不以大陸架界限委員會建議為基礎的外大陸架外部界限：日本第302號內閣政令

高圣惕

(1.武漢大學，湖北 武漢，430072)

一、前 言

日本主張外大陸架(1)外大陸架，指超越200海里的大陸架的部分。英文為outer continental shelf或extended continental shelf。外部界限的第302號內閣政令(以下簡稱《政令》)于2014年10月1日“生效”。日方在《政令》中公布了沖之鳥礁(Oki-no-Tori Shima)以北的外大陸架外部界限，(2)日本內閣政令第302號，系由日本內閣會議于2014年9月9日通過，于該年10月1日“生效”，原文見日本外務省網站，http://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=426CO0000000302；日本外務省提供的圖，見日本外務省網站，https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/wakaru/topics/vol172/index.html；日本內閣提供的圖，見日本內閣網站，http://www8.cao.go.jp/ocean/kokkyouritou/tairikudana/tairikudana.html，Last Visited: October 11, 2018。其所謂的國內法及國際法依據是《日本專屬經濟區(qū)及大陸架法》第2(2)條(3)《日本專屬經濟區(qū)和大陸架法》(法律編號74 of 1996)的英文翻譯，見聯(lián)合國糧農組織官網，http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/jap13392.pdf，Last Visited: October 11, 2018。及《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第76(8)條。(4)《聯(lián)合國海洋法公約》于1982年12月10日議定，原文參見聯(lián)合國網站，http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/UNCLOS-TOC.htm。但是，依《公約》第76(8)條，聯(lián)合國大陸架界限委員會(UN Commission on the Limits of the Continental Shelf，CLCS，以下簡稱委員會)的建議(以下簡稱《建議》)是沿海國劃定外大陸架外部界限的基礎。

沖之鳥礁位于西太平洋，凸出海面之面積小如兩張床，不能維持人類居住及本身的經濟生活。(5)Jon Van Dyke, “Speck in the Ocean Meets Law of the Sea”, New York Times, January 21, 1988, p.A26,https://www.nytimes.com/1988/01/21/opinion/l-speck-in-the-ocean-meets-law-of-the-sea-406488.html;Yukie Yoshikawa, “The US-Japan-China Mistrust Spiral and Okinotorishima”, The Asia-Pacific Journal: Japan Focus, Vol.5, Issue 10, 2007, https://apjjf.org/-Yukie-YOSHIKAWA/2541/article.html; Ralph Jennings, “Japan Is Quietly Building A Tiny Tropical Islet, But An Angry China Has Noticed”, Forbes, July 17, 2017, https://www.forbes.com/sites/ralphjennings/2016/07/17/japan-is-quietly-building-a-tiny-tropical-islet-but-an-angry-china-has-noticed/#5e3e9af9705b.它在法律上不能產生專屬經濟區(qū)(EEZ)及大陸架的問題曾在2009—2012年喧囂國際，因為日本當時向委員會提出外大陸架劃界案時，使用沖之鳥礁作為法律及事實依據之一。(6)日本提交的劃界申請及中國、韓國發(fā)表的外交照會抗議，可參見聯(lián)合國相關網站，http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_jpn.htm，Last Visited: October 11, 2018。委員會在2012年對此劃界案做出的建議(以下簡稱《2012年建議》)中，不接受次級委員會(sub-commission)對沖之鳥礁產生的外大陸架的建議，也就是南方琉球帕勞海脊區(qū)(the Southern Kyushu-Palau Ridge Region，以下簡稱KPR)。(7)“Progress of Work in the CLCS-Statement by the Chairperson”(CLCS/74)for the 29th Session in New York, 19 March-27 April 2012, para.19 in page 5, UN, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/326/32/PDF/N1232632.pdf?Open Element,Last Visited: October 11, 2018.顯然委員會不認同沖之鳥礁是日本主張的“具備完全權利的島嶼”。(8)Michael Sheng-ti Gau, “Recent Decisions by the Commission on the Limits of the Continental Shelf on Japan’s Submission for Outer Continental Shelf”, Chinese Journal of International Law, Vol.11, No.3, 2012, pp.487-504.當時《公約》第121條尚未被任何國際司法仲裁機關所解釋，但不代表日本主張有理。(9)Jon Van Dyke, “Speck in the Ocean Meets Law of the Sea”, New York Times, January 21, 1988, p.A26,https://www.nytimes.com/1988/01/21/opinion/l-speck-in-the-ocean-meets-law-of-the-sea-406488.html; Jia Yu and Wu Ji-Lu, “The Outer Continental Shelf of Coastal States and the Common Heritage of Mankind”, Ocean Development and International Law,Vol.42, No.4, 2011, pp.321-322.就沖之鳥礁以北的海域(Shikoku Basin Region，以下簡稱SKB)而言，《政令》的主張大于《2012年建議》。(10)Figure 27, entitled “Bathymetric Map Showing Outer Edge Formula Lines in the Shikoku Basin Region”, in Summary of Recommendations of CLCS in Regard to the Submission Made by Japan on 12 November 2008, Available in: http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/com_sumrec_jpn_fin.pdf.

本文討論《政令》公布的海域超越《2012年建議》的事實，以及《政令》不把《2012年建議》當成依據是否違反了《公約》第76(8)條?具體而言：沿海國基于《公約》，面對《建議》，有哪些作為的義務？沿海國劃定大陸架之界限，是否有義務嚴格遵循《建議》？法源何在？本文第二至四部分將依序討論《公約》第76(8)條的三種可能解釋、兩種違反《公約》第76(8)條的情況，及委員會不作為的后果及理由，包含將這些法律規(guī)范適用到日本的相關作為；第五部分提出結論。

二、《公約》第76(8)條的解釋

2.1 三種可能性

《公約》第76(8)條規(guī)定如下：“從測算領海寬度的基線量起二百海里以外大陸架界限的情報應由沿海國提交根據附件二在公平地區(qū)代表制基礎上成立的大陸架界限委員會。委員會應就有關劃定大陸架外部界限的事項向沿海國提出建議。沿海國在這些建議的基礎上劃定的大陸架界限應有確定性和拘束力?！?/p>

本款三句話指出沿海國劃定大陸架外部界限的過程及每個步驟該遵守的義務：第一句話課予沿海國“提交情報”給委員會的義務；第二句話課予委員會就沿海國提出的劃界案做出《建議》的義務，做出《建議》前需遵循第76(4)-(7)條的規(guī)范；(11)《公約》附件二第3(1)(a)條。第三句話規(guī)定了“沿海國使用《建議》為基礎而劃定大陸架的外部界限”的法律效果。(12)McDorman, “The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf: A Technical Body in a Political World”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.17, No.3, 2002,pp.313-317; Ron Macnab, “The Case for Transparency in the Delimitation of the Outer Continental Shelf in Accordance with UNCLOS Article 76”, Ocean Development and International Law,Vol.35, No.1, 2004, p.11;Edwin Egede, “Submission of Brazil and Article 76 of the Law of the Sea Convention 1982”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.21, No.1, 2006, p.53.然而，在《建議》作出后，到沿海國劃定大陸架外部界限前，沿海國應如何處理《建議》？規(guī)定不明確。本文認為有三種可能。

