政府主導(dǎo)型秸稈全面禁燒模式的效果分析——以2014年安徽省午季全面禁燒為例

付光璽，戴培昆

(1.安徽科技學(xué)院,安徽　鳳陽　233100；2.安徽省政府發(fā)展研究中心,安徽　合肥　230001)

政府主導(dǎo)型秸稈全面禁燒模式的效果分析——以2014年安徽省午季全面禁燒為例

付光璽1，戴培昆2

(1.安徽科技學(xué)院,安徽鳳陽233100；2.安徽省政府發(fā)展研究中心,安徽合肥230001)

摘要：本文概括了政府主導(dǎo)型秸稈全面禁燒模式的發(fā)展歷程。以安徽省2014年午季全面禁燒為例，針對政府主導(dǎo)型秸稈全面禁燒的主要做法、效果評價及存在問題進行分析，并提出完善和優(yōu)化秸稈禁燒的對策建議。

關(guān)鍵詞：秸稈禁燒；政府主導(dǎo)； 模式；效果分析；對策

秸稈焚燒從最初的個體行為發(fā)展到區(qū)域性群體行為，從環(huán)境問題發(fā)展到現(xiàn)今的社會公共問題，已經(jīng)引起各級政府的高度重視，秸稈禁燒亦由過去單部門區(qū)域性時段性的工作變成政府多部門協(xié)同配合的系統(tǒng)性工作，秸稈禁燒的力度逐年加大。在總結(jié)部分市縣實施秸稈全面禁燒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，江蘇省和安徽省先后于2013年和2014年實施了由省政府牽頭多部門協(xié)同配合的全省性的秸稈全面禁燒統(tǒng)一行動[1-2]。本文以2014年安徽省午收全面禁燒為樣本，對政府主導(dǎo)型全面禁燒的效果和存在問題進行分析，以期提出從根本上解決秸稈焚燒的對策。

1政府主導(dǎo)秸稈全面禁燒模式的發(fā)展歷程

全國范圍內(nèi)大面積集中焚燒秸稈并形成公害則是自上世紀90年代中期隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移而形成的，政府應(yīng)對秸稈焚燒的對策也經(jīng)歷了由松到緊，由區(qū)域性單個部門的工作逐漸演變成全國性跨區(qū)域政府多部門協(xié)同應(yīng)對。秸稈禁燒的規(guī)制工具也由單一化向組合化方向發(fā)展[3]，從1997年5月份農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于嚴禁焚燒秸稈切實做好夏收農(nóng)作物秸稈還田工作的通知》以來，國務(wù)院相關(guān)主管部門幾乎每年都會下發(fā)秸稈禁燒的相關(guān)通知，各級地方政府也會結(jié)合實際制定相應(yīng)的禁燒實施方案；從立法角度講，2000年修訂的《大氣污染防治法》亦把秸稈焚燒污染治理納入立法管制范圍，該法第41條第二款規(guī)定：禁止在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)[4]。 縱觀發(fā)展過程，雖然關(guān)于秸稈禁燒的規(guī)制越來越嚴、越來越多，懲罰越來越重，但秸稈焚燒的形勢并沒有隨著好轉(zhuǎn)，尤其是秸稈焚燒對霧霾的“貢獻”卻越來越大。于是，政府主導(dǎo)型全面禁燒模式應(yīng)運而生。

