎn)變。

二、賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權是必然趨勢

（一）副省級城市、省會城市在黨的建設工作中具有特殊地位

此次作為受賦權主體的副省級城市、省會城市在本地區(qū)一般居于核心地位，具有強大的帶動和輻射作用，在人口數(shù)量、國民經(jīng)濟、城市規(guī)模等領域走在全省甚至全國前列。眾多社區(qū)、企業(yè)、高校往往集中于副省級城市、省會城市之中，近年來隨著城市化進程加快和城市管理體制改革不斷深化，社區(qū)結構、城市經(jīng)濟成分、高校管理模式也發(fā)生了深刻變化，這就對副省級城市、省會城市做好黨的建設工作提出了新的更高要求[4]。

現(xiàn)有的城市社區(qū)在開展黨的建設工作時存在著一些突出問題：一是體制不順，黨組織橫向協(xié)調(diào)和縱向領導的權威性較小、“管不了”轄區(qū)各相關單位；二是服務資源短缺，服務能力相對不足；三是黨員的參與意識參差不齊，多數(shù)居住在社區(qū)的在職黨員、駐區(qū)單位黨員、新經(jīng)濟組織和新社會組織中的黨員共建意識比較淡薄。這些問題嚴重影響城市基層黨組織的生機與活力，影響黨的執(zhí)政能力提高和執(zhí)政基礎的鞏固[5]。

副省級城市、省會城市也往往密集分布著國有企業(yè)和諸多非公有制企業(yè)。其中國有企業(yè)黨的建設有兩大問題，一是現(xiàn)代企業(yè)制度中的法人結構和黨組織如何有機結合，二是黨的常規(guī)活動及黨務工作如何融入企業(yè)并發(fā)揮應有的作用[6]。非公有制企業(yè)黨的建設普遍存在三方面的問題，一是誰來抓非公企業(yè)黨的建設，二是如何實現(xiàn)黨組織和黨的工作在非公企業(yè)有效全覆蓋，三是怎樣確保非公有制企業(yè)黨建能夠可持續(xù)發(fā)揮長效作用[7]。因此，在企業(yè)中做好基層黨建工作值得副省級城市和省會城市黨委認真關注并總結提升。

同時，副省級城市、省會城市一般也存在著諸多高等院校及科研機構，隨著改革開放進程的不斷深入和高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，新時代高校黨建和青年學生核心價值觀建設也面臨著各類的新挑戰(zhàn)新問題，例如，如何進一步理順高校領導體制、完善黨委領導下的校長負責制；如何不斷加強院系黨組織建設，增強高校基層黨組織凝聚力；如何處理好黨建與團建的關系，抓好以黨建帶團建等等[8]。

綜上，副省級城市和省會城市黨委在黨的建設方面具有獨特而重要的作用，賦予其在基層黨建、作風建設等領域的黨內(nèi)法規(guī)制定權，有利于充分地發(fā)揮基層組織在推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧中的作用，有利于提升基層黨組織和黨員隊伍的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，為黨內(nèi)法規(guī)制定權主體繼續(xù)擴容探索出新的方法、形式和途徑。

（二）堅持民主集中制、發(fā)揮地方黨委主觀能動性的必然要求

民主集中制是我們黨長期堅持的一項原則，既要維護中央權威和統(tǒng)一領導，又要充分發(fā)揮各級黨組織的積極性、創(chuàng)造性。黨的十八大以來，中央和地方各級組織抓基層黨建的力度大為增強，然而我們也應清醒地認識到，當前基層黨建工作中還存在著諸多突出、棘手的問題。創(chuàng)新主體權力越位，創(chuàng)新對象權利受侵現(xiàn)象也時有發(fā)生；眾多項目同時由不同部門推行，彼此之間缺乏聯(lián)系，不求整合；評價基層黨建工作的機制也不夠健全[9]。在黨的作風建設方面，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風最為人民群眾深惡痛絕，反“四風”又具有長期性、復雜性、艱巨性。雖然中央黨內(nèi)法規(guī)和省級黨內(nèi)法規(guī)具有普遍適用性的特點，但也只能是對相關領域做原則性的概括規(guī)定，很難做到而且無需做到事無巨細均加以規(guī)制。在上位黨規(guī)無法及時供給時，就需要率先賦予副省級城市和省會城市黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權。

