問(wèn)責(zé)制視域下“為官不為”現(xiàn)象及其治理

原桂楠

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300350）

一、問(wèn)題的提出

十八大以來(lái)，高壓反腐形勢(shì)下，部分官員卻因害怕?lián)?zé)而選擇行政不作為，“為官不為”成為我國(guó)行政領(lǐng)域另一頑疾。一方面，不作為本就是科層制的固有弊病，遵循法律規(guī)章辦事的行政官員往往傾向于僵化怠政，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)勢(shì)必減弱官員的積極態(tài)度與服務(wù)意識(shí)。另一方面，高壓反腐背后隱藏著我國(guó)治理模式逐漸從“放手做事”體制向“束手做事”體制過(guò)渡的趨勢(shì)[1]，部分受政績(jī)驅(qū)動(dòng)而習(xí)慣“大膽做事”的官員無(wú)法適應(yīng)新趨勢(shì)，因懼怕?lián)?zé)選擇消極不作為。因此，在打贏反腐倡廉“攻堅(jiān)戰(zhàn)”同時(shí)，防治“為官不為”成為黨和政府整治官僚主義和形式主義作風(fēng)，營(yíng)造風(fēng)清氣正政治生態(tài)的另一重要抓手。

早在2014 年，習(xí)近平總書(shū)記指出，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在其位不謀其政，對(duì)這些“為官不為”現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)肅批評(píng)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)深入分析，搞好正面引導(dǎo)，加強(qiáng)責(zé)任追究[2]。李克強(qiáng)總理在2015 年的《政府工作報(bào)告》中提出用問(wèn)責(zé)利器祛除不作為“病癥”。2017 年李克強(qiáng)總理再次提出“強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，嚴(yán)厲整肅庸政懶政怠政行為”[3]。作為防治“為官不為”的利器，貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制取得一定的成效，然而重新審視近幾年的問(wèn)責(zé)歷程，仍有幾個(gè)問(wèn)題值得反思。首先，雖然“嚴(yán)、緊、硬”的高壓?jiǎn)栘?zé)客觀上倒逼官員積極有為，仍有部分官員主觀上抵制問(wèn)責(zé)，主要精力用于應(yīng)對(duì)上級(jí)監(jiān)督，處理公共事務(wù)和滿足公民訴求反而被忽視。其次，問(wèn)責(zé)過(guò)程發(fā)現(xiàn)大面積“為官不為”現(xiàn)象，根據(jù)國(guó)家監(jiān)察委2018年的通報(bào)，如天津市僅7 月份間就通報(bào)23 起、四川成都一天內(nèi)通報(bào)10 起“為官不為”典型案例。通報(bào)反映出黨和政府問(wèn)責(zé)行政不擔(dān)當(dāng)行為的決心和力度，也從側(cè)面反映出“為官不為”需要從制度層面加以規(guī)制。再次，近幾年的實(shí)踐中，“問(wèn)責(zé)亂象”冒頭。如全椒縣扶貧干部張某因下班后4 分鐘內(nèi)4次未接巡檢組電話被處分引起社會(huì)廣泛關(guān)注，亂問(wèn)責(zé)、錯(cuò)問(wèn)責(zé)使官員“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”難以安心謀實(shí)事。以上問(wèn)題說(shuō)明，當(dāng)前問(wèn)責(zé)制本身尚不完善，有學(xué)者指出“目前疊床架屋式的問(wèn)責(zé)制度并沒(méi)有必然的帶來(lái)良好的治理績(jī)效和負(fù)責(zé)任的政府”[4]，但問(wèn)責(zé)仍是防治“為官不為”的主要手段。把握官員行政不擔(dān)當(dāng)?shù)纳顚哟卧?，反思?dāng)前問(wèn)責(zé)模式存在何種缺陷，思考如何構(gòu)建完善的問(wèn)責(zé)制度，以保證官員“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，失責(zé)必追究”，同時(shí)增強(qiáng)官員積極性和服務(wù)意識(shí)，是本文要解決的主要問(wèn)題。