2政府主導(dǎo)型秸稈全面禁燒的主要做法

2014年安徽省首次在全省范圍內(nèi)全面實施秸稈禁燒，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)的《2014年全省秸稈禁燒工作方案》(以下簡稱《2014省方案》)明確要求：在農(nóng)作物收割期間，各地要組織力量，實行全天候駐守、巡查和值班制度，加強日常巡查和現(xiàn)場檢查，及時發(fā)現(xiàn)并制止焚燒秸稈現(xiàn)象。對重點區(qū)域要實行24小時不間斷巡查檢查，確?！安蝗家话鸦稹⒉幻耙惶師煛?。要加強聯(lián)防聯(lián)控，按照“空間覆蓋無空白，職責(zé)落實無盲點，監(jiān)督管理無縫隙”的要求，建立以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位、村(居)為基礎(chǔ)、村民組為單元的網(wǎng)格化管理責(zé)任體系，切實將監(jiān)管責(zé)任落實到具體單位和個人。在技術(shù)上要把秸稈機械化全量還田作為當(dāng)前秸稈綜合利用的重要先行措施，鼓勵因地制宜地推進秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化等綜合利用[2]。安徽省委書記、省長親自檢查部署秸稈禁燒和綜合利用工作，省級財政新安排獎補資金11.45億元，用于主產(chǎn)區(qū)秸稈機械化全部還田及其他綜合利用項目，同時嚴格考核，以縣為單位，重點區(qū)域、非重點區(qū)域每發(fā)現(xiàn)1個焚燒火點分別扣減5%和2%的省獎補資金；每日將各市及省直管縣秸稈焚燒火點情況在《安徽日報》予以公布，每周在《安徽新聞聯(lián)播》節(jié)目中排序通報，夏收結(jié)束后排名后三位的市人民政府主要負責(zé)人在《安徽新聞聯(lián)播》節(jié)目中向公眾進行了情況說明[5]。

3政府主導(dǎo)型全面禁燒模式的效果評價

評價政府主導(dǎo)型全面禁燒模式效果的指標有：焚燒火點數(shù)、空氣污染指數(shù)、交通事故率以及相關(guān)的火災(zāi)數(shù)等，其中最直接最有說服力的是秸稈焚燒火點及空氣質(zhì)量變化的對比數(shù)據(jù)。根據(jù)環(huán)保部公布的衛(wèi)星監(jiān)測秸稈焚燒火點統(tǒng)計核定信息[5]，在安徽省實施全面禁燒的形勢下，2014年夏季(5月20日-7月31日)安徽省秸稈焚燒火點數(shù)644個，比2013年的1773個火點同比大幅減少，減幅達63.68%；但橫向與同處夏收冬麥區(qū)的河南、山東、江蘇、河北、湖北等省相比，秸稈焚燒火點數(shù)僅次于河南(815個)，約占全國火點總數(shù)的30%。而根據(jù)安徽省環(huán)保廳公布的空氣質(zhì)量月報數(shù)據(jù)，2013年6月全省有7個主要城市空氣質(zhì)量超標，空氣質(zhì)量超標天數(shù)最多的淮南市有7天出現(xiàn)超標[6]，而2014年6月則有14個城市超標，空氣質(zhì)量超標天數(shù)最多的蚌埠市有12天出現(xiàn)超標[7]；2013年7月安徽全省主要城市空氣質(zhì)量指標均無超標，而2014年7月卻有9個城市超標，超標天數(shù)最多是4天[7]。另根據(jù)安徽省環(huán)保廳公布的空氣質(zhì)量日報數(shù)據(jù)顯示，6、7月份安徽省空氣首要污染物均為可吸入顆粒物，恰恰佐證了秸稈焚燒是該時期導(dǎo)致空氣污染的重要污染源。 由此看出，在2014年安徽省實行全面禁燒的情況下，空氣質(zhì)量并沒有呈現(xiàn)預(yù)期的趨勢性改善，卻出現(xiàn)了令人困惑的污染加重的結(jié)果，這固然可能與特殊的氣象條件有關(guān)系，但也從一個方面說明，秸稈全面禁燒并沒有產(chǎn)生立竿見影的效果，值得我們認真總結(jié)和反思。

