社會(huì)應(yīng)急力量的應(yīng)急權(quán)力研究

王紅建，劉 輝

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450001）

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)面臨著各類(lèi)重大突發(fā)事件的威脅，從2003 年非典危機(jī)、2008 年汶川地震與南方雪災(zāi)到2015年天津?yàn)I海新區(qū)爆炸、2018年長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件、2019 年涼山森林火災(zāi)，每個(gè)突發(fā)事件都對(duì)人們的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大的損害，給社會(huì)治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，國(guó)家在不斷積極探尋科學(xué)的應(yīng)急管理制度。在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)方面，現(xiàn)代突發(fā)事件的發(fā)生不僅呈現(xiàn)出復(fù)合型［1］特點(diǎn)，而且往往具有衍生性、次生性，突發(fā)事件的危害后果，亦往往具有國(guó)際性、多樣性和不確定性［2］，因此，以往的“單災(zāi)種”型應(yīng)急管理體系已不能適應(yīng)當(dāng)前突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的需要。

為解決“單災(zāi)種”型應(yīng)急管理體系的弊端，學(xué)者們探討多年的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)大部制改革得到了國(guó)家的積極回應(yīng)，應(yīng)急管理部于2018年應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)急管理部整合了原有13個(gè)應(yīng)急管理部門(mén)的職能，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理對(duì)象、應(yīng)急管理職能、應(yīng)急管理過(guò)程三個(gè)方面各自?xún)?nèi)部要素的高度統(tǒng)一［3］，以推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理部的成立也推動(dòng)了我國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍的改革，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍正在實(shí)現(xiàn)由專(zhuān)項(xiàng)型向綜合型的轉(zhuǎn)變。專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)雖在不斷發(fā)展，但還是存在數(shù)量較少，不能滿(mǎn)足我國(guó)當(dāng)今發(fā)展需要等問(wèn)題［4］，因而在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，還應(yīng)注重社會(huì)應(yīng)急力量的參與。社會(huì)應(yīng)急力量因與民間社會(huì)結(jié)合較為緊密，在某些情況下會(huì)比專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍更快發(fā)覺(jué)突發(fā)事件并實(shí)施應(yīng)急處置措施，可以有效降低突發(fā)事件帶來(lái)的危害，但當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的法律并未明確社會(huì)應(yīng)急力量的具體應(yīng)急權(quán)力與保障措施，導(dǎo)致社會(huì)應(yīng)急力量開(kāi)展應(yīng)急處置工作存在諸多阻礙，嚴(yán)重影響其參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的積極性。因此，本文將通過(guò)介紹社會(huì)應(yīng)急力量的基本情況、社會(huì)應(yīng)急力量取得應(yīng)急權(quán)力的遴選模式、社會(huì)應(yīng)急力量的具體應(yīng)急權(quán)力與社會(huì)應(yīng)急力量行使應(yīng)急權(quán)力的保障措施，試對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量應(yīng)急權(quán)力制度的建構(gòu)與完善提出可行性建議。

一、社會(huì)應(yīng)急力量的遴選模式

社會(huì)應(yīng)急力量是指民間社會(huì)中自發(fā)形成的參與突發(fā)事件應(yīng)急處置的救援力量，有廣義與狹義之分，廣義上的社會(huì)應(yīng)急力量包括數(shù)量龐大的志愿者、相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位以及從事應(yīng)急救援工作的社會(huì)組織等，而狹義上的社會(huì)應(yīng)急力量?jī)H指從事應(yīng)急救援工作的社會(huì)組織，即非政府性應(yīng)急救援隊(duì)伍。本文所研究的社會(huì)應(yīng)急力量?jī)H是狹義上的社會(huì)應(yīng)急力量。

