論政府在排污權(quán)交易市場的角色定位

□鐘衛(wèi)紅 于安琪

從2007 年首次明確試點(diǎn)至今，我國排污權(quán)交易的推行已進(jìn)入了第十二個年頭，然而，仍然存在著企業(yè)積極性不高、長期推而不廣的困境。[1]其深層次的原因是政府在排污權(quán)交易市場的角色定位錯誤，導(dǎo)致扼殺了企業(yè)的積極性和市場交易的活躍度。由于排污權(quán)交易不同于普通的商品交易，如何做到既充分發(fā)揮市場的資源配置作用，又利用政府的調(diào)控使交易在合理可控的范圍內(nèi)，以保持污染物排放總量的平衡，明確政府在交易市場的角色定位尤為關(guān)鍵。

一、政府角色定位不明導(dǎo)致排污權(quán)交易制度推而不廣

2007年，財政部、環(huán)保部以及國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)了江蘇、浙江等11 個省市開展排污權(quán)交易試點(diǎn)，此外，廣東、福建等17個省份陸續(xù)自行開展了試點(diǎn)，迄今為止，28個試點(diǎn)省市初步建立了排污權(quán)交易市場，并在政策創(chuàng)新方面開展了大量實(shí)踐[2]。然而，目前我國的排污權(quán)交易仍主要是政府在推動，企業(yè)間的排污權(quán)交易較少[3]，排污權(quán)二級交易市場發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)出“試點(diǎn)省份多、交易數(shù)量少”的特點(diǎn)。截至2017 年底，據(jù)初步統(tǒng)計，國家批復(fù)的試點(diǎn)地區(qū)總交易金額僅為61.7 億元左右；自行開展交易試點(diǎn)的地區(qū)總交易金額約5億元[4]。此外，大部分試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易仍以排污權(quán)有償使用初次轉(zhuǎn)讓為主，除浙江、山西、湖南、重慶等試點(diǎn)外，其他試點(diǎn)二級市場的交易基本處于停滯狀態(tài)[5]，排污權(quán)交易出現(xiàn)了“叫好不叫座，推而不廣”的局面。

在二級交易市場中，我國政府面臨的核心問題是行政手段過分干預(yù)排污權(quán)交易，具體可體現(xiàn)為兩點(diǎn)：政府參與制定排污權(quán)交易價格和政府的地方壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重[6]。前者表現(xiàn)為政府在排污權(quán)交易合同制定過程中參與制定配額價格或指導(dǎo)價格，這一情況在試點(diǎn)省份的技術(shù)性政策文件均有出現(xiàn)。截至2017 年，試點(diǎn)省份合計制定了排污權(quán)相關(guān)技術(shù)性文件70 多份，大體上均就排污權(quán)核定、基準(zhǔn)價格、排污權(quán)有償使用、交易及出讓收入或資金管理等方面做了規(guī)定。這種交易前定價而不經(jīng)過市場自主調(diào)節(jié)的做法，既不利于市場決定作用的發(fā)揮，也不利于排污權(quán)在二級交易市場自由流通。后者表現(xiàn)為排污權(quán)交易的地方壟斷現(xiàn)象阻礙了良性競爭。部分地方政府基于跨省跨市交易排污權(quán)不利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯誤認(rèn)識，在排污權(quán)交易合同中強(qiáng)行介入，要求排污權(quán)的賣出方僅限于在本地區(qū)進(jìn)行排污權(quán)交易，這也有礙市場發(fā)揮其對排污權(quán)的優(yōu)化配置作用[7]。

固然，為盡快推廣排污權(quán)交易，地方政府運(yùn)用行政手段加以引導(dǎo)本無可厚非，但過度干預(yù)市場的做法會讓企業(yè)喪失自主交易的積極性，反而不利于排污權(quán)交易的可持續(xù)發(fā)展。究其根本，產(chǎn)生這些問題的原因是政府對自身在排污權(quán)交易市場中的角色定位不明晰[8]，明確政府的角色定位是排污權(quán)市場得以健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。

二、政府在排污權(quán)交易市場中角色定位的判斷準(zhǔn)繩和合理期待

探討我國政府在排污權(quán)交易市場的角色定位，首先需要從宏觀上建立判斷該角色定位是否科學(xué)的準(zhǔn)繩，其次應(yīng)從微觀角度分析企業(yè)對政府角色定位的合理期待，進(jìn)一步細(xì)化判斷標(biāo)準(zhǔn)，為政府角色的篩選做鋪墊。