第一種可能：是沿海國享有裁量權，在劃定大陸架的外部界限時可自由決定是否遵循《建議》，因為建議(recommendations)也者，無法律拘束力也。如此，沿海國可劃出比《建議》提供的線更寬廣的外部界限，主張更大面積的大陸架。第二種可能：是沿海國有義務嚴格遵循《建議》，不應主張更大面積的大陸架，也不應主張更小面積的大陸架。第三種可能：是沿海國有義務不超越《建議》劃出的線條，但有權主張小于《建議》所示的大陸架。(13)Churchill & Lowe, The Law of The Sea, 3rd ed., Manchester University Press, 1999, p.149; David Colson, “The Delimitation of the Outer Continental Shelf Between Neighboring States”, American Journal of International Law, Vol.97, 2003, p.93, footnote 12; ?ystein Jensen, “The Commission on the Limits of the Continental Shelf: An Administrative, Scientific, or Judicial Institution?”O(jiān)cean Development and International Law, Vol.45, No.2, 2014, p.176; ILA, Berlin Conference (2004)-Legal Issues of the Outer Continental Shelf, 2004, pp.21-22.

2.2 從“上下文”看第一種可能性

依據條約解釋的原則，特別是1969年《維也納條約法公約》第31條的規(guī)范，為了明確化待解釋的文字用語的通常意義，必須檢視“上下文”(context)。條約的附件是待解釋的條款文字的“上下文”之一。(14)《維也納條約法公約》第31(1)-(2)條規(guī)定：“1.條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。2.就解釋條約而言，上下文除指連同弁言及附件在內之約文外，并應包括……”。此條約本文下載于https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf?！豆s》的附件，作為第76(8)條的上下文，(15)Richard Gardiner, Treaty Interpretation, 2nd ed., Oxford University Press, 2015, p.197.或能提供答案?！豆s》第318條也規(guī)定：各附件構成本《公約》的組成部分。(16)《公約》第318條規(guī)定：“各附件為本公約的組成部分，除另有明文規(guī)定外，凡提到本公約或其一個部分也就包括提到與其有關的附件。”以下討論《公約》附件二第7-8條。

《公約》附件二第7條規(guī)定：“沿海國應依第76條第8款的規(guī)定并按照適當國家程序劃定大陸架的外部界限?！?17)《公約》附件二第7條。因此，沿海國有義務將外大陸架外部界限的情報提交委員會。沿海國亦應“尊重”并“使用”《建議》，這是當然之理，是第76(8)條默示的義務。探究第76(8)條第三句的“前提”，是沿海國有義務把《建議》當成劃定大陸架外部界限的基礎。這有何涵義？

就此，《公約》附件二第8條規(guī)定：“在沿海國不同意委員會建議的情形下，沿海國應于合理期間內向委員會提出訂正的或新的劃界案。”(18)《公約》附件二第8條。因此，當“不同意”的情況出現(xiàn)時，沿海國恐怕只有三種選擇：(1)向委員會提出訂正的或新的劃界案，然后靜待新的《建議》；(19)截至2018年9月21日，俄羅斯、巴西、巴貝多斯、阿根廷也已提出修正版的劃界案，參見：http://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm，Last Visited: October 11, 2018。關于巴西的修正版劃界案，參見：Alexandre Pereira da Silva, “Dealing with Articles 76 and 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea: Legal and Political Challenges for Brazil”, Ocean Yearbook , Vol.28, 2014, p.161; McDorman, “The Entry into Force of the 1982 LOS Convention and Article 76 Outer Continental Shelf Regime”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.10, No.2, 1995, p.178.(2)勉強接受《建議》，劃定跟《建議》一致的大陸架外部界限；(3)放棄劃定大陸架外部界限的項目。

沿海國顯然無權將大陸架外部界限劃成跟《建議》不一致的形態(tài)，否則《公約》第76(8)條及附件二第8條的規(guī)定將成為具文。(20)同⑤, pp.179-180。故，前述第一種可能于法不容。進一步說，沿海國劃定大陸架外部界限時，不應超越《建議》的線條，因為第76(8)條另一“上下文”，即第76(1)-(7)條，處處呈現(xiàn)“上限”的概念。(21)David Colson,“The Delimitation of the Outer Continental Shelf Between neighboring States”, American Journal of International Law, Vol.97, 2003, p.102; ?ystein Jensen, “The Commission on the Limits of the Continental Shelf: An Administrative, Scientific, or Judicial Institution?”O(jiān)cean Development and International Law, Vol.45, No.2, 2014, p.177.

《公約》第76(1)條規(guī)定沿海國兩種大陸架的外部界限。第一是沿海國的陸地領土自然延伸到大陸邊的外緣。第二，若是大陸邊的外緣跟領?；€距離不到200海里，該沿海國的大陸架外部界限則為200海里，展現(xiàn)“上限”概念。第76(2)條規(guī)定沿海國的大陸架“不應”擴展到本條第4-6款規(guī)定的界限“以外”，也是“上限”。第76(3)條定義“大陸邊”，包含什么，不包含什么。第76(4)-(6)條系界定大陸邊的“外緣”及如何極大化“外緣”，多處用語是“不應超過”，又是“上限”。(22)Huw Llewellyn, “The Commission on the Limits of the Continental Shelf: Joint Submission by France, Ireland, Spain, and the United Kingdom”, International and Comparative Law Quarterly, Vol.56, 2007, pp.679-681, 687-690;David Colson, “The Delimitation of the Outer Continental Shelf Between Neighboring States”, American Journal of International Law, Vol.97, 2003, p.93, footnote 11.第76(7)條則規(guī)定如何劃出外大陸架的外部界限。這里所謂的“外部界限”，還是“上限”。(23)《公約》第76(1)-(7)條。Ron Macnab, “The Case for Transparency in the Delimitation of the Outer Continental Shelf in Accordance with UNCLOS Article 76”, Ocean Development and International Law, Vol.35, No.1, 2004, pp.5-9.