社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作大致始于汶川地震期間，因而2008 年被稱(chēng)為我國(guó)的“公益元年”。社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急救援初始，絕大多數(shù)組織或人員并不具備采取應(yīng)急處置措施的經(jīng)驗(yàn)，且尚未形成擁有專(zhuān)業(yè)人員、專(zhuān)業(yè)設(shè)備的應(yīng)急救援隊(duì)伍，而是僅憑熱情趕赴災(zāi)區(qū)，結(jié)果不僅未對(duì)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍形成協(xié)助，反而帶來(lái)交通狀況混亂、應(yīng)急資源浪費(fèi)等消極影響。因此，國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布文件建議社會(huì)應(yīng)急力量不要貿(mào)然進(jìn)入災(zāi)區(qū)參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，鼓勵(lì)社會(huì)公眾以社會(huì)捐贈(zèng)等形式支持應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置與救援工作。汶川地震后的十余年間，盡管?chē)?guó)家并未給予社會(huì)應(yīng)急力量太多支持，但社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)還是取得了較為迅速的發(fā)展。相較于社會(huì)公眾參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件剛興起之時(shí)，目前的社會(huì)應(yīng)急力量不僅具有較為專(zhuān)業(yè)的設(shè)備、具備應(yīng)急知識(shí)的人員，而且在常態(tài)狀況下還會(huì)進(jìn)行較為系統(tǒng)的訓(xùn)練。此外，社會(huì)應(yīng)急力量的規(guī)模大幅增長(zhǎng)，組織形式也更為正規(guī)化。據(jù)民政部社會(huì)組織管理局副局長(zhǎng)黃茹透露，截至2019 年一季度，全國(guó)各級(jí)民政部門(mén)共登記社會(huì)組織約82.6 萬(wàn)家，其中社會(huì)救援領(lǐng)域的有1200多家［5］。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)應(yīng)急力量雖然數(shù)量較多，但其成立與發(fā)展缺少應(yīng)急管理部門(mén)的引導(dǎo)與規(guī)范，均處于“野蠻生長(zhǎng)”狀態(tài)，因此每支社會(huì)應(yīng)急力量的人員組成、專(zhuān)業(yè)設(shè)備、救援能力等狀況均有所不同。為更加高效地開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，法律需要對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的應(yīng)急權(quán)力及保障措施作出明確規(guī)定，但如果法律賦予所有的社會(huì)應(yīng)急力量以應(yīng)急權(quán)力，則有可能導(dǎo)致如汶川地震期間無(wú)論有無(wú)應(yīng)急救援能力的社會(huì)力量均蜂擁而至，最后不僅未能對(duì)抗震救災(zāi)工作加以協(xié)助，反而影響正常應(yīng)急處置工作，甚至還有可能會(huì)出現(xiàn)不具備救援能力的社會(huì)應(yīng)急力量為謀取不正當(dāng)利益而濫用法律賦予的應(yīng)急權(quán)力的情況。因此，法律不應(yīng)簡(jiǎn)單地將非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急權(quán)力賦予所有的社會(huì)應(yīng)急力量，而應(yīng)在規(guī)定應(yīng)急權(quán)力之前首先確立社會(huì)應(yīng)急力量的遴選制度，再將應(yīng)急權(quán)力賦予遴選后合格的機(jī)構(gòu)，這樣才能真正發(fā)揮社會(huì)應(yīng)急力量在突發(fā)事件應(yīng)急處置中的作用。結(jié)合當(dāng)前應(yīng)急管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的管理方式，遴選模式大致可以分為以下幾種：

（一）網(wǎng)上登記備案+應(yīng)急救援申請(qǐng)

“網(wǎng)上登記備案+應(yīng)急救援申請(qǐng)”模式是應(yīng)急管理部目前正在采用的社會(huì)應(yīng)急力量遴選方式。應(yīng)急管理部于2019 年上線運(yùn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)，其中便包括網(wǎng)上登記備案與應(yīng)急救援申請(qǐng)兩大功能。網(wǎng)上登記備案是指社會(huì)應(yīng)急力量需事先在申報(bào)系統(tǒng)登記隊(duì)伍基本情況，并通過(guò)所在省份應(yīng)急管理部門(mén)審核，登記與審核的內(nèi)容包括社會(huì)應(yīng)急力量隊(duì)伍的人員組成、專(zhuān)業(yè)救援設(shè)備配置以及應(yīng)急救援水平等核心因素。網(wǎng)上登記備案是應(yīng)急救援申請(qǐng)的前置程序。應(yīng)急救援申請(qǐng)是指社會(huì)應(yīng)急力量在網(wǎng)上登記備案并通過(guò)網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)的審核后，有權(quán)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)申請(qǐng)參加應(yīng)急救援，而應(yīng)急管理機(jī)關(guān)則要對(duì)提出申請(qǐng)的社會(huì)應(yīng)急力量所在地區(qū)是否距突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域較為接近、應(yīng)急救援水平是否足以參與該突發(fā)事件應(yīng)急處置等情況進(jìn)行綜合審查，確定其是否可以參加本次突發(fā)事件應(yīng)急救援工作。應(yīng)急管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)某支社會(huì)應(yīng)急力量的救援申請(qǐng)后，該社會(huì)力量便享有應(yīng)對(duì)本次突發(fā)事件的應(yīng)急權(quán)力以及國(guó)家提供的相應(yīng)保障措施。