（一）對政府角色定位的判斷準(zhǔn)繩：以排污權(quán)的價值實(shí)現(xiàn)為本

隨著人類生產(chǎn)經(jīng)營活動的發(fā)展，企業(yè)污染環(huán)境的問題日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾和庇古將其歸納成因為經(jīng)濟(jì)活動的“外部性問題”，環(huán)境問題的外部性造成了企業(yè)的生產(chǎn)成本與社會的花費(fèi)成本不一致，即因生產(chǎn)污染環(huán)境的企業(yè)并不在生產(chǎn)成本上為受到污染影響的環(huán)境與消費(fèi)者承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，“外部性理論”被普遍認(rèn)為是造成環(huán)境問題的根本原因[9]。而在當(dāng)代社會，環(huán)境的可容納能力已經(jīng)不足以承載目前的污染物排放量，環(huán)境容量越來越稀缺，因而環(huán)境容量的價值也在增加，但由于環(huán)境容量的公共性特征，它的使用價格并沒有很好地反映其價值。經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯等人認(rèn)為：環(huán)境外部性問題產(chǎn)生的根源在于環(huán)境資源的價格沒有正確反映環(huán)境資源的稀缺程度，環(huán)境資源是否能夠得到合理的配置，關(guān)鍵一點(diǎn)就在于環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)能否得到明晰，從而激勵其所有者更有效率地使用環(huán)境資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的高效率配置。這種觀點(diǎn)在20世紀(jì)60年代被引向?qū)嵺`的領(lǐng)域，逐漸形成了排污權(quán)交易的思想[10]，該思想的核心是在滿足環(huán)境要求的條件下，建立合法的污染排放權(quán)利，并且允許該權(quán)利像商品一樣在市場上自由流通，從而實(shí)現(xiàn)控制污染物的排放[11]。

在明確排污權(quán)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，排污權(quán)就可以起到促進(jìn)環(huán)境容量合理配置的作用，其價值主要體現(xiàn)為兩個方面：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。在排污總量不變甚至削減的前提下，通過排污權(quán)交易，可實(shí)現(xiàn)買方節(jié)約治理污染成本、賣方出售節(jié)余排污權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)收益、社會整體治污成本降低的“三贏”目標(biāo)。此外，由于在經(jīng)濟(jì)上有利可圖，排污權(quán)交易調(diào)動了企業(yè)減排的積極性和主動性，有利于在社會整體上提高污染治理水平、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而減輕環(huán)境的承載壓力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的統(tǒng)一。二是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公平與效率的統(tǒng)一。出售排污權(quán)的企業(yè)因技術(shù)轉(zhuǎn)型升級等原因減少污染物排放的需求，將閑置排污權(quán)出售所得的經(jīng)濟(jì)回報是市場對企業(yè)節(jié)能減排的外部經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償，而買方因過量排污而支付的金錢則是為外部非經(jīng)濟(jì)性的行為買單。這是環(huán)境保護(hù)中經(jīng)濟(jì)利益分配公平的體現(xiàn)。與此同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，排污權(quán)交易能夠降低社會整體的治污成本、實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)化配置，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的效率[12]。

綜上，排污權(quán)的價值實(shí)現(xiàn)路徑，實(shí)質(zhì)上是將排污權(quán)產(chǎn)權(quán)明確化，進(jìn)而刺激排污權(quán)在市場上流通，從而促進(jìn)環(huán)境容量的合理配置，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一的價值。因此檢驗排污權(quán)的價值是否得到實(shí)現(xiàn)，就要以環(huán)境容量是否得到合理配置為判斷準(zhǔn)繩。研究表明，將科斯定理應(yīng)用于排污權(quán)交易領(lǐng)域、使得環(huán)境容量合理配置，需要解決兩大重點(diǎn)和難點(diǎn)問題：一是解決權(quán)利初始分配和交易費(fèi)用大小的關(guān)系，二是解決權(quán)利監(jiān)督和維護(hù)的問題[13]。因此，政府在排污權(quán)交易市場的角色定位，始終應(yīng)圍繞著上述兩個方面進(jìn)行界定。

（二）對政府角色定位的合理期待：以排污權(quán)交易的特殊性為起點(diǎn)

排污權(quán)交易不等同于一般的商品交易，無論從排污權(quán)的法律屬性還是其供求關(guān)系來說，排污權(quán)都有其特殊性，這就需要政府對排污權(quán)交易加以必要的調(diào)節(jié)。