因此，若沿海國劃定大陸架的外部界限超越《建議》繪制的線條，他國大可質疑其違反《公約》第76條，(24)《公約》附件二第4條。因第76(1)-(7)條的條件滿足與否非沿海國說了算。否則，第76(8)條、《公約》附件二(25)《公約》附件二的標題。及《建議》等于具文。(26)Richard Gardiner, Treaty Interpretation, 2nd ed., Oxford University Press, 2015, pp.179-180;Ian Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties, 2nd ed., Manchester University Press, 1973, p.118.其實，委員會是由專家組成的機構，(27)《公約》附件二第2條。從地質學、地球物理學、水文學的技術角度來權威解釋并適用第76條，(28)《公約》附件二第3(1)(a)條。Ron Macnab, “The Case for Transparency in the Delimitation of the Outer Continental Shelf in Accordance with UNCLOS Article 76”, Ocean Development and International Law, Vol.35, No.1, 2004, p.9;McDorman, “The Entry into Force of the 1982 LOS Convention and Article 76 Outer Continental Shelf Regime”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.10, No.2, 1995,p.178.作為評估沿海國劃界案提交情報的標準。(29)《公約》附件第4條。Oude Elferink, “The Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: The Relationship betweent the CLCS and Third Party Dispute Settlement”, in Alex G.Oude Elferink and Donald R.Rothwell eds., Ocean Management in the 21st Century: Institutional Frameworks and Responses, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p.111.委員會適用第76條標準的結果在《建議》呈現(xiàn)，沿海國再使用《建議》作為劃定大陸架外部界限的基礎，并用可查證的方式呈現(xiàn)最后劃定的大陸架外部界限。(30)參見委員會的《議事規(guī)則》(Rules of Procedure)第54條，https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/309/23/PDF/N0830923.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018。Oude Elferink, “‘openness’and Article 76 of the Law of the Sea Convention: The Process Does Not Need to Be Adjusted”, Ocean Development and International Law, Vol.40, No.1, 2009, p.40.

2.3 從“上下文”看第二種可能性

《公約》是否課予沿海國嚴格遵守《建議》的義務，使得沿海國大陸架外部界限的劃定，既不能超越《建議》繪制的線條，也不能小于《建議》繪制的大陸架的面積？這是第二種可能性，也不正確，原因如下：

依據《公約》第77(1)條，沿海國為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的，對大陸架行使主權權利。第77(2)條則規(guī)定，前款權利具專屬性。既然享有的是權利而非義務，沿岸國當然可以不使用這種權利，或是不完全行使本條規(guī)定的所有權利。(31)同③, p.12; 《公約》第77(1)-(2)條。

此外，《公約》第76(4)-(6)條提供不止一種公式讓沿海國繪制大陸架外部界限。(32)《公約》第76(4)-(6)條。Churchill & Lowe, The Law of the Sea, 3rd ed., Manchester University Press, 1999, pp.148-149; Also See: Edwin Egede, “Submission of Brazil and Article 76 of the Law of the Sea Convention 1982”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.21, No.1, 2006, p.44.第76(2)條限制沿海國的大陸架外部界限不超過本條第4-6款規(guī)定的界限外。(33)《公約》第76(2)條。第76條既然提供沿海國劃定大陸架外部界限的最寬限度，沿海國最終劃定外部界限時，自然可以選擇最大限度“以內”的外大陸架。沿海國的自我克制，才有利于跟海岸相鄰或相向的國家談判海疆劃界。若沿海國負擔嚴格遵守《建議》的義務，因而無權在劃定大陸架的外部界限時往內退縮，反而可能妨礙劃界談判。第二種可能性遂于法不合。

2.4 小結：第三種可能性

基于前述，第76(8)條第三句話放進“上下文”來解釋的結論為：《公約》僅課予沿海國義務在劃定大陸架外部界限時，避免超越《建議》描繪的線條。但沿海國有權在《建議》描繪的外大陸架線條退縮。這才是最接近第76(8)條文字“沿海國在委員會建議的基礎上劃定大陸架的外部界限”之解釋。(34)McDorman, “The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf: A Technical Body in a Political World”,The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.17, No.3, 2002, p.309.

三、兩種違反《公約》第76(8)條的情況

延續(xù)以上的討論，有兩種沿海國未將《建議》作為基礎而劃定大陸架外部界限的情況：(1)存在《建議》，但沿海國劃定的大陸架外部界限超越《建議》的線條；(2)《建議》不存在，沿海國徑行公布外大陸架的外部界限。

若次級委員會(sub-commission)已草擬好建議，但委員會未通過，沿海國卻公布大陸架的外部界限，該如何歸類？本文認為屬第二種，因委員會規(guī)定將次級委員會所準備的建議跟委員會做出的《建議》截然區(qū)分。(35)參見《公約》附件二第5-6條。另參見《議事規(guī)則》附件二第3(2)-(3)、4(1)-(3)條。另參見《議事規(guī)則》附件三第2(b)、3-4、5(1)-(2)、8、11條。Edwin Egede, “Submission of Brazil and Article 76 of the Law of the Sea Convention 1982”, The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.21, No.1, 2006, pp.50-51.

3.1 第一種情況的法律問題

若《建議》業(yè)已做出，但沿海國劃定大陸架外部界限超越《建議》的線條，將產生以下法律問題：

第一、如前述，《公約》附件二第7條課予沿海國一個義務，應依據《公約》第76(8)條的規(guī)定劃定大陸架的外部界限。換言之，沿海國在劃定外部界限時，有義務“尊重并使用”《建議》。如何落實？附件二第8條也提供答案：沿海國劃定的大陸架外部界限應與《建議》“一致”。因此，若是發(fā)生第一種情況，沿海國可能違反《公約》附件二第7～8條，以及《公約》第76(8)條。(36)Oude Elferink, “The Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: The Relationship between the CLCS and Third Party Dispute Settlement”, in Alex G.Oude Elferink and Donald R.Rothwell eds., Ocean Management in the 21st Century: Institutional Frameworks and Responses, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p.121.

第二、《公約》第134(4)條規(guī)定：“本條的任何規(guī)定不影響根據第六部分所為之大陸架外部界限之劃定?！边@句話以“沿海國劃定大陸架外部界限應根據《公約》第六部分(含第76條)為之”為前提。若沿海國本于誠信，善意履行這項義務并尊重《建議》，沿海國劃定的大陸架外部界限就不會侵犯《公約》第十一部分所規(guī)范的“區(qū)域”或“人類的共同繼承財產”。(37)《維也納條約法公約》第26條。另參見《公約》第300條。Aldo Chircop,“Managing Adjacency: Some Legal Aspects of the Relationship Between the Extended Continental Shelf and the International Seabed Area”, Ocean Development and International Law, Vol.42, No.4, 2011, p.308.反之，發(fā)生第一種情況時，沿海國劃定的大陸架外部界限將被認為侵犯“區(qū)域”。(38)同①, pp.308, 324.《公約》第1(1)(1)條將“區(qū)域”定義為國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。(39)《公約》第1(1)(1)條。故，第134條或是《公約》第十一部分適用到第一種情況時，因前提不存在，就會反過來“減損”沿海國此種大陸架外部界限的合法性。此外，第134(4)條隱含對第一種情況的司法救濟?！豆s》第十一部分第187(a)-(b)條的爭端解決機制，可矯正此非法狀況。(40)《公約》第187(a)-(b)條。Delimitation of the Maritime Boundary in the Bay of Bengal (Bangladesh/Myanmar)(Judgment)[2012] ITLOS Report 4, para.407; McDorman, “The Continental Shelf”, in Rothwell, Oude Elferink, Scott, and Stephens eds., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press, 2017, pp.190, 192.可見第一種情況產生的法律問題不僅牽涉到《公約》第六部分，還關乎第十一部分。