（二）技能競(jìng)賽選拔+救援資格賦予

應(yīng)急管理部于2019 年舉辦全國(guó)首屆社會(huì)應(yīng)急力量技能競(jìng)賽，分為各省內(nèi)部的培訓(xùn)考核賽和全國(guó)集中技能競(jìng)賽。舉辦社會(huì)應(yīng)急力量技能競(jìng)賽旨在通過(guò)競(jìng)賽活動(dòng)，組織凝聚一批具備一定水平的社會(huì)應(yīng)急力量，不斷提高社會(huì)應(yīng)急力量的凝聚力、組織力和動(dòng)員力，營(yíng)造全社會(huì)學(xué)應(yīng)急知識(shí)、練應(yīng)急本領(lǐng)、強(qiáng)應(yīng)急技能的濃厚氛圍，并向公眾宣傳應(yīng)急知識(shí)和技能，提高全社會(huì)自救互救技能和水平，共同推動(dòng)應(yīng)急救援事業(yè)的發(fā)展。此次社會(huì)應(yīng)急力量競(jìng)賽雖篩選出一批技術(shù)過(guò)硬、遵規(guī)守紀(jì)的社會(huì)應(yīng)急隊(duì)伍，但應(yīng)急管理機(jī)關(guān)并無(wú)通過(guò)競(jìng)賽形式選拔突發(fā)事件發(fā)生時(shí)有權(quán)參加應(yīng)急救援的社會(huì)應(yīng)急力量之目的，只是通過(guò)技能競(jìng)賽確定某些社會(huì)應(yīng)急力量的應(yīng)急救援資格。省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)與應(yīng)急管理部分別通過(guò)培訓(xùn)考核賽和全國(guó)集中技能競(jìng)賽對(duì)參賽社會(huì)應(yīng)急力量依照各應(yīng)急項(xiàng)目作出省內(nèi)排名與全國(guó)排名，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理機(jī)關(guān)可以依據(jù)最近一次競(jìng)賽的排名狀況、所在地區(qū)及所需社會(huì)應(yīng)急隊(duì)伍數(shù)量，確定哪些應(yīng)急救援力量具有本次突發(fā)事件的應(yīng)急救援資格。另外，根據(jù)社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的自愿性原則，具有應(yīng)急資格的應(yīng)急救援力量在不能或不愿參加應(yīng)急救援時(shí)，應(yīng)急管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)排名往后順延，以確定最終參與應(yīng)急救援的社會(huì)應(yīng)急力量名單。

（三）省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)選拔+各省之間相互援助

“省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)選拔+各省之間相互援助”模式是吸收我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的“以塊為主”的應(yīng)急管理體制與地方政府間的對(duì)口援助機(jī)制理念形成的一種社會(huì)應(yīng)急力量遴選模式?！笆〖?jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)選拔”具有兩個(gè)方面的含義：一方面，各省應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理本省內(nèi)的社會(huì)應(yīng)急力量，并精準(zhǔn)掌握本省各個(gè)社會(huì)應(yīng)急力量的成員、專(zhuān)業(yè)設(shè)備以及專(zhuān)業(yè)救援能力等情況，以便在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠組織有足夠救援能力的社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急處置；另一方面，社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)急救援以省內(nèi)選拔為主，即應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在平時(shí)應(yīng)指導(dǎo)本省的社會(huì)應(yīng)急力量針對(duì)本省易發(fā)、多發(fā)的突發(fā)事件類(lèi)型開(kāi)展訓(xùn)練，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)則首先選拔本省的社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。“各省之間相互援助”是指當(dāng)本省的社會(huì)應(yīng)急力量數(shù)量不足以協(xié)助應(yīng)急管理機(jī)關(guān)采取應(yīng)急處置措施時(shí)，可以請(qǐng)求相鄰、相近省份應(yīng)急管理機(jī)關(guān)調(diào)派有救援能力的社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)急處置，而具體由哪些省份負(fù)責(zé)援助，既可由省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)之間事前簽訂援助協(xié)議確定，也可由應(yīng)急管理部統(tǒng)籌確定。