4政府主導(dǎo)型秸稈全面禁燒工作模式的思考

4.1　政府主導(dǎo)型全面禁燒耗費大量行政資源，禁燒成本明顯提高

全面禁燒依靠的是巨額的政府資金投入、強大的行政資源和強制執(zhí)行力。為實施全面秸稈禁燒，2014年安徽省各級財政安排秸稈禁燒及綜合利用獎補資金15.6億元，并且《2014省方案》明確規(guī)定“獎補資金使用不得用于人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、交通工具和辦公設(shè)備購置等支出”，其本意是不希望把巨額的禁燒經(jīng)費投入到工作過程支出上。但“全面禁燒”本身就是一種建立在大量人力物力財力投入基礎(chǔ)上的工作模式，禁燒網(wǎng)格化防控必須依靠大量的人員日夜死看硬守，流動宣傳車循環(huán)巡查，人員經(jīng)費、宣傳經(jīng)費、交通工具和辦公設(shè)備購置等支出是客觀存在的，并且占比不小，獎補資金若不能用于相關(guān)支出將會給地方財政帶來很大的財政負擔(dān)或者導(dǎo)致基層不必要的變通處理。以2014年午收期間禁燒比較成功的界首市為例，該市嚴格實行禁燒網(wǎng)格化管理，市領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村組、市直部門包重點村、村干部包田塊的“四包”責(zé)任制，投入干部3500多名，群眾7000多人，出動宣傳車300多輛，張貼宣傳單20萬份，投入用于禁燒宣傳、全天候督查、防控等方面的人力平均每200畝地1人，每萬畝耕地平均投入人力50人左右，秸稈清運、集中堆放、看管等產(chǎn)生了大量的雇工費、運輸費、場地費、處理費等，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于秸稈禁燒的綜合支出平均達60～80萬元，全市實際投入秸稈禁燒和綜合利用的經(jīng)費達到1500多萬元。不可否認，這些強制性行政措施在禁燒秸稈的過程中起到了一定的制約作用，在一定程度上約束了人們焚燒秸稈的行為，但只是把工作重點放在了“禁”和“堵”上，而并沒有切實可行的“疏導(dǎo)”措施，不能從根源解決農(nóng)民的利益需求[8]。

4.2　禁燒宣傳不深入，宣傳投入與宣傳效果之間反差明顯

《2014省方案》明確要求“廣泛開展形式多樣的宣傳教育活動，大力宣傳焚燒秸稈的危害和秸稈綜合利用的益處，切實增強農(nóng)民群眾的主動參與意識。”[2]但實際的禁燒宣傳則主要表現(xiàn)為三種情形，一是流動宣傳，即由宣傳車循環(huán)不斷在田間地頭、村莊之間重復(fù)播放禁燒宣傳錄音；二是張貼布告，即帶有“焚燒秸稈是違法行為”、“焚燒秸稈罰款拘留”等內(nèi)容的宣傳標語、橫幅等貼滿角落；三是電視宣傳。但不管哪種形式的宣傳，其內(nèi)容均是以宣傳政府的禁燒政策、口號為主，對秸稈綜合利用的“益處”，如何利用、利用效果等更容易接受的入心入腦的科普宣傳卻很少，對新媒體的利用更是鮮見，秸稈禁燒宣傳顯得過于單調(diào)機械，群眾“主動參與意識”并沒有被真正調(diào)動起來?；鶎庸ぷ魅藛T的意識更是停留在“為禁而禁”的層面上，沒有從農(nóng)民群眾利益角度換位思考如何讓農(nóng)民不想燒，即重堵輕疏現(xiàn)象十分嚴重。

4.3　全面禁燒的的行政措施濫用傾向值得注意

由于全面禁燒是以行政強制力為后盾的一種工作模式，所以，一些地方在貫徹全面禁燒時出現(xiàn)了行政措施濫用的傾向，比如要求包點干部和村組干部繳納保證金、禁燒與其他農(nóng)業(yè)補貼掛鉤、對違反禁燒規(guī)定者罰款，甚至還有拘留等限制人身自由的強制手段。一方面這種行為缺乏充分的法律依據(jù)，與當(dāng)前國家提出的建設(shè)法制國家的精神相背，同時，這種工作方式在一些地區(qū)導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，應(yīng)當(dāng)引起各級政府高度重視和認真反思。

5優(yōu)化全面禁燒的對策建議

全面禁燒模式的思路重點體現(xiàn)的仍是“禁”，在秸稈利用渠道不暢的情況下，雖然從形式上看短期內(nèi)取得了一些效果，但這種效果不具備持續(xù)性，容易反彈和反復(fù)，各地的全面禁燒實踐證明，真正徹底實現(xiàn)秸稈禁燒目標，還需要通過不斷的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)標本兼治。