二、“為官不為”現(xiàn)象評(píng)述

（一）“為官不為”的含義及其成因

1.“為官不為”的含義。一般而言，“為官不為”是指黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部因自身認(rèn)識(shí)不足、能力不夠而不能主動(dòng)、及時(shí)、有效履行其法定職責(zé)。具體而言，“為官不為”概念可以從“主體-動(dòng)因-表現(xiàn)”三方面界定。從主體來(lái)看，“為官不為”是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，該行為主體擔(dān)負(fù)法定范圍內(nèi)的“作為義務(wù)”。從動(dòng)因來(lái)看，當(dāng)今“為官不為”的心態(tài)多種多樣，學(xué)界普遍認(rèn)為可以歸納為以下三種心態(tài)：第一種是“不愿為”心態(tài)，指領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏服務(wù)意識(shí)，抱有“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”心理，在其位不謀其政；第二種是“不會(huì)為”心態(tài)，指領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏學(xué)習(xí)意識(shí)，自身業(yè)務(wù)水平低下、素質(zhì)能力不足，面對(duì)日益復(fù)雜的行政事務(wù)，束手無(wú)策，干脆不作為；第三種是“不敢為”心態(tài)，指領(lǐng)導(dǎo)干部害怕?lián)?zé)任，而時(shí)時(shí)小心、處處算計(jì)，不主動(dòng)作為，望風(fēng)使舵，致使行政效率低下。從表現(xiàn)來(lái)看，“為官不為”可主要分為三種表現(xiàn)說(shuō)和多種表現(xiàn)說(shuō)。三種表現(xiàn)說(shuō)將官員行為與“不愿為”、“不會(huì)為”、“不能為”三種心態(tài)聯(lián)系起來(lái)，如金太軍將“為官不為”總結(jié)為畏首畏尾的“怕政”、能拖就拖的“懶政”、不求上進(jìn)的“怠政”三種表現(xiàn)[5]，楚迆斐也認(rèn)為“為官不為”現(xiàn)象的主要表現(xiàn)是“庸政”、“懶政”、“怠政”[6]。多種表現(xiàn)說(shuō)是在三種表現(xiàn)說(shuō)的豐富之上提出的，如唐瑩提出“為官不為”五型——“打盹型”、“木偶型”、“太極型”、“比劃型”、“說(shuō)唱型”[7]，藍(lán)志勇則總結(jié)了“懶政”、“庸政”、“怠政”、“恐政”、“虛政”、“梗政”等多種行政能力缺失的表現(xiàn)[8]。

2.“為官不為”的成因?！盀楣俨粸椤钡纳烧T因主要分為主觀和客觀兩個(gè)方面。部分官員思想滑坡，權(quán)力觀異化，服務(wù)意識(shí)低，擔(dān)當(dāng)意識(shí)淡薄自身素質(zhì)低下而怠于學(xué)習(xí)是行政不擔(dān)當(dāng)?shù)闹饔^動(dòng)因。尚不完善的客觀制度環(huán)境提供滋生“為官不為”的土壤，武良剛等人通過(guò)考察近幾年“為官不為”的相關(guān)文獻(xiàn)，指出我國(guó)當(dāng)前干部選拔任用、激勵(lì)考核、監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度存在缺陷，因而催生行政不作為[9]。首先，從選拔任用過(guò)程來(lái)看，官員選拔與任用由黨的組織部門和政府人事部門按相關(guān)程序決定，致使部分官員誤認(rèn)為權(quán)力源于上級(jí)相關(guān)部門，因此擔(dān)當(dāng)意識(shí)薄弱，將全部精力用于“應(yīng)付”和“討好”上級(jí)。其次，從激勵(lì)考核過(guò)程來(lái)看，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很多年來(lái)我國(guó)對(duì)官員的績(jī)效考核多以GDP 為中心，采用GDP 至上的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，部分官員忽視民生、環(huán)保和公共服務(wù)領(lǐng)域，致使分管相關(guān)領(lǐng)域的官員慵懶、懈怠、不作為而產(chǎn)生“懶政”、“怠政”現(xiàn)象。另外，論資排輩在官場(chǎng)中成為一項(xiàng)非正式規(guī)則，許多官員懷有“熬資歷”怕犯錯(cuò)的心理而不作為。最后，現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)制度尚不能與容錯(cuò)機(jī)制對(duì)接，十八大之前，問(wèn)責(zé)力度不強(qiáng)，缺乏對(duì)官員的有效督導(dǎo)，滋生行政不作為的土壤；十八大后，問(wèn)責(zé)力度加大，部分官員畏首畏尾害怕?lián)?zé)而選擇不作為，可見(jiàn)問(wèn)責(zé)制度的調(diào)試及其配套容錯(cuò)機(jī)制的健全是影響官員作為的重要因素。