以上三種社會(huì)應(yīng)急力量遴選模式各有優(yōu)勢(shì)?！熬W(wǎng)上登記備案+應(yīng)急救援申請(qǐng)”模式的優(yōu)勢(shì)在于應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在信息化時(shí)代下利用網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)可以更為全面地統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，可以最大化地發(fā)揮國(guó)內(nèi)應(yīng)急力量在應(yīng)急救援中的作用，但其也可能存在網(wǎng)上登記備案與省級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)審核協(xié)同性不足導(dǎo)致社會(huì)應(yīng)急力量對(duì)自身情況進(jìn)行虛假登記而未被發(fā)現(xiàn)的隱患，因而該模式在具體操作過(guò)程中對(duì)各部門(mén)的職責(zé)還應(yīng)進(jìn)行細(xì)化以增強(qiáng)不同部門(mén)間的協(xié)同性?！凹寄芨?jìng)賽選拔+救援資格賦予”模式的優(yōu)勢(shì)在于應(yīng)急管理機(jī)關(guān)可以保證參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的社會(huì)應(yīng)急力量的應(yīng)急救援水平。另外，此模式還有利于激發(fā)社會(huì)應(yīng)急力量之間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使應(yīng)急隊(duì)伍為提高競(jìng)賽名次更注重專(zhuān)業(yè)技能的訓(xùn)練，社會(huì)應(yīng)急力量的整體水平也會(huì)有所提升。“省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)選拔+各省之間相互援助”模式的優(yōu)勢(shì)則在于：第一，可以促使省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)更加重視本省的社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)工作；第二，本省的社會(huì)應(yīng)急力量不僅對(duì)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域更為熟悉，而且其針對(duì)本省的易發(fā)、多發(fā)突發(fā)事件的應(yīng)急救援水平相對(duì)較高；第三，該模式較為合理地遵循了社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)急處置的就近原則，應(yīng)急反應(yīng)能力更快，應(yīng)急處置效率更高。在實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)急管理部與各地應(yīng)急管理機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件級(jí)別、突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域的情況以及各地社會(huì)應(yīng)急力量的實(shí)際狀況確定最合理的遴選模式，以保證遴選制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、社會(huì)應(yīng)急力量應(yīng)急權(quán)力的內(nèi)容

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的法律雖然規(guī)定了社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、非專(zhuān)業(yè)性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)以及社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)義務(wù)，但并未對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的具體應(yīng)急權(quán)力作出明確規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)行法律無(wú)法為社會(huì)應(yīng)急力量參加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供暢通途徑和必要空間［6］。在現(xiàn)實(shí)狀況中，社會(huì)應(yīng)急主體因不具有法律的明確授權(quán)，參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作可能會(huì)面臨各方面的阻礙，如在2008 年南方雪災(zāi)期間，某電網(wǎng)企業(yè)派出的應(yīng)急救援隊(duì)伍在搶修電力設(shè)施時(shí)，不可避免地對(duì)某些農(nóng)田、農(nóng)作物造成了破壞，但電網(wǎng)企業(yè)并不享有非常態(tài)狀況下的臨時(shí)征用權(quán)，導(dǎo)致事后面臨大量的民事侵權(quán)訴訟。法律授權(quán)缺失產(chǎn)生的阻礙會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的積極性，為確保社會(huì)應(yīng)急力量在進(jìn)行應(yīng)急處置時(shí)不會(huì)遭遇合法性難題，相關(guān)法律應(yīng)盡快對(duì)其具體應(yīng)急權(quán)力作出明確規(guī)定。

社會(huì)應(yīng)急力量的應(yīng)急權(quán)力可分為應(yīng)急處置權(quán)和緊急征用權(quán)，因兩種應(yīng)急權(quán)均具有單方性、強(qiáng)制性、優(yōu)益性等特征，是一種強(qiáng)大的支配力量和調(diào)控力量，所以其性質(zhì)為國(guó)家公權(quán)力中的行政權(quán)力。行政權(quán)力一般只能由行政機(jī)關(guān)行使，但是行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，以自己的名義行使職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，也可以成為行政主體，即授權(quán)行政主體［7］。因此，社會(huì)應(yīng)急力量在行使應(yīng)急處置權(quán)與緊急征用權(quán)時(shí)的地位為授權(quán)行政主體，又可稱(chēng)為被授權(quán)組織。