5.1　調(diào)整全面禁燒思路，變政府唱獨角戲為政府和市場唱和聲

長期以來，對待秸稈焚燒，各方比較一致的觀點是疏堵結(jié)合，“堵”靠政府，“疏”靠市場。十幾年來，堵的一面不斷在強化，而“疏”的一面卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府主導(dǎo)的網(wǎng)格化全天候全員防控的全面禁燒思路，過度放大了政府的強制管理職能，耗費大量行政資源，而市場的作用卻被畸形的壓縮和弱化了。在當(dāng)前秸稈綜合利用渠道還不清晰的情況下，禁燒工作必須要妥善處理好政府與市場兩者之間的關(guān)系，要在不斷強化政府指導(dǎo)的同時，更加重視市場的作用，讓政府和市場演雙簧、唱和聲，而不是政府唱獨角戲；在資金投入上政府資金要發(fā)揮撬棍作用、牽引作用，通過政府政策引導(dǎo)和資金帶動吸引龐大的社會資金投入到秸稈綜合利用中去，而不是無休止的加大政府的人力和資金投入。

5.2　調(diào)整禁燒宣傳策略，引導(dǎo)群眾主動參與秸稈禁燒

秸稈禁燒宣傳工作要想見實效，宣傳部門和宣傳工作者要學(xué)會換位思考，站在受眾的立場上抓禁燒宣傳。一要注重禁燒宣傳形式的多樣化，重視主流媒體和新媒體在禁燒宣傳中的作用。比如可以根據(jù)電視的普及率高，受眾面廣，信息可信度高的特點，在省及以下地方電視臺尤其是縣級電視臺高頻度循環(huán)播放秸稈處理利用的電視專題片，引導(dǎo)秸稈科學(xué)利用；另外，手機等新媒體的影響越來越大，手機普及率高，功能多樣，大部分手機都可以接收微信、彩信等，政府宣傳應(yīng)當(dāng)更多注重對手機等媒體的利用。二要重視宣傳內(nèi)容的調(diào)整。過去禁燒宣傳重點在堵上，宣傳內(nèi)容主要在政策法規(guī)、政府通知、布告等，建議在重視政策宣傳的同時，把宣傳重點逐步調(diào)整到秸稈科學(xué)利用處理知識的宣傳普及上，尤其是要加強對秸稈焚燒和秸稈還田利弊知識的分析宣傳，通過圖文并茂的生動宣傳，引導(dǎo)群眾走出秸稈焚燒的認識誤區(qū)。

5.3　堅持“因地制宜、因時制宜、因作物制宜”相結(jié)合，分類確定禁燒策略

我國幅員遼闊，地理跨度較大，地形地貌復(fù)雜，平原、丘陵和山地都有，相應(yīng)的作物布局和耕作制度也有很大不同，因此，治理秸稈焚燒必須堅持“因地制宜、因時制宜、因作物制宜”相結(jié)合，分類確定禁燒策略，不能一刀切。夏收作物(小麥和油菜)秸稈量大、離田難、茬口緊，秸稈處理的最大難點是茬口緊，秸稈機械化全量還田適合大部分地區(qū)推廣，因此，夏收必須要堅持圍繞“秸稈機械化全量還田”做文章，重點推廣小麥和油菜秸稈機械化全量還田機械和技術(shù)。秋收作物(主要是玉米和水稻)茬口矛盾較小，就玉米秸稈而言，一方面其秸稈水分含量高，營養(yǎng)全面，是牲畜理想的飼料來源，非常適合作青貯飼料，另一方面其秸稈機械化還田技術(shù)成熟，也可以進行還田處理；水稻秸稈雖然量大，但農(nóng)戶一般要在秋收后進行土壤翻耕，所以，水稻秸稈可以結(jié)合土地翻耕直接還田。在確定秸稈綜合利用策略時，除考慮作物、地形等因素外，還要與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際相結(jié)合確定適合當(dāng)?shù)氐慕斩捓弥髑?，不可照搬照抄，比如，對建有生物質(zhì)電廠的地方，可以把秸稈發(fā)電作為秸稈利用的主渠道，而對畜牧業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，可以把秸稈過腹還田、秸稈青貯作為秸稈綜合利用的重要渠道?？傊挥小笆琛笔菚惩ǖ?，“堵”才是可持續(xù)的。