第三、《公約》第十一部分第136條規(guī)定：“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財產。(41)《公約》第136條。故，沿海國劃定大陸架外部界限而超越《建議》提供的線條，將被批評為侵犯了人類的共同繼承財產?！豆s》第77(2)條規(guī)定沿海國在大陸架的權利有專屬性，若沿海國把“區(qū)域”的一部分據為己有，這種具備“專屬性”的權利主張將與“人類的共同繼承財產”的“共同性”沖突，(42)《公約》第137(2)條。也就違反第136條的規(guī)定。

第四、《公約》第137(1)條課予所有國家“不作為”的義務，“任何國家不應對區(qū)域的任何部分或其資源主張或行使主權或主權權利?！睋Q言之，任何國家都被禁止將“區(qū)域”據為己有。當第一種情況發(fā)生時，第137(1)條更禁止其他國家承認將“區(qū)域”據為己有的主張或行為。(43)《公約》第137(1)條。

第五、當第一種情況發(fā)生時，除了沿海國與他國陷入前述法律斗爭，國際海底管理局也被牽連?！豆s》第137(2)條規(guī)定，“區(qū)域”內資源的一切權利屬全人類。由國際海底管理局代表全人類行使這種權利。(44)《公約》第137(2)條。換言之，《公約》將國際海底管理局視為 “區(qū)域”的監(jiān)護人。國際海底管理局自應嚴肅處理第一種情況，包含啟動司法救濟。否則，國際海底管理局的過失或不作為也有國際責任，這是《公約》第187(b)(i)條所預想的情況。(45)《公約》第187(b)(i)條。

3.2 第二種情況產生的法律問題

若《建議》不存在而沿海國徑行公布外大陸架外部界限，則有下列法律問題：

第一、《公約》附件二第7條規(guī)定，沿海國應依第76(8)條的規(guī)定劃定大陸架的外部界限。第76(8)條第一句課予沿海國向委員會提交情報的義務。簡言之，沿海國有義務在劃定大陸架外部界限之前，自委員會獲得《建議》，作為劃定界限的基礎。(46)Ron Macnab, “The Case for Transparency in the Delimitation of the Outer Continental Shelf in Accordance with UNCLOS Article 76”, Ocean Development and International Law, Vol.35, No.1, 2004, pp.1,11；McDorman, “The Entry into Force of the 1982 LOS Convention and Article 76 Outer Continental Shelf Regime”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.10, No.2, 1995, p.178；McDorman, “The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf: A Technical Body in a Political World”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.17, No.3, 2002, p.319；Aldo Chircop,“Managing Adjacency: Some Legal Aspects of the Relationship Between the Extended Continental Shelf and the International Seabed Area”, Ocean Development and International Law, Vol.42, No.4, 2011, p.308；?ystein Jensen, “The Commission on the Limits of the Continental Shelf: An Administrative, Scientific, or Judicial Institution?”O(jiān)cean Development and International Law, Vol.45, No.2, 2014, p.177.故，當第二種情況發(fā)生，沿海國將被譴責，因在劃定界限前不存在《建議》，違反第76(8)條及《公約》附件二第7條。但，這些規(guī)定不會剝奪沿海國主張外大陸架的固有權利，只要沿海國在事實上存在超過200海里的大陸架。(47)McDorman, “The Continental Shelf”, in Rothwell, Oude Elferink, Scott, and Stephens eds., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press, 2017, p.192; ILA, Berlin Conference (2004)-Legal Issues of the Outer Continental Shelf, 2004, p.2.

第二、如前述，《公約》第134(4)條隱含一個前提性義務，即沿海國必須遵守《公約》第六部分的規(guī)定(含第76條)來劃定大陸架的外部界限。那么，沿海國在缺乏《建議》之下居然劃定外大陸架的外部界限，當然違反了第76條及第134(4)條的隱含義務。

第三、《公約》第76條是一組規(guī)范，用來讓沿海國合法地極大化大陸架外部界限，同時保留“區(qū)域”作為人類共同繼承的財產。(48)Ron Macnab, “The Case for Transparency in the Delimitation of the Outer Continental Shelf in Accordance with UNCLOS Article 76”, Ocean Development and International Law, Vol.35, No.1, 2004, pp.1, 11.適用第76條相關規(guī)定并非沿海國說了算，沿海國依據第76條劃定的大陸架外部界限需經委員會審核及確認。委員會的工作，是提出科學專家的集體建議，適用第76條的條件到沿海國提交的情報后，做出判斷。(49)Edwin Egede, “Submission of Brazil and Article 76 of the Law of the Sea Convention 1982”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.21, No.1, 2006, p.50; Ron Macnab, “The Case for Transparency in the Delimitation of the Outer Continental Shelf in Accordance with UNCLOS Article 76”, Ocean Development and International Law, Vol.35, No.1, 2004, p.9.《建議》必須被沿海國當成劃定大陸架外部界限的基礎。因此，沿海國劃定大陸架外部界限，沒有事先取得《建議》，自然損及沿海國外大陸架外部界限的合法性，而且將被視為侵犯“區(qū)域”。(50)McDorman, “The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf: A Technical Body in a Political World”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.17, No.3, 2002, p.320；McDorman, “The Continental Shelf”, in Rothwell, Oude Elferink, Scott, and Stephens eds., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press, 2017, p.192.

第四、《公約》第137(1)條是一個禁止規(guī)定，課予所有國家不就“區(qū)域”的任何部分或是對“區(qū)域”內的資源主張或行使主權或主權權利。當第二種情況發(fā)生時，國際社會如何相信沿海國未將“區(qū)域”的部分據為己有？因為沿海國劃定大陸架外部界限的基礎，也是從科學技術的角度來認證沿海國外大陸架外部界限滿足第76條條件的《建議》，并不存在！(51)Aldo Chircop,“Managing Adjacency: Some Legal Aspects of the Relationship Between the Extended Continental Shelf and the International Seabed Area”, Ocean Development and International Law, Vol.42, No.4, 2011, p.308.因此，第二種情況也違反《公約》第137(1)條。(52)McDorman, “The Continental Shelf”, in Rothwell, Oude Elferink, Scott, and Stephens eds., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press, 2017, pp.191-192.