1.基于排污權(quán)法律屬性的考量

學(xué)界對于排污權(quán)的法律屬性仍眾說紛紜，究竟將其歸為用益物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)還是自然資源使用權(quán)等等仍然值得探討[14][15]。目前各國在立法方面均沒有明確或者回避了排污權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，但在行政領(lǐng)域承認(rèn)了排污權(quán)的可交易性等財產(chǎn)權(quán)特征[16]。這是因為排污權(quán)作為政府?dāng)M制的政策工具，其所具備的可交易性正是實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量優(yōu)化配置的關(guān)鍵。

排污權(quán)特殊的法律屬性對政府的角色提出了合理期待：首先，作為政府?dāng)M制的政策工具，排污權(quán)雖然不具備經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的商品的勞動價值，但因環(huán)境容量的稀缺性，其仍具有較高的交換價值[17]。在商品的勞動力成本為零的情況下，占據(jù)較多排污權(quán)資源的利益主體就容易利用政策優(yōu)勢攫取利益。政府如果不對排污權(quán)交易價格加以限制，就可能造成企業(yè)借機(jī)哄炒排污權(quán)價格的不利局面。其次，由于排污權(quán)是先由政府初次分配再進(jìn)入排污權(quán)二級交易市場，在不進(jìn)行監(jiān)管的情況下，企業(yè)很有可能憑借人脈資源和低廉成本優(yōu)先取得排污權(quán)，從而導(dǎo)致企業(yè)與政府的權(quán)錢交易，不利于排污權(quán)的價值實(shí)現(xiàn)。再次，排污權(quán)的設(shè)置基礎(chǔ)在于利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境之于人類的生態(tài)價值，穩(wěn)定的市場機(jī)制和完善的排污權(quán)交易制度是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的價值的前提，買賣雙方都對政府的監(jiān)管和維護(hù)作用具有一定的需求。

綜上，排污權(quán)的屬性對政府的合理期待包括對價格的合理調(diào)控以及對排污權(quán)交易市場的維護(hù)與監(jiān)管兩個方面，這就引發(fā)了對政府的參與者、監(jiān)管者以及服務(wù)者角色的思考。

2.基于排污權(quán)供求關(guān)系的考量

排污權(quán)設(shè)置的目的是將企業(yè)的環(huán)境成本以法律的形式確立下來，但這就將另一現(xiàn)實(shí)問題暴露出來——其實(shí)企業(yè)原本并不需要考慮排污成本。如果政府想要企業(yè)自愿地接受這一額外成本，除了以法律、道德加以約束，還應(yīng)考慮到企業(yè)的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動機(jī)。

首先，從排污企業(yè)的角度思考，假定目前排污企業(yè)的排污量高于其排污配額，從成本角度思考，企業(yè)只有在違法違規(guī)排污的成本高于購買排污權(quán)的成本時才會進(jìn)行排污權(quán)交易，否則如果治理成本過高的話，企業(yè)將會選擇違規(guī)排放污染物，因此排污權(quán)的交易成本應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄髽I(yè)違規(guī)排放的罰款。與此同時，適中的排污權(quán)交易價格也可滿足買方企業(yè)的利益需求。在治理費(fèi)用過高或者企業(yè)無力提高生產(chǎn)技術(shù)的情況下，購買排污權(quán)成為企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營又不違法違規(guī)的最佳選擇。

其次，從轉(zhuǎn)讓排污權(quán)的企業(yè)角度思考，若想使企業(yè)自主自愿地轉(zhuǎn)讓排污權(quán)，排污權(quán)的價格就要高于其治理污染的成本價格，讓企業(yè)享受到轉(zhuǎn)讓排污權(quán)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。盡管如此，政府仍然要提防企業(yè)過分追求利益而妨礙排污權(quán)的正常交易，因此，政府需要對排污權(quán)的價格進(jìn)行監(jiān)管。

綜上，排污權(quán)的供求關(guān)系對政府監(jiān)管價格方面提出了更加細(xì)致的期待，排污權(quán)的價格要低于違法排放污染物的成本，但又要高于排污權(quán)的初次分配價格。這既為排污企業(yè)提供了除違法排污和改進(jìn)技術(shù)之外的第三種選擇，又使轉(zhuǎn)讓排污權(quán)的企業(yè)收獲到具有獎勵性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步提高其治污的積極性。