（一）應(yīng)急處置權(quán)

習(xí)近平總書(shū)記在2019 年中央政法工作會(huì)議中指出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，政府獨(dú)自管理的模式正在發(fā)生改變，政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作共治的制度選擇，已經(jīng)成為應(yīng)急管理新的發(fā)展趨勢(shì)［8］。我國(guó)的應(yīng)急管理體制也已開(kāi)始由“獨(dú)攬型”向“共治型”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，但無(wú)論多少主體參與應(yīng)急救援，應(yīng)急管理機(jī)關(guān)及其建立的應(yīng)急救援隊(duì)伍都是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)力量。國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，但社會(huì)應(yīng)急力量并不是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的主導(dǎo)力量，而是僅發(fā)揮對(duì)國(guó)家應(yīng)急力量的輔助作用，因而相關(guān)法律應(yīng)依照應(yīng)急管理機(jī)關(guān)可采取的應(yīng)急處置措施對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的具體應(yīng)急權(quán)力作出規(guī)定。因此，社會(huì)應(yīng)急力量行使應(yīng)急處置權(quán)時(shí)主要可以采取以下幾個(gè)方面的應(yīng)急處置措施：

1.緊急救助措施

緊急救助措施保護(hù)的是公民的生命健康權(quán)，是第一位的。社會(huì)應(yīng)急力量在選拔過(guò)程中主要考察其成員、設(shè)備的專(zhuān)業(yè)性以及救援能力，因而社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最主要的工作便是協(xié)助應(yīng)急管理機(jī)關(guān)采取救助措施。社會(huì)應(yīng)急力量采取的緊急救助措施與國(guó)家救援隊(duì)伍大致相同，應(yīng)包括協(xié)同搜救受害人員、傷病員緊急運(yùn)送與救治、疏散或撤離在突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域并受到威脅的人員等。另外，有學(xué)者認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)在緊急救助措施保護(hù)之列，因而應(yīng)在堅(jiān)持“生命第一，財(cái)產(chǎn)第二”原則的前提下對(duì)遭受突發(fā)事件損害的財(cái)產(chǎn)也采取緊急救援措施［9］。

2.保障措施

保障措施是指為保護(hù)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域人員的生命健康權(quán)和生存權(quán)而采取的應(yīng)急措施。社會(huì)應(yīng)急力量可采取的保障措施應(yīng)包括緊急救援物資運(yùn)輸、救災(zāi)物資接收發(fā)放、緊急救援人員后勤服務(wù)保障、災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)清理、醫(yī)療救護(hù)和衛(wèi)生防疫以及搶修被損壞的交通、通信、供水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施等。

3.協(xié)助采取行政強(qiáng)制措施

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取的應(yīng)急處置措施有：迅速控制危險(xiǎn)源、標(biāo)明危險(xiǎn)區(qū)域、封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所、劃定警戒區(qū)、實(shí)行交通管制和其他控制措施；禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所，中止人員密集的活動(dòng)或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及采取其他保護(hù)措施?？刂坪捅Ｗo(hù)等行政強(qiáng)制措施是一種強(qiáng)制性的權(quán)力，其實(shí)施會(huì)對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生直接影響，對(duì)公民權(quán)利自由的干預(yù)力度較大［10］，理論上只能由法律明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使。但是，突發(fā)事件應(yīng)急處置具有緊急性，當(dāng)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)無(wú)法獨(dú)自及時(shí)地采取控制和保護(hù)等行政強(qiáng)制措施時(shí)，可以要求社會(huì)應(yīng)急力量加以協(xié)助，但社會(huì)應(yīng)急力量不能擅自決定或獨(dú)立實(shí)施行政強(qiáng)制措施。

（二）緊急征用權(quán)