（二）“為官不為”的治理路徑

與“為官不為”的主客觀成因相對(duì)應(yīng)，當(dāng)前我國(guó)治理官員不擔(dān)當(dāng)、不作為的主要途徑有兩種——學(xué)習(xí)與問(wèn)責(zé)。針對(duì)官員思想意識(shí)落后，多采用組織集體學(xué)習(xí)的方式解決。國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部集體學(xué)習(xí)的內(nèi)容大體可分為三部分：第一是學(xué)習(xí)“為官不為”專題講話精神，包括中央領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議講話以及地方專題研討會(huì)；第二是學(xué)習(xí)文件精神，如學(xué)習(xí)“八項(xiàng)規(guī)定”、“中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例”精神；第三是學(xué)習(xí)典型。通過(guò)專題學(xué)習(xí)，有助于官員提高自身思想覺(jué)悟，了解政策法規(guī)，正確行使權(quán)力。然而，借助學(xué)習(xí)方式保證每一個(gè)官員都能做到擁有高度的服務(wù)與擔(dān)當(dāng)意識(shí)和出色的業(yè)務(wù)能力是幾乎不可能的，正如麥迪遜所說(shuō)“如果是天使統(tǒng)治人，那么就不需要對(duì)政府有外來(lái)或內(nèi)在的控制了”，傳統(tǒng)公共行政學(xué)對(duì)行政人員的行為分析也在“經(jīng)濟(jì)理性人”的假設(shè)的基礎(chǔ)之上，因此治理“為官不為”現(xiàn)象，引導(dǎo)官員正確用權(quán)，不能僅僅依靠?jī)?nèi)部學(xué)習(xí)，相關(guān)制度是必不可少的。

監(jiān)督與問(wèn)責(zé)是治理“為官不為”的另一種方式。作為一種制度，問(wèn)責(zé)始于2003 年“非典”時(shí)期，自此之后，我國(guó)逐漸建立和完善問(wèn)責(zé)制，追究官員失責(zé)行為逐步走上制度化、常態(tài)化和規(guī)范化道路。對(duì)官員的問(wèn)責(zé)主要包括兩大類，其一是對(duì)官員不應(yīng)作為而濫作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，即問(wèn)責(zé)官員違背法律法規(guī)的行為，其二是對(duì)官員應(yīng)作為而不作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，如就重大安全事故對(duì)官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)“為官不為”現(xiàn)象的問(wèn)責(zé)亦屬于此類。上文指出，“為官不為”現(xiàn)象的客觀上源于干部選拔任用、激勵(lì)考核、監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度存在缺陷，然而從實(shí)際過(guò)程中，干部的選拔任用制度是在一定歷史時(shí)期下形成的，改進(jìn)選任干部制度是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在短期內(nèi)難以完成；而激勵(lì)與問(wèn)責(zé)是一枚硬幣的兩面，事關(guān)對(duì)官員的賞罰。因此，對(duì)于治理“為官不為”來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)在當(dāng)前形勢(shì)下發(fā)揮重要作用。

三、對(duì)當(dāng)前“為官不為”問(wèn)責(zé)模式的反思

問(wèn)責(zé)是我國(guó)治理“為官不為”現(xiàn)象的主要制度手段，本文試從“問(wèn)責(zé)主體-問(wèn)責(zé)依據(jù)-問(wèn)責(zé)方式”三個(gè)方面理解現(xiàn)行問(wèn)責(zé)模式。問(wèn)責(zé)指上級(jí)機(jī)關(guān)或?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)關(guān)以法律法規(guī)和黨紀(jì)為依據(jù)，以追究責(zé)任為主要方式對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的專項(xiàng)活動(dòng)。當(dāng)前問(wèn)責(zé)制下，仍出現(xiàn)問(wèn)責(zé)偏離預(yù)期目標(biāo)、問(wèn)責(zé)亂象”冒頭、“高壓?jiǎn)栘?zé)”使官員因怕?lián)?zé)而不敢作為等問(wèn)題，這些問(wèn)題的根源在于問(wèn)責(zé)制本身并不完善，因此反思當(dāng)前問(wèn)責(zé)模式存在何種缺陷是必要的。