四、委員會不作為的后果及理由

《公約》第76(8)條第二句話規(guī)定，委員會有義務針對劃定大陸架外部界限有關事項對沿海國作出建議。若委員會遲遲未能作出《建議》，沿海國是否有權徑行宣布外大陸架的外部界限？本文認為，當委員會“有理由”不做出《建議》或是拒絕通過次級委員會所草擬的建議時，沿海國徑行宣布大陸架的外部界限“則可責難”。以下討論委員會不作為的法律依據。

4.1 “不妨害”的義務

委員會的行為受到“不妨害”(without prejudice)義務的制約。(53)Clive Symmons, “The Irish Partial Submission to the CLCS in 2005: A Precedent for Future Such Submissions in the Light of the ‘Disputed Areas’Procedures of the Commission”, Ocean Development and International Law, Vol.37, 2006, pp.303, 308.《公約》附件二第9條規(guī)定：“委員會的行動不應妨害海岸相向或相鄰國家間劃定界限的事項?！?54)《公約》附件二，第9條。委員會的《議事規(guī)則》附件一第5(b)條則規(guī)定：“委員會通過的建議……不應妨害領土或海洋爭端當事國的立場。”(55)《議事規(guī)則》附件一第5(b)條。誰決定是否爭端當事國的立場將被委員會的行動所妨害？《議事規(guī)則》附件一第1條曰：委員會承認，關于劃定大陸架的外部界限可能產生的爭端所涉及的事項，管轄權在于國家。(56)同③,p.196;《議事規(guī)則》附件一第1條。故，爭端當事國才有權判斷是否委員會的作為將妨害該國在這幾類爭端中的地位，進而阻擋委員會做《建議》或同意松綁委員會。(57)Edwin Egede, “Submission of Brazil and Article 76 of the Law of the Sea Convention 1982”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.21, No.1, 2006, pp.38, 40.委員會《議事規(guī)則》附件一第5(a)條曰：“如果已存在陸地或海洋爭端，委員會不應審議和認定爭端任一當事國提出的劃界案。但在爭端所有當事國事前表示同意的情況下，委員會可以審議爭端區(qū)域內的一項或多項劃界案?！?58)《議事規(guī)則》附件一第5(a)條。

4.2 “海洋權利”爭端阻擋委員會做出建議

何種爭端關乎“不妨害”義務？從《公約》附件二第9條及委員會的《議事規(guī)則》附件一第5(b)條來看有兩大類：第一、海岸相向或相鄰的國家之間的海疆劃界爭端；第二、領土(59)Oude Elferink, “The Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: The Relationship betweent the CLCS and Third Party Dispute Settlement”, in Alex G.Oude Elferink and Donald R.Rothwell eds., Ocean Management in the 21st Century: Institutional Frameworks and Responses, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p.114.或海洋爭端(maritime disputes)。(60)Edwin Egede, “Submission of Brazil and Article 76 of the Law of the Sea Convention 1982”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.21, No.1, 2006, pp.38-39.此外，《議事規(guī)則》附件一的標題曰：“在存在海岸相向或相鄰國家間的爭端或其他未解決的陸地或海洋爭端的情況下提出劃界案”。(61)CLCS, “Statement by the Chairman of the CLCS on the Progress of Work in the Commission”, CLCS/42 (September 14, 2004), para.17, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/510/12/PDF/N0451012.pdf?OpenElement; Alexandre Pereira da Silva, “Dealing with Articles 76 and 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea: Legal and Political Challenges for Brazil”, Ocean Yearbook, Vol.28, 2014, pp.160-161.就此，“或其他”有四層含義：一、“海洋爭端”包含，但不限于“海岸相向或相鄰的國家的爭端”。二、何為海岸相向或相鄰的國家間的海洋爭端？應包含重疊海域的劃界爭端。(62)參見《議事規(guī)則》附件一第2(b)、4(b)、6條。Clive Symmons, “The Irish Partial Submission to the CLCS in 2005: A Precedent for Future Such Submissions in the Light of the ‘Disputed Areas’Procedures of the Commission”, Ocean Development and International Law, Vol.37, 2006, p.306.三、“其他”兩字代表“剩余的爭端”。四、“剩余的爭端”包含存在于海岸不相向也不相鄰的國家間的海洋爭端，但排除劃界爭端，(63)Clive Symmons, “The Irish Partial Submission to the CLCS in 2005: A Precedent for Future Such Submissions in the Light of the ‘Disputed Areas’Procedures of the Commission”, Ocean Development and International Law, Vol.37, 2006, pp.308, 310.“海洋權利爭端”(maritime entitlement)遂呼之欲出。

“海洋權利爭端”系指一個海上地物(maritime feature)能否產生領海、專屬經濟區(qū)及大陸架等海洋權利的爭端；(64)Edwin Egede, “Submission of Brazil and Article 76 of the Law of the Sea Convention 1982”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.21, No.1, 2006, pp.39, 41.也關于地物在《公約》第121條下的法律地位，(65)《公約》第121條(島嶼制度)規(guī)定：“1、島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。2、除第3款另有規(guī)定外，島嶼的領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架應按照本公約適用于其他陸地領土的規(guī)定加以確定。3、不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區(qū)或大陸架?！笔欠裨摰匚飳儆诰邆渫耆珯嗬膷u嶼，有權產生領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)及大陸架；或是“不能維持人類居住或不能維持本身經濟生活的巖礁”，無權產生專屬經濟區(qū)及大陸架；(66)中菲南海仲裁案的實體裁決對于《公約》第121(3)條作出解釋。許多知名的國際法學者不同意。參見Gerhard Hafner, “Some Remarks on the South China Sea Award: Itu Aba versus Clipperton”, Chinese (Taiwan)Yearbook of International Law and Affairs, Vol.34, 2016, pp.1-19.或是低潮高地，連領海都沒有。

此類爭端被2009—2012年委員會的爭論完整定性，(67)參見兩份中國的外交照會，以及兩份韓國的外交照會，皆抗議日本使用沖之鳥礁所謂依據主張大陸架，同時參見日本回應的外交照會，聯(lián)合國網站，http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_jpn.htm，Last Visited: October 11, 2018。并從頭(68)“...it shall not take action on the part of recommendations prepared by the Sub-commission in relation to the area of Oki-no-Tori Shima, until the Commission decides to do so.”See:paragraph 26 of Chairman’s Statement (CLCS/64), 24th Session, New York, 10 August-11 September 2009, UN, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/536/21/PDF/N0953621.pdf?OpenElement.至尾(69)“Progress of Work in the CLCS-Statement by the Chairperson”(CLCS/74)for the 29th Session in New York, 19 March-27 April 2012, para.19 in page 5, UN, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/326/32/PDF/N1232632.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018.阻礙委員會的特定作為。2009年日本主張沖之鳥礁是個具備完全權利的島嶼，有權產生專屬經濟區(qū)及大陸架，含外大陸架。(70)Section 4 (Relevant Maritime Delimitations)of the Executive Summary of Japan’s Submission, page 8, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf, Last Visited: October 11, 2018。中韓援引《公約》第121(3)條主張委員會不應審理日本劃界案涉及沖之鳥礁產生的外大陸架。中韓認為：沖之鳥礁是個巖礁、不能維持人類居住及本身的經濟生活、無資格產生專屬經濟區(qū)及大陸架。故，沖之鳥礁周圍的外大陸架劃界案，日本欠缺提交劃界案的資格。(71)China’s Communication dated on 6 February 2009，UN, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/chn_6feb09_e.pdf, Last Visited: October 11, 2018; Korea’s Communication dated on 27 February 2009, UN, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf, Last Visited: October 11, 2018.