三、政府在排污權(quán)交易市場的角色分析

從上述政府角色定位的判斷準(zhǔn)繩和合理期待，政府在排污權(quán)交易市場應(yīng)行使的職能包括：明確排污權(quán)產(chǎn)權(quán)、參與調(diào)控價格以及對市場進(jìn)行維護(hù)和監(jiān)管。而目前實(shí)踐中的政府角色主要可分為參與者、監(jiān)管者以及服務(wù)者三種。下文將通過對實(shí)踐的觀察以及交易心理學(xué)原理的應(yīng)用，篩選政府在排污權(quán)交易市場中的角色。

（一）參與者角色

參與者是指政府作為獨(dú)立于排污權(quán)買賣雙方的第三方交易主體，在交易平臺中以第三方的身份加入排污權(quán)交易，其介入的范圍主要涉及對排污權(quán)買賣的定價以及直接作為排污權(quán)交易的合同主體[18]。在多年的試點(diǎn)中，我國地方政府在排污權(quán)交易市場大多充當(dāng)了參與者角色。以全國較早推行排污權(quán)交易試點(diǎn)的浙江省嘉興市為例，首先，企業(yè)之間不直接交易，需通過環(huán)保局設(shè)立的儲備交易中心間接交易，《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》第9 條規(guī)定：“儲備交易中心指在市環(huán)境保護(hù)局授權(quán)和指導(dǎo)下從事主要污染物排污權(quán)交易的專門機(jī)構(gòu)，是排污權(quán)可轉(zhuǎn)讓方和需求方交易的指定平臺，即可轉(zhuǎn)讓方經(jīng)儲備交易中心出讓排污權(quán)，需求方通過儲備交易中心購買排污權(quán)?！边@種間接交易的方式增加了交易成本；其次，排污權(quán)交易的價格由政府確定，《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》第18條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同物價等部門按不同行業(yè)類別、削減成本確定排污權(quán)交易出讓價和排污權(quán)交易轉(zhuǎn)讓價”，政府定價違背了市場供求關(guān)系決定交易價格的價格規(guī)律，扼殺了企業(yè)交易的積極性。

地方政府作為排污權(quán)交易的參與者角色，也可稱之為行政主導(dǎo)模式，雖然在試點(diǎn)初期取得了顯著的成效，但在后期的發(fā)展過程中造成了諸多困難，突出表現(xiàn)為可交易的排污權(quán)不足。由于排污權(quán)交易具有間接性以及二級市場排污權(quán)的數(shù)量有限，企業(yè)即便通過技術(shù)創(chuàng)新減少了污染物排放量，也不愿意將其出讓至二級排污市場。排污權(quán)交易中心因此缺少排污權(quán)的回購來源，新企業(yè)難以參與排污權(quán)交易，排污權(quán)市場化發(fā)展也止步不前。

為了加快排污權(quán)交易的轉(zhuǎn)型升級，嘉興市政府出臺新的《嘉興市排污權(quán)有償使用和交易辦法》，在2015年1月第一次提出改變原有排污權(quán)交易中政府行政主導(dǎo)模式，強(qiáng)調(diào)政府行政管理職能，弱化市場交易調(diào)控職能。政府今后的工作側(cè)重排污權(quán)的儲備、回購、核定等方面的制度設(shè)置與措施安排；而排污權(quán)交易則納入嘉興市資源要素交易平臺，交易方式靈活多樣并可供企業(yè)自主選擇，例如協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣、自愿性招標(biāo)等。這表明嘉興市政府逐步退出排污權(quán)交易過程，促使企業(yè)雙方自主交易、自愿議價，促進(jìn)排污權(quán)交易的市場化改革。

在排污權(quán)定價方面，政府立足原有的指導(dǎo)性定價，結(jié)合市場變化規(guī)律，為排污權(quán)價格的制定保留市場調(diào)控的彈性空間，逐步向市場定價傾斜。為凸顯排污權(quán)的稀缺性價值，2017 年8月，嘉興市南湖區(qū)政府出臺了《南湖區(qū)排污權(quán)有償使用和交易辦法補(bǔ)充規(guī)定》，對部分公共資源和排污企業(yè)削減指標(biāo)采取了拍賣競價的方式，最終市場成交價明顯高于排污權(quán)交易指導(dǎo)定價，反映了市場調(diào)控價格的優(yōu)勢。此外，為保證排污權(quán)交易價格的科學(xué)性和回購機(jī)制的合理性，自2014 年起，嘉興市環(huán)保局開展了一系列的市場調(diào)研和課題研究，例如“嘉興市排污權(quán)有償使用與交易評估與政策深化”、“嘉興市排污權(quán)氨氮、氮氧化物初始排污權(quán)指標(biāo)的核定與價格測算方法”、“嘉興市排污權(quán)回購和儲備機(jī)制”等。其后，嘉興市出臺了符合市場規(guī)律的氨氮和氮氧化物排污權(quán)交易規(guī)則、交易價格、交易程序和初始權(quán)的核定辦法，制定了排污權(quán)回購和儲備交易機(jī)制，市場活躍度大幅增加，至2017 年底，嘉興市排污權(quán)交易共3143 筆，交易資金4.16 億元；企業(yè)間交易222筆，交易資金1.06億元；全市排污權(quán)有償使用和交易累計金額18.34億元[19]。