（一）單一集中的問(wèn)責(zé)主體：格局配置不合理

問(wèn)責(zé)主體是指負(fù)責(zé)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序、掌控問(wèn)責(zé)過(guò)程、作出問(wèn)責(zé)處理的相關(guān)機(jī)關(guān)。在我國(guó)，問(wèn)責(zé)主體包括兩大類，第一類為“同體問(wèn)責(zé)”主體，即行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)，包括上級(jí)政府和專門問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)，如審計(jì)署、政府人事部門等；第二類為“異體問(wèn)責(zé)”主體，即行政系統(tǒng)外部問(wèn)責(zé)，包括黨委問(wèn)責(zé)、監(jiān)察機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、人大問(wèn)責(zé)、政協(xié)問(wèn)責(zé)和公民問(wèn)責(zé)。有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)官員問(wèn)責(zé)事件中81%的發(fā)起者和99%的啟動(dòng)者是上級(jí)黨政部門，在73 件官員問(wèn)責(zé)事件中，只有1 件為同級(jí)黨委部門啟動(dòng)問(wèn)責(zé)[10]，近年來(lái)，盡管問(wèn)責(zé)制得到完善，但對(duì)問(wèn)責(zé)“為官不為”的責(zé)任仍主要集中在行政系統(tǒng)內(nèi)部、監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨委三個(gè)主體上。其中上級(jí)政府和黨委上級(jí)政府負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而黨委握有對(duì)干部選任晉升的權(quán)力，因此行政系統(tǒng)問(wèn)責(zé)、黨委問(wèn)責(zé)都具有自上而下垂直問(wèn)責(zé)。在垂直問(wèn)責(zé)體系下問(wèn)責(zé)格局呈現(xiàn)線性特點(diǎn)，而合理的問(wèn)責(zé)格局需要多方主體參與，呈現(xiàn)出網(wǎng)狀特點(diǎn)。從某種程度上來(lái)看，單一問(wèn)責(zé)格局反而會(huì)促使官員不擔(dān)當(dāng)，存在的主要問(wèn)題如下：

首先，單一問(wèn)責(zé)格局不利于官員形成服務(wù)意識(shí)，反將精力用于“應(yīng)付”上級(jí)檢查，從而助推“懶政”、“怠政”之風(fēng)。行政系統(tǒng)內(nèi)部具有鮮明的官僚制特征，層級(jí)分明，下級(jí)依職位賦予的責(zé)任向上級(jí)負(fù)責(zé)，而上級(jí)部門掌握問(wèn)責(zé)權(quán)力后，下級(jí)官員更加唯上級(jí)是從；2018 年國(guó)家監(jiān)察委成立后，加大對(duì)所有國(guó)家公職人員的監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度，此舉彌補(bǔ)了問(wèn)責(zé)范圍窄的弊端，但一些官員產(chǎn)生畏懼心理。在“唯上”心理和畏懼心理的共同作用下，部分官員便一味討好上級(jí)機(jī)關(guān)或問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)，而忽視自己權(quán)力來(lái)源于人民，未能形成良好的服務(wù)意識(shí)。問(wèn)責(zé)力度愈強(qiáng)，這些官員越是把主要精力用于“應(yīng)對(duì)”上級(jí)，對(duì)基本民生過(guò)問(wèn)越少或致力于做足表面工作。