在黨內(nèi)法規(guī)制度推進的過程中，副省級城市和省會城市黨委有其獨特優(yōu)勢，更易于把握地方的特殊性。針對基層黨建和作風建設等領域出現(xiàn)的問題，在不同的地域會出現(xiàn)異質(zhì)性，因此也就形成了多元化的解決方式需求。這就使得具有獨特的“地方性知識”成為必要，由掌握更多本地信息、了解更多本地實際情況的地方黨委來制定黨內(nèi)法規(guī)則更具有針對性和精確性。同時，副省級城市和省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)也彌補了上位黨內(nèi)法規(guī)過于原則性的制度短板，結合實際情況制定對上位黨內(nèi)法規(guī)具有執(zhí)行性和補充性的黨內(nèi)法規(guī)，豐富了基層治理的制度資源。

（三）彌補黨內(nèi)規(guī)范性文件不足的要求

長期以來，制定和頒布黨內(nèi)規(guī)范性文件一直都是各級黨組織開展工作的重要方式，對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨的建設工作發(fā)揮了重要的作用。但是，相較于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)范性不足，效力位階還較低。在表述形式方面，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應當用條款形式表述，而規(guī)范性文件一般不用條款形式表述，政策性話語居多；在內(nèi)容方面，黨內(nèi)法規(guī)通常要對違規(guī)責任及其追究作出明確規(guī)定，規(guī)范性文件則不一定要作出這方面的規(guī)定；在審核批準程序方面，黨內(nèi)法規(guī)更為嚴格，一般要求采用會議審議批準方式，而規(guī)范性文件多采用領導傳批方式；在效力方面，同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件，前者效力一般高于后者[10]；在發(fā)布形式方面，黨內(nèi)法規(guī)在獲批準后一般應當公開發(fā)布，而黨內(nèi)規(guī)范性文件一般無此要求，這也就在客觀上導致了普通黨員無法獲知黨內(nèi)規(guī)范性文件；在貫徹執(zhí)行方面，黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行依靠黨的紀律和其他各種規(guī)范，有剛性約束力和強制力，而規(guī)范性文件的執(zhí)行通常要靠黨內(nèi)的行政措施和方法，約束力和強制力較黨內(nèi)法規(guī)弱[11]。

因此，賦予副省級城市、省會城市黨委一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權，有利于有效彌補其制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件的不足，為治黨管黨提供更具權威和約束力的、明確具體便于執(zhí)行的行為規(guī)范，使黨的建設沿著科學化、制度化軌道不斷向前推進。

（四）形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的必然要求

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》提出黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標是“基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，到建黨100周年時，“全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權，有利于形成不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)，促進黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部總體科學和諧統(tǒng)一；有利于使黨內(nèi)法規(guī)體系更加符合我國國情和各地實際情況，切合黨的建設和黨的工作實際需要；有利于及時總結黨的建設和黨的工作實踐，并將實踐中的經(jīng)驗上升為黨內(nèi)法規(guī)，并繼續(xù)服務于黨的建設和黨的工作，使黨內(nèi)法規(guī)建設始終隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展，隨著實踐的進步而不斷完善。

三、賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權可能出現(xiàn)的問題預測

（一）立規(guī)主體下探帶來立規(guī)質(zhì)量下滑

立規(guī)應當是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規(guī)律的科學活動和技術活動[12]。但此次將黨內(nèi)法規(guī)制定權下放至副省級城市和省會城市黨委，短期來看，會造成立法質(zhì)量的下滑。