由此可見，在2010年之前，嘉興市排污權(quán)交易市場未能充分實(shí)現(xiàn)排污權(quán)合理配置環(huán)境容量的價值，其主要原因在于政府的指導(dǎo)定價限制了企業(yè)交易的自由度，背離了以市場調(diào)節(jié)定價為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易機(jī)制。而在進(jìn)行市場化定價改革后，嘉興市的排污權(quán)交易市場活躍度大幅增加。嘉興市排污試點(diǎn)的改革可以說明，在交易價格的制定方面，政府不應(yīng)成為排污權(quán)交易市場的參與者，而是應(yīng)當(dāng)還企業(yè)交易的自由，變參與者為政策服務(wù)者。此外，政府還應(yīng)遵循排污權(quán)的特殊性，規(guī)范排污權(quán)價格的合理區(qū)間，做到既提高交易企業(yè)的積極性，又避免企業(yè)過度競價買賣排污權(quán)。

（二）監(jiān)管者和服務(wù)者角色

服務(wù)者是指政府不直接參與排污權(quán)交易，僅作為排污權(quán)交易的信息中介，為買賣雙方提供信息交流的平臺。監(jiān)管者則是在服務(wù)者的基礎(chǔ)之上，采取法律和行政手段以維護(hù)排污權(quán)交易市場的秩序[20]。在三種角色中，參與者與監(jiān)管者、服務(wù)者的區(qū)別最為明顯，其核心區(qū)別就在于政府是否直接介入排污權(quán)交易。服務(wù)者與監(jiān)管者的區(qū)別主要體現(xiàn)在是建設(shè)市場還是管制市場上，但都不是市場的參與主體。

根據(jù)社會心理學(xué)的社會交換理論和期望理論，個體在初次進(jìn)入交易市場進(jìn)行交易時，通常會對交易的情況如交易的目的、交易的目標(biāo)價格和數(shù)量、交易風(fēng)險控制等進(jìn)行心理預(yù)判。個體首先認(rèn)可交易的交換價值才會進(jìn)行交易，因此交易標(biāo)的物的價值在交易中尤為重要。同時，個體會在交易之前期待獲得交易成功，因而會對交易的風(fēng)險進(jìn)行提前預(yù)判。這種個體心理貫穿在整個交易的過程中，具體體現(xiàn)在市場分析以及風(fēng)險控制的過程中，這種個體心理也稱為交易心理[21]。

排污權(quán)交易主體的交易心理也與之類似，而基于排污權(quán)的特殊性，排污權(quán)交易的風(fēng)險主要體現(xiàn)在排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定以及排污權(quán)交易市場的穩(wěn)定性上。交易企業(yè)在進(jìn)入市場時，首先要對交易的排污權(quán)進(jìn)行評估，如果排污權(quán)的范圍界定不明或者法律沒有為排污權(quán)交易的合法性提供保障，企業(yè)都會將此視為排污權(quán)交易的風(fēng)險，影響到企業(yè)交易的積極性。另外，企業(yè)參與排污交易的目的是將閑置權(quán)利資源轉(zhuǎn)化為金錢動力，為此需要穩(wěn)定的交易環(huán)境，否則，交易量也很會隨之下降。因此，結(jié)合排污權(quán)的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)以及排污權(quán)的特殊性，企業(yè)在交易中期待一個穩(wěn)定的排污權(quán)交易市場，而科斯定理指出的明確排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)，其實(shí)也是給企業(yè)交易上的安全感。

綜上，企業(yè)的心理期待為政府的角色定位勾畫出了監(jiān)管者和服務(wù)者兩種輪廓。企業(yè)對明確產(chǎn)權(quán)和促進(jìn)排污權(quán)交易合法性的心理需求對應(yīng)政府的監(jiān)管者角色，而穩(wěn)定的排污權(quán)市場離不開政府建設(shè)且維護(hù)市場的服務(wù)者定位。