其次，單一的問(wèn)責(zé)格局使問(wèn)責(zé)具有遲滯性，不利于緩解“為官不為”問(wèn)題。囿于上下級(jí)之間信息不對(duì)稱，追究官員責(zé)任往往是在行為結(jié)果發(fā)生之后，是一種事后監(jiān)督，如能盡早問(wèn)責(zé)往往能挽回?fù)p失。以2015 年發(fā)生在河南省的治河工程延誤事件為例，為提高河南省伊洛河防護(hù)能力，中央下達(dá)補(bǔ)助金1.5億元，該項(xiàng)目本應(yīng)2015 年完工，由于官員懶政，至當(dāng)年10 月份，尚未完成招標(biāo)工作，造成資源浪費(fèi)，民生工程沒(méi)有得到適時(shí)提高，削弱了政府公信力。如果能夠及時(shí)糾正官員拖沓散漫、推諉扯皮作風(fēng)，可能會(huì)挽回一定的損失。然而，由于上級(jí)或監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息具有有限性和不全面性，問(wèn)責(zé)時(shí)間滯后且問(wèn)責(zé)范圍有限，難以及時(shí)止損。

（二）分散片面的問(wèn)責(zé)依據(jù)：法律體系不健全

問(wèn)責(zé)依據(jù)是指問(wèn)責(zé)主體向進(jìn)行問(wèn)責(zé)行為時(shí)，所憑借的法律、法規(guī)等相關(guān)文件。在《監(jiān)察法》出臺(tái)以前，我國(guó)問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)包括法律法規(guī)和黨章黨紀(jì)兩大部分，其包含范圍較窄。2018 年3 月十三屆人大一次會(huì)議上通過(guò)并實(shí)施《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，問(wèn)責(zé)范圍對(duì)國(guó)家工作人員進(jìn)行全面覆蓋。從中央層面來(lái)看，與問(wèn)責(zé)相關(guān)的文件出監(jiān)察法外，還包括2006 年出臺(tái)的《公務(wù)員法》、2016 年施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。從地方層面來(lái)看，各省級(jí)單位和地市級(jí)單位黨委與政府紛紛出臺(tái)相關(guān)問(wèn)責(zé)文件，與中央相呼應(yīng)。盡管如此，就對(duì)“為官不為”的問(wèn)責(zé)而言，法律體系仍存在不健全之處：

第一，相關(guān)規(guī)定分散在不同文件的不同條款中，且不同地方文件規(guī)定差異較大，官員缺乏統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則。從中央層面來(lái)看，“為官不為”的條款分散于《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》之中?！侗O(jiān)察法》第十一條第三款規(guī)定，“對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)”；《公務(wù)員法》第八十二條規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的”應(yīng)當(dāng)辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第六條規(guī)定，“對(duì)不履行或不正確履行責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)”予以問(wèn)責(zé)。分散于法律黨紀(jì)中的問(wèn)責(zé)條款在實(shí)踐中產(chǎn)生適用矛盾，即何時(shí)適用《監(jiān)察法》何時(shí)適用《問(wèn)責(zé)條例》。就地方層面而言“問(wèn)責(zé)不為”問(wèn)責(zé)條款分散于不同文件中，孔祥利經(jīng)過(guò)研究地方制度文本后發(fā)現(xiàn)，與問(wèn)責(zé)有關(guān)的地方文件地區(qū)差異性大，沖突嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一性[11]。官員行為缺乏嚴(yán)格、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尤其對(duì)于職級(jí)較低的官員來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件造成的條條框框極多，因而感到無(wú)所作為，更莫談作為。

第二，相關(guān)規(guī)定對(duì)“為官不為”設(shè)定的問(wèn)責(zé)條件相對(duì)片面，因而官員行為缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。如，相關(guān)法律中所設(shè)定的“嚴(yán)重失誤”、“重大損失”、“履行職責(zé)不力”等問(wèn)責(zé)條件含混模糊、過(guò)于抽象并且偏向依結(jié)果問(wèn)責(zé)，不能涵蓋行政行為的全過(guò)程。而“為官不為”現(xiàn)象多產(chǎn)生于行政過(guò)程中，如部分官員“臉難看”、“事難辦”，致使辦事者“多跑路”，雖然最后辦成事，但耗費(fèi)了公民大量時(shí)間和精力。再如掌握“微權(quán)力”的基層官員，其懶政行為可能不會(huì)造成嚴(yán)重后果，但其工作面向大眾，長(zhǎng)此以往，其行為會(huì)漸漸敗壞政府形象、蠶食政府公信力，卻難以對(duì)其問(wèn)責(zé)。因此，僅靠問(wèn)責(zé)“結(jié)果”，具有片面性，缺乏科學(xué)明確全面的問(wèn)責(zé)條件，難以發(fā)揮法律的引導(dǎo)作用。