1.社會(huì)應(yīng)急力量享有緊急征用權(quán)的必要性

在我國(guó)，征用就是國(guó)家為了公共利益的需要，根據(jù)法律法規(guī)強(qiáng)制取得集體所有土地的使用權(quán)、公民私有財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或勞務(wù)，并給予適當(dāng)補(bǔ)償［11］。因突發(fā)事件應(yīng)急處置具有緊急性，應(yīng)急救援隊(duì)伍自己攜帶的設(shè)備可能不足以實(shí)施救助措施，應(yīng)急救援隊(duì)伍搶修供電、供水等公共設(shè)施時(shí)可能會(huì)不可避免地占用有關(guān)單位和個(gè)人的農(nóng)田或其他場(chǎng)地，因而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十二條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資?！睉?yīng)急征用相較于一般行政征用，具有被征用財(cái)產(chǎn)所需要的緊急性、征用決定作出程序的簡(jiǎn)化性等特點(diǎn)，但目前所有的行政征用行為都只能由國(guó)家機(jī)關(guān)作出，社會(huì)應(yīng)急力量并不享有征用權(quán)。社會(huì)應(yīng)急力量在應(yīng)急處置過(guò)程中雖只發(fā)揮對(duì)國(guó)家應(yīng)急力量的協(xié)助作用，但并不意味著其不會(huì)單獨(dú)采取應(yīng)急處置措施，在沒(méi)有國(guó)家應(yīng)急力量在場(chǎng)而社會(huì)應(yīng)急力量因需立即采取救助或保障措施不得不強(qiáng)制使用單位或公民財(cái)產(chǎn)的情況下，如果其不享有征用權(quán)，就可能會(huì)在事后遭遇財(cái)產(chǎn)權(quán)利人提起的民事侵權(quán)訴訟，并不得不支付侵權(quán)賠償。因此，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的緊急征用權(quán)作出規(guī)定，但也要在其具體可以實(shí)施哪些征用措施方面加以細(xì)化，此外，還要對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量濫用緊急征用權(quán)進(jìn)行防范。

2.緊急征用權(quán)的立法權(quán)限

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律應(yīng)對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的緊急征用權(quán)作出明確規(guī)定，但并不是所有位階的法律都有規(guī)定緊急征用權(quán)的立法權(quán)限，為避免出現(xiàn)法律對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的緊急征用權(quán)作出規(guī)定但卻無(wú)效的局面，我們需要對(duì)哪些法律有權(quán)規(guī)定進(jìn)行明確。我國(guó)《憲法》第十三條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡⑽疵鞔_此處的法律是廣義的法律還是狹義的法律。而《立法法》第八條規(guī)定對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用只能制定法律，此處的法律僅指狹義的法律。因此，征用權(quán)僅能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)前，雖然還未有任何立法對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的緊急征用權(quán)作出明確規(guī)定，但卻存在大量政府及其部門(mén)以及地方立法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的征用權(quán)作出規(guī)定的情況。政府部門(mén)無(wú)權(quán)創(chuàng)制應(yīng)急征用規(guī)則，也無(wú)權(quán)細(xì)化應(yīng)急征用條款，且下位法對(duì)上位法征用規(guī)則的抄襲或細(xì)化于法治有害無(wú)益［12］。因此，在建構(gòu)社會(huì)應(yīng)急力量的緊急征用法律制度時(shí)，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出規(guī)定，其他位階的法律不應(yīng)擅自創(chuàng)建該制度，以免影響社會(huì)應(yīng)急力量行使緊急征用權(quán)的合法性。

三、社會(huì)應(yīng)急力量的應(yīng)急權(quán)力保障

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律雖規(guī)定了社會(huì)應(yīng)急力量具有協(xié)助應(yīng)急管理機(jī)關(guān)進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急處置的義務(wù)，但并未規(guī)定如何對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量加以保障，導(dǎo)致目前社會(huì)應(yīng)急力量不僅需要自費(fèi)購(gòu)買(mǎi)救援設(shè)備、自主尋找訓(xùn)練場(chǎng)地、自己搜集突發(fā)事件信息，還要自行承擔(dān)應(yīng)急處置風(fēng)險(xiǎn)。另外，法律保障制度的缺失導(dǎo)致社會(huì)公眾與有關(guān)單位缺乏對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的認(rèn)同感，而認(rèn)同感的缺失則會(huì)對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)產(chǎn)生極大的阻礙。一方面，認(rèn)同感的缺失不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾不想?yún)⑴c突發(fā)事件應(yīng)急處置，而且會(huì)使社會(huì)應(yīng)急力量的成員承受來(lái)自家庭和社會(huì)的質(zhì)疑；另一方面，認(rèn)同感的缺失也會(huì)導(dǎo)致有關(guān)單位不能為社會(huì)應(yīng)急力量提供必要的便利，比如在臺(tái)風(fēng)“山竹”肆虐期間，有一支來(lái)自河南的民間救援隊(duì)伍，在返程途中路過(guò)湖南被收取了過(guò)路費(fèi)，公路方表示沒(méi)有政策支持民間救援隊(duì)伍免費(fèi)通行，此舉無(wú)疑會(huì)削弱社會(huì)應(yīng)急力量參加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的積極性，與國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)急處置的政策背道而馳。因此，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的同時(shí)，還應(yīng)注重完善針對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的保障制度。