辯論中，日本敦促委員會駁回中韓主張，因中日及韓日爭端涉及《公約》第121條的解釋或適用，超越委員會的權限。(72)Paragraph 54 of Chairman’s Statement (CLCS/62), 23rd Session, New York, 2 March-9 April 2009, UN, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/307/58/PDF/N0930758.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018.此爭端不涉及領土主權之歸屬；唯一在沖之鳥礁跟日本有劃界爭端的是帕勞，而帕勞不反對委員會審理此案。故委員會無理由不審議日本之劃界案，或不賦予日本劃界案受審理的資格。(73)同⑨?？梢娙毡緦Α蹲h事規(guī)則》附件一第5(a)條中的“領土或海洋爭端”采限縮解釋，不認為“海洋爭端”包含《公約》第121條下的“海洋權利爭端”，(74)同。《議事規(guī)則》附件一第5(a)條遂不應適用到沖之鳥礁的爭端。(75)Paragraphs 14 of Chairperson’s Statement (CLCS/72), 28th Session, New York, 1 August-9 September 2011, UN, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/501/39/PDF/N1150139.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018.

本文認為，委員會處理沖之鳥礁法律地位爭端的實踐澄清了“是否存在于海岸不相向也不相鄰的國家間的海洋權利爭端被《議事規(guī)則》附件一的標題所涵蓋”的問題。(76)《議事規(guī)則》附件一的標題是“Submissions in case of a dispute between States with opposite or adjacent coasts or in other cases of unresolved land or maritime disputes”。委員會官方文件不用“爭端”(dispute)敘述中日及韓日之間的爭議，也未援引《議事規(guī)則》附件一第5(a)條。委員會使用“事項”(matters)描述此爭議，(77)“Progress of Work in the CLCS-Statement by the Chairperson”(CLCS/74)for the 29th Session in New York, 19 March-27 April 2012, para.19 in page 5, UN, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/326/32/PDF/N1232632.pdf?OpenElement,Last Visited: October 11, 2018.似乎在回避問題。

然而，基于下列理由，委員會處理此“事項”時，事實上適用了《議事規(guī)則》附件一第5(a)條：一、“事項”一詞源于《議事規(guī)則》附件一第1條。(78)參見《議事規(guī)則》附件一第1條。二、委員會官方文件敘述最后處理這“事項”時曰：“直到前述提到的這個事項被解決的時候”?！笆马棥憋@然“有待解決”，即“爭端”。三、委員會因此不通過次級委員會準備的建議草案。(79)同②。四、委員會不作為的依據僅存在于《議事規(guī)則》附件一第5(a)-(b)條及《公約》附件二第9條。

故，有理由認為委員會2012年實踐，在事實上把海洋權利爭端歸入《議事規(guī)則》附件一所稱的“海洋爭端”。

4.3 委員會不作為的合法性及合理性

基于中日與韓日的海洋權利爭端，委員會在2012年是否“合法”(80)ILA, Berlin Conference (2004)-Legal Issues of the Outer Continental Shelf, 2004, p.10.且“合理”地擱置次級委員會就沖之鳥礁產生的外大陸架所草擬的建議？答案應為肯定，理由如下：

第一、試想“區(qū)域”被一國非法奪走一個半徑200海里的圓形海域，全人類的損失有多大？更不用說超越200海里的外大陸架。委員會作為看守“區(qū)域”或“人類的共同繼承財產”的機構，有責任提供技術上的權威意見，以《建議》的形式呈現(xiàn)，好讓沿海國作為劃定最大范圍的大陸架外部界限的基礎，進而確定“區(qū)域”跟“國家管轄海域”的疆界。若委員會對無資格產生海洋權利的海上地物所生的問題束手無策，豈能達成維護“區(qū)域”及“人類的共同繼承財產”的目的？所幸，《議事規(guī)則》附件一的條文之“上下文”，連同《公約》的目的和宗旨，都肯定“海洋權利爭端”應屬于《議事規(guī)則》附件一標題所指的“海洋爭端”。

第二、委員會的規(guī)定及實踐顯示海疆劃界爭端可阻擋委員會審理劃界案，這是《議事規(guī)則》附件一第5(a)條的規(guī)定。當決定不審理劃界案，或是不通過次級委員會所準備的建議草案時，委員會其實在履行前述“不妨害之義務”，不妨害海域劃界爭端當事國的權利。試想，連涉及海域劃界爭端的區(qū)區(qū)兩三國的權利，《公約》都不準委員會損害，《公約》怎能容許委員會審理涉及海洋權利爭端的劃界案？《公約》怎能容許委員會損害所有國家對“區(qū)域”或“人類的共同繼承財產”的利益？反過來說，若是《議事規(guī)則》附件一標題內的“海洋爭端”不含“海洋權利爭端”，故不能阻止委員會審理涉及這種爭端的劃界案，《公約》目的及宗旨將遭戕害，條文意涵將產生沖突。

4.4 委員會是否無權解釋《公約》第121條之相關性

日本在那場大辯論中指出，委員會無權解釋并適用《公約》第121條，因此也無權判斷是否特定的海上地物屬于巖礁或是具備完全權利的島嶼，故委員會無權處理中國及韓國提出的抗議。(81)Paragraph 54 of Chairman’s Statement (CLCS/62), 23rd Session, New York, 2 March-9 April 2009, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/307/58/PDF/N0930758.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018.本文認為此主張大有問題：

第一、日本主張忽略了一件事：委員會并非爭端解決機構，無權解決領土、海疆劃界及海洋權利爭端。(82)Oude Elferink, “The Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: The Relationship between the CLCS and Third Party Dispute Settlement”, in Alex G.Oude Elferink and Donald R.Rothwell eds., Ocean Management in the 21st Century: Institutional Frameworks and Responses, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p.113.當委員會面臨這些爭端時，該做、可做、所做的事就是暫?？紤]涉及爭端的劃界案，(83)“Statement by the Chairman of the CLCS on the Progress of Work in the Commission”(CLCS/64)for the 24th Session in New York, 10 August-11 September 2009, para.106 in page 22, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/536/21/PDF/N0953621.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018.或是不予通過次級委員會準備的建議草案。(84)“Progress of Work in the CLCS-Statement by the Chairperson”(CLCS/74)for the 29th Session in New York, 19 March-27 April 2012, para.19 in page 5, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/326/32/PDF/N1232632.pdf?OpenElement，Last Visited: October 11, 2018.委員會從未判定特定海上地物之主權歸屬，也未曾判定特定海上地物是“巖礁”，而非具備完全權利的島嶼。故真正問題不在于委員會如何解決爭端，而是委員會在開始審查特定劃界案之前或是通過次級委員會準備的建議草案前，是否應考慮特定的情況？

第二、依據委員會《議事規(guī)則》附件一，領土爭端足以阻礙委員會的審議，(85)參見《議事規(guī)則》附件一，第5(a)條。但解釋或適用“規(guī)范國家取得領土主權的國際習慣法”(86)Ian Brownlie, Principles of Public International Law,Oxford: Oxford University Press, 2008,pp.123-162.也超越委員會權限。既然沒有國家以此“越權事實”質疑過委員會考量“涉及領土爭端的抗議”而不審議特定外大陸架劃界案，為何委員會無權解釋或適用《公約》第121條的事實(87)Paragraph 59 of Chairman’s Statement (CLCS/62), 23rd Session, New York, 2 March-9 April 2009, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/307/58/PDF/N0930758.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018.卻可妨礙委員會考量中韓對沖之鳥礁劃界案所提的抗議？(88)Michael Sheng-ti Gau, “Recent Decisions by the Commission on the Limits of the Continental Shelf on Japan’s Submission for Outer Continental Shelf”, Chinese Journal of International Law, Vol.11, No.3, 2012, pp.501-502.