（三）消極追責(zé)的問(wèn)責(zé)方式：積極履職缺激勵(lì)

問(wèn)責(zé)方式是指問(wèn)責(zé)主體對(duì)失職官員采取的行動(dòng)，以達(dá)到約束官員行為的目的。十八大以來(lái)，中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”，整治“四風(fēng)”問(wèn)題，黨和政府以高壓?jiǎn)栘?zé)、重拳出擊、懲戒為主的方式解決官員亂作為、不作為問(wèn)題。一方面，高壓?jiǎn)栘?zé)以壓倒之勢(shì)取得了反腐斗爭(zhēng)的勝利，政治生態(tài)逐漸凈化，黨風(fēng)政風(fēng)逐漸向好；另一方面，部分官員在高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)下持觀望狀態(tài)，采取“明哲保身”的姿態(tài)，突出表現(xiàn)為不敢為、不愿為，缺乏擔(dān)當(dāng)意識(shí)。當(dāng)然，不能將“為官不為”完全歸咎于當(dāng)前問(wèn)責(zé)方式，正如習(xí)近平總書(shū)記所言，如果組織管的嚴(yán)一點(diǎn)、群眾監(jiān)督多一點(diǎn)就感到受不了，就要為官不易，那是境界不高、不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)[12]。然而，當(dāng)前以追究責(zé)任為主要方式的問(wèn)責(zé)制度背后卻存在兩個(gè)不容忽視的缺陷。

第一，從觀念層面來(lái)看，當(dāng)前問(wèn)責(zé)方式將落腳點(diǎn)放在懲罰上，而忽視改善管理與服務(wù)的質(zhì)量。在高壓?jiǎn)栘?zé)形勢(shì)下，仍有部分官員服務(wù)意識(shí)淡薄、群眾意識(shí)低下，如李克強(qiáng)總理也曾經(jīng)舉過(guò)一個(gè)實(shí)例，東北某民生項(xiàng)目蓋了133 個(gè)公章居然仍未完成審批?！皯姓毙袨楸澈箅[藏的是部分官員觀念落后。因而問(wèn)責(zé)的目的不為單純懲戒，而是督促官員積極履職，任恒認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)的本意并不是簡(jiǎn)單地對(duì)官員的懲罰，而是要促進(jìn)官員履行相應(yīng)的責(zé)任”[13]，一味消極追責(zé)，官員的積極性與創(chuàng)造性必然會(huì)受到打擊，將主要精力由進(jìn)行社會(huì)管理完善公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到應(yīng)對(duì)問(wèn)責(zé)上來(lái)，出現(xiàn)本末倒置的問(wèn)題。

第二，從制度層面來(lái)看，當(dāng)前問(wèn)責(zé)方式缺乏完善的容錯(cuò)與激勵(lì)制度作為支撐，難以調(diào)動(dòng)官員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。高壓反腐以來(lái)，許多官員擔(dān)心被問(wèn)責(zé)而不敢作為，甚至連招商都成為了“苦差事”。報(bào)道稱湖北省天門市委書(shū)記在沿海城市招商時(shí)，曾被問(wèn)起“你們?cè)趺催€敢來(lái)招商啊”。這個(gè)令人哭笑不得的案例表明，我國(guó)問(wèn)責(zé)缺乏相應(yīng)的容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制，使想做事能做事者缺乏安全感。一方面，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，領(lǐng)導(dǎo)干部有時(shí)需要利用新思維、采取新方法、處理新情況，然而創(chuàng)新極易面臨失敗甚至?xí)a(chǎn)生不良結(jié)果，這樣的“創(chuàng)新型官員”如果得不到容錯(cuò)機(jī)制的保護(hù)，往往因積極行動(dòng)而被問(wèn)責(zé)。另一方面，高壓?jiǎn)栘?zé)過(guò)程中部分官員因得不到物質(zhì)和精神上的慰藉而喪失斗志和進(jìn)取心，許多基層官員甚至產(chǎn)生倦怠感、枯竭感、壓力感而放棄信仰，不敢作為。