1.立規(guī)機關工作人員的素質(zhì)會影響立規(guī)質(zhì)量。因副省級城市和省會城市的黨委是首次被賦予黨內(nèi)法規(guī)制定權，其立規(guī)機關中大部分工作人員沒有相關的工作經(jīng)驗，有的地方立規(guī)機關的人員無論在立規(guī)觀念、立規(guī)技術運用、立規(guī)經(jīng)驗方面甚至文化水平上都遠遠滿足不了從事制定黨內(nèi)法規(guī)的需要。而且，部分地方黨委目前還沒有專門從事立規(guī)工作的內(nèi)設機構，個別地方更是嚴重缺乏相關的專業(yè)人才。此外，雖然同為副省級城市或省會城市，但地處東部沿海地區(qū)的城市黨委在人才等硬件條件上也是普遍優(yōu)于中西部地區(qū)的城市黨委，這種客觀因素造成的差異不得不引起重視[13]。在此情況下制定的法規(guī)很可能會過于籠統(tǒng)，過多重視定性要求而忽視定量要求，使得黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性[14]。

2.與現(xiàn)實契合度不夠緊密影響立規(guī)質(zhì)量。根據(jù)中央的本意，在中央黨內(nèi)法規(guī)出臺后，地方黨委在出臺細化措施或配套規(guī)定時應著重結合本地特色，但實踐中多為簡單地模仿上位黨內(nèi)法規(guī)，甚至只是機械地照搬照抄，為制定而制定，不考慮自身實際[15]。因此，不能不考慮有的副省級城市、省會城市可能只是為了完成中央交代的立規(guī)任務而制定沒有針對性和可行性的黨內(nèi)法規(guī)，使得制定的法規(guī)與地方實際難以對接，不僅造成立規(guī)的落后，更是容易導致黨內(nèi)法規(guī)實際執(zhí)行中的困難[16]。

（二）制定程序不夠嚴密的擔憂

目前，地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中調(diào)查研究不夠充分，沒有深入基層一線，沒有了解真情實據(jù)，存在閉門造車的現(xiàn)象，規(guī)定的措施辦法不切合實際，缺乏針對性；征求意見不夠全面，沒有廣泛聽取黨組織、黨員及專家學者的意見[17]。此次賦權之后，很可能會出現(xiàn)副省級城市、省會城市黨委包辦黨內(nèi)法規(guī)建設的全部工作，而基層黨組織和黨員在制定過程中的參與度低，只能執(zhí)行和遵守黨內(nèi)法規(guī)，這不僅與黨內(nèi)民主和現(xiàn)代法治對法律制定的要求相悖[18]，而且在黨內(nèi)法規(guī)正式出臺后其接受度和認同度也會大打折扣。

（三）與上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸

在制度系統(tǒng)論中，“只有同一母系統(tǒng)內(nèi)的各個系統(tǒng)遵循同樣的邏輯運行時，整個系統(tǒng)才是良性互動的?！盵19]同國家法律體系一樣，黨內(nèi)法規(guī)制度體系同樣要注意科學規(guī)劃，避免制度沖突?！吨贫l例》第二十五條第三款規(guī)定，省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。根據(jù)類推解釋的原則，副省級城市、省會城市制定的黨內(nèi)法規(guī)同樣不得與中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀委、各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，同時也不得與作為其上位法規(guī)的省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。在《制定條例》中，已對中央黨內(nèi)法規(guī)，中央紀委、中央各部門和省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的權限做了明確規(guī)定，此番對于副省級城市和省會城市只賦予了基層黨建、作風建設領域的黨內(nèi)法規(guī)制定權。在具體運行之中，因制定水平、地區(qū)利益等因素影響，可能會出現(xiàn)副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)同上位的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸或者沖突，甚至出現(xiàn)其超越自身權限制定黨內(nèi)法規(guī)，從而侵越了上位黨內(nèi)法規(guī)的權限。因此，確保副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與上位黨內(nèi)法規(guī)不抵觸、相協(xié)調(diào)是在試點過程中需要注重并加以解決的問題。