5.4　統(tǒng)籌考慮，突出重點，市場化運作，提高獎補資金使用效益

要提高獎補資金的使用效益，資金投向必須注意處理好以下幾個問題：一要體現(xiàn)“統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)”，即是做好秸稈禁燒獎補政策與相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的銜接協(xié)調(diào)，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各種農(nóng)業(yè)獎補資金的投向重點，提高資金的投入效益，避免浪費。二要“突出重點”，當(dāng)前秸稈禁燒獎補資金投向重點應(yīng)圍繞新型秸稈還田設(shè)備的研發(fā)、購置和維護改造，重點支持國內(nèi)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的能滿足低茬收割帶粉碎裝置的新型大功率收割機研發(fā)推廣；另根據(jù)農(nóng)機作業(yè)面積，發(fā)放秸稈禁燒農(nóng)機作業(yè)補貼。三要體現(xiàn)政府資金的牽引作用，吸引市場資金參與秸稈禁燒和綜合利用，形成政府資金與市場資金共同推動秸稈禁燒的局面，重點把秸稈禁燒與推動規(guī)模經(jīng)營結(jié)合起來，按照不同的種植規(guī)模分級對種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體給予相應(yīng)的禁燒補貼，以規(guī)模經(jīng)營示范引導(dǎo)秸稈還田和綜合利用。

5.5　鼓勵不同模式的秸稈禁燒試點，以體制疏導(dǎo)探索秸稈禁燒的治本之策

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個內(nèi)涵十分豐富的龐大系統(tǒng)，內(nèi)部各種要素互相關(guān)聯(lián)，彼此影響。從本質(zhì)上講，屢禁不止的秸稈焚燒現(xiàn)象只是現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展諸多矛盾的一個方面的表現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展迫切需要一種能適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型生產(chǎn)關(guān)系來替代現(xiàn)行過度分散的以家庭經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系。因此，對待秸稈焚燒，治本之策是要樹立系統(tǒng)論的思想，從調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制入手，鼓勵因地制宜地開展農(nóng)業(yè)股份合作制、家庭農(nóng)場等多種形式的土地規(guī)模經(jīng)營試點探索，逐漸把土地的經(jīng)營權(quán)集中到那些有思想、有資金、有技術(shù)的人手里，最終建立起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系各要素相互協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者愿意投入、科學(xué)技術(shù)能充分應(yīng)用、農(nóng)業(yè)循環(huán)趨于良性、農(nóng)業(yè)收益可觀的規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系。一旦農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營得以實現(xiàn)，農(nóng)作物秸稈作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)循環(huán)的一部分將納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本核算，為了提質(zhì)增效，降低經(jīng)營成本，秸稈綜合利用將變?yōu)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營者的自覺行為，秸稈焚燒問題便可迎刃而解。

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(責(zé)任編輯：竇鵬)

收稿日期：2015-01-09

基金項目：2014年度安徽省軟科學(xué)研究項目(1402052047)。

作者簡介：付光璽(1967-)，男，安徽省太和縣人，碩士，研究員，主要從事三農(nóng)問題研究。

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A

文章編號：1673-8772(2015)03-0065-05

Analyzing Efectiveness of Government Leading Model
to Ban Crop Residue Burning Totally
——Taking Total Crop Residue Burning Banning in Anhui Province as an Example in 2014

FU Guang-xi1,DAI Pei-kun2

(1.Anhui Science and Technology University, Fengyang 233100,China;

2.Development Research Center,the People’s Government of Anhui Province,Hefei 230001，China)

Abstract：Taking total crop residue burning banning in summer in Anhui Province as an example in 2014, the development course of government leading model to ban crop residue burning totally was generalized, the main practice, the efectiveness evaluation and the existing problems were analyzed, and some countermeasures to perfect and optimize crop residue burning.

Key words:Crop residue burning banning; Government leading; Model; Effectiveness evaluation; Couutermeasccres