四、以完善問(wèn)責(zé)制治理“為官不為”

治理“為官不為”，不僅需要督促領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身修養(yǎng)和思想素質(zhì)，完善客觀制度環(huán)境，高懸問(wèn)責(zé)“利劍”，為官員有所作為提供制度的“保護(hù)傘”，更有必要完善以問(wèn)責(zé)制為核心的監(jiān)督制度，保證多主體問(wèn)責(zé)，形成全面覆蓋、官民互通的問(wèn)責(zé)網(wǎng)，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，保證問(wèn)責(zé)有法可依，完善容錯(cuò)和激勵(lì)制度，不使有所作為的官員“寒心”，保證積極有為的官員獲得精神鼓勵(lì)和物質(zhì)支持是治理“為官不為”現(xiàn)象的三個(gè)重要方面，也是健全我國(guó)問(wèn)責(zé)制度環(huán)境的重要落腳點(diǎn)。因此，規(guī)制“為官不為”的有效路徑應(yīng)從完善問(wèn)責(zé)制度入手，主要包括：

（一）引進(jìn)多主體問(wèn)責(zé)，提高官員服務(wù)意識(shí)

1.發(fā)揮公民問(wèn)責(zé)的作用，轉(zhuǎn)變“官本位”思想。一方面，我國(guó)《憲法》規(guī)定公民或公民集體對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)具有批評(píng)、建議、檢查、監(jiān)督的權(quán)利；另一方面，“為官不為”造成行政效率低下，損害的是公民的利益。因此，公民既有問(wèn)責(zé)的權(quán)利也有問(wèn)責(zé)的動(dòng)力。當(dāng)前自上而下的垂直問(wèn)責(zé)使部分官員權(quán)力觀念異化，沒(méi)有意識(shí)到權(quán)力來(lái)源于人民的道理，引入公民問(wèn)責(zé)，其一能夠保證官員時(shí)刻警醒，做到“權(quán)為民所用”，其二公民作為公共服務(wù)的“直接顧客”，能夠更加準(zhǔn)確、客觀、及時(shí)地評(píng)價(jià)官員行為，有效避免“問(wèn)責(zé)亂象”?，F(xiàn)下應(yīng)擴(kuò)寬公民問(wèn)責(zé)渠道，積極接受公民問(wèn)政，完善人大代表代表群眾質(zhì)詢制度，充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)、外部問(wèn)責(zé)相結(jié)合，上級(jí)問(wèn)責(zé)和公民問(wèn)責(zé)相補(bǔ)充的問(wèn)責(zé)格局，構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)體系。

2.發(fā)揮媒體問(wèn)責(zé)的作用，對(duì)不作為官員進(jìn)行曝光。媒體作為第四種權(quán)力，在其他國(guó)家發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，而我國(guó)媒體多曝光重大違紀(jì)狀況，“為官不為”則在鎂光燈之外的幽暗角度生根發(fā)芽，一旦媒體介入，官員們會(huì)有意識(shí)地調(diào)整自己的行為。近年來(lái)也有不少地區(qū)積極嘗試媒體曝光，如浙江省衢州市在當(dāng)?shù)孛襟w上點(diǎn)名道姓曝光不作為的官員，讓當(dāng)?shù)匕傩张氖址Q好，贏得了公眾認(rèn)同和高滿意度?？梢?jiàn)歡迎社會(huì)監(jiān)督，引進(jìn)媒體問(wèn)責(zé)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部“紅紅臉、發(fā)發(fā)燒”成為常態(tài)，官員的服務(wù)意識(shí)會(huì)隨之提升。出了問(wèn)題不能一味遮遮掩掩，在尊重事實(shí)的前提下積極引進(jìn)媒體監(jiān)督，梳理典型案例，保證官員時(shí)刻警醒，有所作為。