第三、委員會有解釋及適用《公約》第76條的權利及義務，(89)Paragraphs 24-25 of Chairman’s Statement (CLCS/64), 24th Session, New York, 10 August-11 September 2009, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/536/21/PDF/N09536 21.pdf?OpenElement, Last Visited: October 11, 2018.自應考量《公約》第121條，作為第76條的“上下文”，這是維也納條約法公約第31條的要求。(90)《維也納條約法公約》第31(1)-(2)條規(guī)定：“1.條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。2.就解釋條約而言，上下文除指連同弁言及附件在內之約文外，并應包括...”。Oude Elferink, “The Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: The Relationship between the CLCS and Third Party Dispute Settlement”, in Alex G.Oude Elferink and Donald R.Rothwell eds., Ocean Management in the 21st Century: Institutional Frameworks and Responses, Matinus Nijhoff Publishers, 2004, pp.122-123.第76(1)條有一個詞“陸地領土的自然延伸(natural prolongationofits land territory)”。(91)《公約》第76(1)條規(guī)定：“沿海國的大陸架包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸，擴展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測算領海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里，則擴展到二百海里的距離?！薄＠镱^“的”(of)字饒富深意。意思是：這個“自然延伸(即大陸架)”歸屬于特定的“陸地領土”。(92)Huw Llewellyn, “The Commission on the Limits of the Continental Shelf: Joint Submission by France, Ireland, Spain, and the United Kingdom”, International and Comparative Law Quarterly, Vol.56, 2007, pp.681, 687.或者，特定的“陸地領土”在法律上有資格產生“自然延伸(或大陸架)”。當委員會探討是否特定陸地領土有權產生大陸架(自然延伸)時，就是在解釋或適用第76(1)條。若接獲抗議，(93)參見《議事規(guī)則》附件一第5(a)條。就應考慮：一、是否該“陸地領土”屬于第60(8)條規(guī)范的人工島、設施或結構？(94)《公約》第60(8)條規(guī)定：“人工島嶼、設施和結構不具有島嶼地位。它們沒有自己的領海，其存在也不影響領海、專屬經濟區(qū)或大陸架界限的劃定?！倍⑹欠裨摗瓣懙仡I土”屬于第121(3)條的“巖礁”？這些考量都是必要的。因此，《公約》第121條是委員會解釋第76條時應考慮的上下文，非被解釋的客體。(95)Michael Sheng-ti Gau, “Recent Decisions by the Commission on the Limits of the Continental Shelf on Japan’s Submission for Outer Continental Shelf”, Chinese Journal of International Law, Vol.11, 2012, pp.501-502; ILA, Berlin Conference (2004)-Legal Issues of the Outer Continental Shelf, 2004, pp.2-3, 5-6.

結論是，委員會依據“不妨害”的義務，在“海洋權利爭端”當事國提出抗議時，不就涉及爭端的劃界案做出建議，完全合法。處理日本沖之鳥礁劃界案時，不管是否公開援引《議事規(guī)則》附件一第5(a)條，委員會的不作為也完全符合附件一第5(a)條。將“海洋權利爭端”歸類為《議事規(guī)則》附件一標題中的“海洋爭端”，亦無違法。

4.5 個案事實分析

日本《政令》公布兩個海域內的外大陸架，沖之鳥礁以西的是ODR區(qū)(Oki-Daito Ridge region)，(96)日本劃界案當中的ODR海域的部分，參見Executive Summary of Japan’s Submission to the CLCS, Figures 1.1 and 6.6, pp.6, 21, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf.關于委員會建議中，涉及ODR海域的部分，參見Figure 20, 標題為 “Bathymetric map showing outer edge formula lines in the Southern Oki-Daito Ridge”,參見“Summary of Recommendations of The CLCS in Regard to the Submission Made by Japan on 12 November 2008”, Figure 27, entitled“Bathymetric map showing outer edge formula lines in the Shikoku Basin Region”, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/com_sumrec_jpn_fin.pdf, Last Visited: October 11, 2018。沖之鳥礁以北是SKB區(qū)。(97)日本劃界案當中的SKB海域，參見Executive Summary of Japan’s Submission to the CLCS, Figures 1.1及 6.7，第6、23頁，http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf, Last Visited: October 11, 2018。關于《建議》涉及SKB海域的部分，“Summary of Recommendations of The CLCS in Regard to the Submission Made by Japan on 12 November 2008”, Figure 27, entitled“Bathymetric map showing outer edge formula lines in the Shikoku Basin Region”,http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/com_sumrec_jpn_fin.pdf, Last Visited: October 11, 2018?！墩睢饭?57個坐標點連接ODR區(qū)的外大陸架外部界限，只用7個坐標點顯示SKB區(qū)的外大陸架外部界限。ODR區(qū)的外大陸架主張與《2012年建議》一致，問題出在SKB區(qū)的主張?！?012年建議》提供描繪SKB區(qū)的線條，(98)“Summary of Recommendations of The CLCS in Regard to the Submission Made by Japan on 12 November 2008”, Figure 27, entitled “Bathymetric map showing outer edge formula lines in the Shikoku Basin Region”, UN, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/com_sumrec_jpn_fin.pdf, Last Visited: October 11, 2018.中央上方有兩條線段夾成一個倒三角形，并非日本可主張的外大陸架。《政令》在沖之鳥礁以北畫出一個長方形海域。其中，凡是日本專屬經濟區(qū)外部界限外的海域，皆為日本的外大陸架。比較《2012年建議》提供描繪SKB區(qū)的線條跟《政令》之后，可以發(fā)現(xiàn)，長方形海域的北部有一部分，即倒三角形之海域，超越《2012年建議》，被《政令》主張為日本的外大陸架。在此出現(xiàn)前述第一種情況。