結(jié)合我國排污權(quán)交易的試點(diǎn)情況觀察，雖然試點(diǎn)多年，但國家層面仍未就排污權(quán)交易設(shè)置統(tǒng)一的規(guī)則，僅憑地方自行摸索，嚴(yán)重影響了企業(yè)交易的積極性。首當(dāng)其沖的是，企業(yè)節(jié)余的排污指標(biāo)能否轉(zhuǎn)讓，尚未提供足夠的法律支撐。雖然學(xué)理上有觀點(diǎn)認(rèn)為排污權(quán)屬于用益物權(quán)，但在物權(quán)法尚未規(guī)定排污權(quán)的情況下，排污權(quán)的法律性質(zhì)只能界定為通過行政許可而獲得的一項權(quán)利?！缎姓S可法》第九條規(guī)定，“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓”。在國家立法層面，尚未規(guī)定排污指標(biāo)可以轉(zhuǎn)讓，生態(tài)環(huán)境部2018 年頒布實(shí)施的《排污許可管理辦法（試行）》第三十三條明文規(guī)定“禁止以出租、出借、買賣或其他方式轉(zhuǎn)讓排污許可證”，而地方性法規(guī)方面，目前僅有《江蘇省太湖水污染防治條例》《浙江省水污染防治條例》《上海市大氣污染防治條例》《無錫市水環(huán)境保護(hù)條例》以及《杭州市污染物排放許可管理條例》等規(guī)定了節(jié)余的排污指標(biāo)可以有償轉(zhuǎn)讓，其余試點(diǎn)地區(qū)均為地方政府規(guī)章或者一般規(guī)范性文件，不符合《行政許可法》的要求。在排污權(quán)沒有確權(quán)以及對其轉(zhuǎn)讓沒有法律依據(jù)的情況下，企業(yè)的交易風(fēng)險加大，打擊了交易的積極性。

因此，未來我國政府在排污權(quán)交易市場的角色定位，應(yīng)以監(jiān)管者為重心，同時兼具服務(wù)者的功能。歸納起來，在排污權(quán)交易市場的監(jiān)管職能方面，政府的工作重心為制定規(guī)則、維護(hù)秩序，可細(xì)化為以下方面：（1）明確排污權(quán)的法律屬性，核準(zhǔn)初始排污權(quán)；（2）明確削減的排污權(quán)可以依法交易；（3）確定排污權(quán)交易的標(biāo)的、交易范圍、規(guī)則和程序；（4）對市場規(guī)模和交易價格進(jìn)行調(diào)控、審核交易主體和交易額；（5）加強(qiáng)法律引導(dǎo)，監(jiān)督交易合同的合法履行。政府的服務(wù)職能則立足于搭建交易平臺，提供真實(shí)有效的信息，保障企業(yè)交易安全，應(yīng)包括以下方面：一是建立排污追蹤系統(tǒng)；二是建立排污交易管理信息登記體系；三是組織、測算、審核、發(fā)布排污權(quán)交易的指導(dǎo)價；四是定期發(fā)布污染物排污交易信息[22]。

四、結(jié)論

排污權(quán)交易制度是以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的解決環(huán)境問題的新型政策工具，政府在交易市場的角色定位對其發(fā)展至關(guān)重要。政府在角色定位的衡量尺度可以從排污權(quán)的價值實(shí)現(xiàn)角度宏觀分析，而因排污權(quán)的特殊性對政府角色定位引起的合理期待則可作為微觀角度上的評判準(zhǔn)則。概括來說，排污權(quán)的價值實(shí)現(xiàn)需要排污權(quán)交易制度發(fā)揮出促進(jìn)環(huán)境容量優(yōu)化配置的作用，而排污權(quán)在法律屬性和供求關(guān)系上的特殊性又對政府明確排污權(quán)產(chǎn)權(quán)和保證合理的價格范圍提出了合理期待。政府只有在其角色定位中注重上述三個方面，才能實(shí)現(xiàn)社會公共利益與企業(yè)自身成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。因而，政府不應(yīng)通過收購、轉(zhuǎn)讓排污權(quán)以及確定交易價格從而成為排污權(quán)交易的參與者，而應(yīng)在監(jiān)管者和服務(wù)者的角色中注重企業(yè)的個體感受，制定相關(guān)法律法規(guī)，為排污企業(yè)建立一個穩(wěn)定的市場環(huán)境，從而發(fā)揮環(huán)境容量的最大潛力，充分實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易制度的價值。