（四）與法律銜接不暢

現(xiàn)代化治理模式的建構，不僅需要傳統(tǒng)的以國家法為代表的“硬法”的參與，也需要以黨內(nèi)法規(guī)為典范的“軟法”機制的協(xié)同。因此，“軟硬混治”的新型治理模式的確立，就為黨內(nèi)法規(guī)與國家法的交融和合作奠定了時空范疇和制度空間[20]。但是我們不能否認，在規(guī)范對象、制定程序、適用范圍、技術要求、程序要求等方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在著很多的不同，這就容易導致副省級城市和省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在銜接不暢的現(xiàn)象。

目前副省級城市和省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整基層黨建和作風建設等領域的，由于黨員干部存在身份競合，所以在對其進行規(guī)制時會存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律邊界不清的現(xiàn)象。此外，地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)工作部門與國家立法工作部門之間缺乏聯(lián)動機制，導致二者之間的銜接不夠，調(diào)整領域存在空檔和斷層。同時，地方黨內(nèi)法規(guī)可能會對國家法律保留的領域進行規(guī)制，侵犯國家立法權限。此外，法規(guī)之間競合處理不協(xié)調(diào)，對于既違反地方黨內(nèi)法規(guī)又違反國家法律的黨員是先依據(jù)法律移送司法機關還是先依照黨紀進行處理，目前僅是依靠慣例來實行，尚未有規(guī)范有效的機制來予以協(xié)調(diào)[21]。

四、完善副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權的法治路徑

（一）不斷提升副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量

1.要做好立規(guī)人才的培養(yǎng)和儲備工作。黨內(nèi)法規(guī)的制定對于立規(guī)人員的素質(zhì)要求非?？量?，需要加強對于副省級城市和省會城市黨委立規(guī)工作人員的業(yè)務培訓，培養(yǎng)一批具有堅定政治信仰和改革創(chuàng)新精神，并對國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系均能良好掌握的專業(yè)立規(guī)人才，提高其立規(guī)水平。此外，也有必要嘗試建立長期的立規(guī)人才儲備計劃，從優(yōu)秀的黨務工作者、司法機關工作人員、律師、高校教師中遴選出立規(guī)人才儲備庫，以為將來在全國全面鋪開賦予副省級城市、省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權奠定堅實的人才基礎。

2.提高黨內(nèi)法規(guī)的針對性和可行性。針對工作中可能出現(xiàn)的“克隆”現(xiàn)象，要樹立問題意識，堅持從本地區(qū)實際出發(fā)，在研究新情況、總結新經(jīng)驗的基礎上確定制定項目。要注意增強黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容一定要具體明確、簡便易行，既有實體要求，又有程序規(guī)定；既有原則，又有具體；既有權利，又有義務；既有行為要求，又有責任追究，切實提高制定的黨內(nèi)法規(guī)的針對性和可行性[22]。

（二）推動制定程序的完善

要以落實黨員的知情權、參與權為重點，在盡可能大的范圍內(nèi)征求意見，建立基層黨組織和普通黨員的參與機制、黨內(nèi)法規(guī)制定過程的信息公開機制以及黨內(nèi)法規(guī)的民主表決機制，以充分吸收基層黨組織和普通黨員參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中來[23]。對設計黨的重大政策、黨內(nèi)重要決策、黨員重大利益等事項的黨內(nèi)法規(guī)，可以向全黨征求意見；對社會關注度高的重要黨內(nèi)法規(guī)，可以進行黨外論證，通過舉辦聽證會、專家咨詢會等方式征求專家學者和普通群眾的意見[24]。

（三）增強與上位黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性

1.確保與上位黨內(nèi)法規(guī)不抵觸，遵循上位黨內(nèi)法規(guī)保留原則。不抵觸是黨內(nèi)法規(guī)制定必須遵循的基本原則，副省級城市和省會城市制定的黨內(nèi)法規(guī)不能同黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。同時，將行政法學中法律保留原則遷移到黨內(nèi)法規(guī)體系中，在副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與上位黨內(nèi)法規(guī)的關系中，也應當嚴格遵循上位黨內(nèi)法規(guī)保留原則，強調(diào)某些事項只能由上位黨內(nèi)法規(guī)來制定?！吨贫l例》第三條規(guī)定了八項只能制定中央黨內(nèi)法規(guī)的事項，同時也對中紀委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和省級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的范圍作了明確界定，目前《意見》也只賦予了副省級城市、省會城市黨委在基層黨建、作風建設方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權限，因此其在制定黨內(nèi)法規(guī)時應嚴格遵循上位黨內(nèi)法規(guī)保留原則，不侵越上位黨內(nèi)法規(guī)的制定權限。