（二）完善問(wèn)責(zé)法律體系，規(guī)范干部行為方式

1.明確法律責(zé)任，堅(jiān)持依法問(wèn)責(zé)。目前與不作為問(wèn)責(zé)有關(guān)的條文分散于不同法律之中，中央與地方法律缺乏協(xié)同性、法規(guī)與黨紀(jì)存在交叉。相關(guān)問(wèn)責(zé)法律重疊交叉是由于我國(guó)政府職能尚不清晰，解決該問(wèn)題不是一蹴而就而是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在這個(gè)歷史發(fā)展期，完善相關(guān)問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定方式明晰黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，保證官員行為有據(jù)可依，避免官員因無(wú)法可依而無(wú)所適從，同時(shí)問(wèn)責(zé)應(yīng)該做到依法問(wèn)責(zé)，遵守問(wèn)責(zé)程序，避免亂問(wèn)責(zé)、錯(cuò)問(wèn)責(zé)、問(wèn)錯(cuò)責(zé)等行為。

2.理順問(wèn)責(zé)法律層級(jí)，統(tǒng)一中央地方立法銜接。地方問(wèn)責(zé)法律種類繁多、內(nèi)容復(fù)雜，規(guī)制官員行為的同時(shí)自由裁量權(quán)空間被擠壓，極易導(dǎo)致官員“束手做事”無(wú)所作為。與地方問(wèn)責(zé)法律相比，中央層面的問(wèn)責(zé)制立法稍顯落后，但仍具有指導(dǎo)性和原則性。中央層面應(yīng)早日出臺(tái)相關(guān)的《問(wèn)責(zé)法》，或統(tǒng)一發(fā)布與問(wèn)責(zé)有關(guān)的司法解釋，引導(dǎo)地方立法，保證立法中央統(tǒng)一性與地方特殊性有機(jī)統(tǒng)一，確保官員在法律規(guī)制范圍內(nèi)，還能夠有充足的空間發(fā)揮自由裁量權(quán)。

（三）健全容錯(cuò)與激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)干部積極有為

1.健全容錯(cuò)機(jī)制，保證官員主動(dòng)性。問(wèn)責(zé)不是一刀切，要視情況而定，不能因單純問(wèn)責(zé)而澆滅官員主動(dòng)做事的積極性、創(chuàng)造性。應(yīng)以容錯(cuò)機(jī)制保證敢為人先、先行先試的官員，使其在合理范圍內(nèi)發(fā)揮自身才能，創(chuàng)造性地完成工作。問(wèn)責(zé)和容錯(cuò)是相得益彰、相輔相成的兩項(xiàng)制度。問(wèn)責(zé)保證官員正確履職，容錯(cuò)保證官員積極有為。以容錯(cuò)機(jī)制保證敢抓敢干的官員充分發(fā)揮其能量，保證敢為人先的官員積極嘗試，保證頭腦活泛的官員有所作為。同時(shí)，容錯(cuò)制度不是“護(hù)短”，也不是“容罪”，因此容錯(cuò)也有界限和底線。因此建立容錯(cuò)制度必然要明確免責(zé)范圍、免責(zé)條件、免責(zé)流程，保證容錯(cuò)機(jī)制健康穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于借容錯(cuò)之名謀取私利，胡亂作為的官員應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。

2.完善激勵(lì)機(jī)制，保證官員工作無(wú)后顧之憂。近年來(lái)整治“四風(fēng)”行動(dòng)不斷深入，官場(chǎng)中的不正之風(fēng)得到有效遏制，部分地區(qū)出現(xiàn)矯枉過(guò)正的行為，公務(wù)員的正當(dāng)福利被削減，許多基層公務(wù)員工作壓力大、時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重而收益少，因此積極性難以發(fā)揮。懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)是引導(dǎo)官員行為的兩種不同手段，不僅要用好“問(wèn)責(zé)之劍”，還要用好“激勵(lì)指揮棒”。一方面，要從制度層面保證公務(wù)人員工資、福利、補(bǔ)貼，保證其正常生活有保障，尤其需要提高基層官員的工作條件，使其無(wú)后顧之憂，安心為群眾謀實(shí)事。另一方面，要加強(qiáng)精神激勵(lì)，建立合理的晉升機(jī)制，滿足領(lǐng)導(dǎo)干部的進(jìn)步需求；樹(shù)立典型榜樣，表彰先進(jìn)人員，滿足領(lǐng)導(dǎo)干部歸屬和自我實(shí)現(xiàn)的需求，以職業(yè)榮譽(yù)感催生官員積極有為的動(dòng)力?！?/p>