《政令》畫出的長方形海域底部有兩個區(qū)域出現(xiàn)問題。偏北方的區(qū)域，其北部邊界是北緯24.5度線，南部邊界是沖之鳥礁產生的200海里外部界限。北緯24.5度線是《2012年建議》對SKB海域的南部界限。(99)參見Figure 27，“Summary of Recommendations of The CLCS in Regard to the Submission Made by Japan on 12 November 2008”, entitled“Bathymetric map showing outer edge formula lines in the Shikoku Basin Region”, UN, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/com_sumrec_jpn_fin.pdf，Last Visited: October 11, 2018。北緯24.5度，并未被Figure 27所明示。這是方銀霞博士計算出來的結果?？梢源_定的是，委員會對于SKB海域的建議，最南端的界限，跟沖之鳥礁200海里外部界限不同。請比較Figures 1.1以及6.7。參見Executive Summary of Japan’s Submission to the CLCS，同F(xiàn)igures 1.1及6.7，第6、23頁，下載自 http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf，Last Visited: October 11, 2018。因此，這個偏北方的區(qū)域的法律問題出在：日本主張的外大陸架，越過北緯24.5度線往南走，明顯超越《建議》，又出現(xiàn)第一種情況。

另一方面，這個《政令》畫出的長方形海域底部，日本主張為其外大陸架的海域，它的南部界限使用日本用沖之鳥礁主張專屬經濟區(qū)的外圍，在此不存在《建議》，發(fā)生第二種情況。學者可能主張，委員會不可能也無權針對沖之鳥礁周圍的專屬經濟區(qū)做出建議，因為日本并未將其情報提交委員會，日本也沒有義務提交這種情報給委員會。然而，本論文認為，這個南部界限牽涉到的法律問題同于沖之鳥礁周圍的專屬經濟區(qū)的法律問題。本論文業(yè)已討論日本在委員會提出的劃界案，特別是針對KPR海域的法律問題。KPR海域的北部界限，是沖之鳥礁產生的專屬經濟區(qū)的南部外圍。由于中日及韓日針對沖之鳥礁的法律地位有爭端，委員會未能通過次級委員會準備的針對KPR海域的建議草案。這個制止委員會針對KPR海域做出建議的爭端，正是委員會未能使用沖之鳥礁產生的200海里外部界限作為SKB海域的南部界限的理由，委員會改而使用北緯24.5度線作為SKB海域的南部界限。試想，若委員會使用沖之鳥礁產生的200海里外部界限作為SKB海域的外部界限，會被如何解讀？日本政府必然主張委員會針對中日及韓日關于沖之鳥礁的法律地位的爭端，判決日本勝訴！認定沖之鳥礁屬于具備完全權利的島嶼！

就沖之鳥礁是否構成《公約》第121條里頭的“具備完全權利的島嶼”一事，在1988年已生爭論。(100)Jon Van Dyke, “Speck in the Ocean Meets Law of the Sea”, New York Times, January 21, 1988, p.A26, https://www.nytimes.com/1988/01/21/opinion/l-speck-in-the-ocean-meets-law-of-the-sea-406488.html.到了2009年，日本使用沖之鳥礁作為基礎向委員會提出情報，爭端加溫。2016年7月之后，中菲南海仲裁案的實體裁決針對第121(3)條作出解釋。即便此解釋很有爭議(101)高圣惕：“論南海仲裁裁決對《聯(lián)合國海洋法公約》第121(3)條的錯誤解釋”,《太平洋學報》，2018年第12期，第24-34頁。，沖之鳥礁，這個比太平島面積小51 000倍的珊瑚礁，被歸類為第121(3)條意義下的“巖礁”卻不容置疑。委員會未來恐難改變2012年針對這個“事項”(matters)的做法。B區(qū)的南部邊界出現(xiàn)第二種情況，似無疑義。

五、結 論

國際法院在英挪漁權案就挪威劃定的直線基線曰：“雖劃界行為必為一單方行為，因為只有沿海國才有權利做此行為，但海洋區(qū)域劃界總有其國際面向，不可能完全依賴表現(xiàn)于國內法的沿海國意志。劃界行為之于他國的合法性則依國際法決定。(102)[1951] I.C.J.Reports, 132.”

因此，他國有權不接受沿海國劃定的海域疆界，(103)Oude Elferink, “‘Openness’and Article 76 of the Law of the Sea Convention: The Process Does Not Need to Be Adjusted”, Ocean Development and International Law, Vol.40, No.1, 2009, p.38.但須依國際法規(guī)范為之。關于劃定國家管轄權與《公約》第1(1)(1)條規(guī)范的人類共同繼承財產(即“區(qū)域”)之間的界限，(104)《公約》第1(1)(1)條。其他國家依據《公約》第137(1)條更“有義務”拒絕承認侵犯“區(qū)域”的海域劃界行為。(105)《公約》第137(1)條。若大陸架的外部界限未能依據《公約》第六部分劃定，劃界的合法性將因《公約》第十一部分某些條文的適用而貶損，這是第134(4)條的意思。(106)《公約》第134(4)條。

本論文討論日本2014年《政令》公布的沖之鳥礁以北外大陸架外部界限的合法性問題。對照《2012年建議》提供描繪SKB區(qū)的線條跟《政令》后發(fā)現(xiàn)，《政令》畫出的長方形海域的北部有一部分，即倒三角形之海域，超越《2012年建議》，出現(xiàn)本文所謂的第一種情況?！墩睢樊嫵龅拈L方形海域底部的北部界限(北緯24.5度線)，也超越《2012年建議》。因《2012年建議》對SKB海域畫出的最南界限系北緯24.5度線，日本卻主張北緯24.5度線更往南走的海域，再現(xiàn)第一種情況。此外，長方形海域底部的南部界限使用了沖之鳥礁產生的“有問題的”專屬經濟區(qū)的外圍。但沖之鳥礁作為日本所稱具備完全權利的島嶼未被《2012年建議》背書，《2012年建議》未能對KPR海域的劃界案做出建議即表露無遺——即便當時次級委員會業(yè)已草擬出建議。換言之，長方形海域底部的南部界限的法律問題，并非日本超越《建議》，而是不存在《建議》！出現(xiàn)第二種情況。

本論文嘗試找出第一種情況(沿海國大陸架外部界限的劃定超越《建議》)跟第二種情況(沿海國大陸架外部界限劃定前，不存在《建議》)將違反的所有《公約》的條文。本文認為日本《政令》違反了這些條文。吾人應持續(xù)觀察是否國際社會及國際海底管理局關注這個違反《公約》的劃界案。因為，《公約》締約國不但有權利挑戰(zhàn)違反國際海洋法相關原則所劃定的海域疆界，且有義務拒絕承認本文指出的非法劃界案。本文限于篇幅，無法討論其他國家如何透過《公約》第十一部分的爭端解決機制挑戰(zhàn)違反第六部分及第十一部分的大陸架劃界案，且待下篇論文為之。

最后，放進“上下文”觀察，《公約》第76(8)條第三句中的“以委員會建議為基礎”之規(guī)定，難以容許沿海國劃定外大陸架外部界限時超越《建議》所繪線條。若沿海國在缺乏《建議》之下卻劃定其外大陸架外部界限，既然缺乏《建議》作為“基礎”，也難逃違反《公約》第76(8)條之責難。