2.增強對上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性和補充性。我們黨實行民主集中制的原則，強調(diào)民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。運用民主集中制指導黨內(nèi)法規(guī)的制定，其導向就是副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)必須以上位黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，增強對上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性和補充性。

一要注重對上位黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性。上位黨內(nèi)法規(guī)一般具有全面性和較高程度的抽象性，副省級城市、省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)時需要結合本地區(qū)的黨情、市情、民情對上位黨內(nèi)法規(guī)進行細化，使得上位黨內(nèi)法規(guī)在本地區(qū)生根發(fā)芽。二要增強對上位黨內(nèi)法規(guī)的補充性。對于上位黨內(nèi)法規(guī)并未作出規(guī)定的事項，副省級城市和省會城市黨委可以在權限范圍內(nèi)發(fā)揮自身的主觀能動性，制定規(guī)范本地區(qū)特定事項的黨內(nèi)法規(guī)，對上位黨內(nèi)法規(guī)作出補充。

（四）促進與法律的銜接和協(xié)調(diào)

一是副省級城市、省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時不得侵越地方立法權限，不得對法律保留的領域作出規(guī)定，對應當由設區(qū)市立法所規(guī)定的城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項不應涉及。二是不與地方立法相沖突，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織的工作、活動和黨員行為的規(guī)范，不得與國家法律、法規(guī)等對普通公民、一般社會組織的具體規(guī)定相沖突[25]。三是要做好與法律的銜接和協(xié)調(diào)，形成制度合力。建立副省級城市、省會城市黨內(nèi)立法規(guī)部門與本級人大的溝通協(xié)調(diào)機制。研究解決黨內(nèi)立法與國家立法中需要雙方協(xié)作和配合解決的問題，共同開展論證與調(diào)研，保證相互銜接與照應，確保副省級城市、省會城市黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃與國家法制建設的總目標相配套，內(nèi)容上與國家法律相協(xié)調(diào)[26]。

同時，從規(guī)范體系的自身發(fā)育程度來看，由于黨內(nèi)法規(guī)體系目前還處于發(fā)展階段，此番賦予副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權更是尚處于試點探索階段，相較而言，國家法律體系具有相對完整的內(nèi)部體系和較為嚴謹?shù)膬?nèi)部邏輯，就需要黨內(nèi)法規(guī)以國家法為鏡鑒，從而促成其內(nèi)部體系的規(guī)范化和內(nèi)部邏輯的合理化[27]。

（五）健全黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制和實施后評估制度

1.副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)要向所在省、自治區(qū)、直轄市黨委備案?！吨贫l例》第三十條規(guī)定：“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應當自發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案，備案工作由中央辦公廳承辦。”根據(jù)下備一級的原則，省級黨委應當根據(jù)工作需要建立起備案制度，副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應在發(fā)布后一定期限內(nèi)報送省級黨委備案，具體的備案工作可以由省級黨委的辦公廳（室）承辦。備案審查的內(nèi)容包括是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當，以及是否符合制定權限和程序等六項[28]。針對副省級城市和省會城市黨委報備不及時不規(guī)范、反饋不及時不全面、糾正不及時不到位的情況，完善備案工作考核評價機制，增強剛性約束。

2.建立副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度。為及時掌握黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況、實施效果、存在問題，可以借鑒全國人大常委會、國務院立法后評估的經(jīng)驗和中央紀委黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的做法，對于副省級城市、省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的主體、內(nèi)容、方式、標準和步驟作出規(guī)定，適時組織專門力量對一些關系全局、黨員群眾關注的重要黨內(nèi)法規(guī)開展實施后評估，積累制定經(jīng)驗，提高制定質(zhì)量[29]?！?/p>