（一）常態(tài)狀況下的保障措施

1.建立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)社會(huì)團(tuán)體

隨著社會(huì)應(yīng)急力量的壯大且在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的指導(dǎo)與監(jiān)督，進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的協(xié)調(diào)、溝通和保障工作，因而當(dāng)前有必要建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)履行對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的管理職責(zé)。目前，應(yīng)急管理部已設(shè)置的21 個(gè)機(jī)關(guān)司局中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)應(yīng)急力量管理的機(jī)構(gòu)，也未成立專(zhuān)門(mén)的部屬單位，而是由應(yīng)急管理部各司局協(xié)調(diào)履行對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的管理職責(zé)。在地方應(yīng)急管理機(jī)關(guān)中，只有少數(shù)突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的應(yīng)急管理機(jī)關(guān)近幾年對(duì)專(zhuān)門(mén)的社會(huì)應(yīng)急力量管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了設(shè)置，如四川省于2017年成立四川省社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)統(tǒng)籌中心，承擔(dān)全省的社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的管理工作，是全國(guó)第一家從省級(jí)層面統(tǒng)籌社會(huì)力量參與參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的建立對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的管理是極為必要的，各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況選擇設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)或歸其領(lǐng)導(dǎo)但獨(dú)立掛牌的部門(mén)，以更為有效地履行對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的管理職責(zé)。另外，國(guó)家或社會(huì)應(yīng)急力量之間可以建立如救災(zāi)協(xié)會(huì)之類(lèi)的社會(huì)團(tuán)體，也可以依托相關(guān)基金會(huì)，促進(jìn)社會(huì)應(yīng)急力量間的信息共享、專(zhuān)業(yè)交流、共同訓(xùn)練等，以提高社會(huì)應(yīng)急力量間的協(xié)同能力，提升突發(fā)事件應(yīng)急處置的效率。

2.加強(qiáng)資金、設(shè)備等方面的支持

國(guó)家對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量參加突發(fā)事件應(yīng)對(duì)采取“自愿參加、自助為主”原則，因而目前社會(huì)應(yīng)急力量的專(zhuān)業(yè)設(shè)備、所需資源以及訓(xùn)練場(chǎng)地等都是自己購(gòu)置的。社會(huì)應(yīng)急力量因不具有營(yíng)利性，自己所能拿出的資金也是極為有限的，因而嚴(yán)重影響其提高專(zhuān)業(yè)救援水平。國(guó)家欲加強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急力量在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的作用，就需提高社會(huì)應(yīng)急力量的救援水平，而其最為直接的方式便是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量資金、設(shè)備等方面的支持。應(yīng)急管理機(jī)關(guān)應(yīng)探索將資金、設(shè)備提供給社會(huì)應(yīng)急力量的具體方法，以保證此項(xiàng)資金、設(shè)備得到最為高效的利用，避免某些社會(huì)應(yīng)急力量依靠該措施謀取不正當(dāng)利益。

3.建構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，以公共資源為引導(dǎo)的政府與民間組織的合作正在成為政府職能轉(zhuǎn)型、公共事業(yè)社會(huì)化中一個(gè)方興未艾的領(lǐng)域［13］。提供公共服務(wù)是政府的基本職能之一，當(dāng)政府自身缺乏向社會(huì)供給所有公共服務(wù)的能力時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制便開(kāi)始興起。當(dāng)前，我國(guó)正實(shí)現(xiàn)從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)向社會(huì)提供更多公共服務(wù)的要求使得我國(guó)諸多領(lǐng)域的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制正在不斷完善，而突發(fā)事件應(yīng)急管理也是政府的一項(xiàng)重要公共管理職責(zé)，因而也可以在該領(lǐng)域建構(gòu)政府與社會(huì)應(yīng)急力量之間的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度。政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不僅可以減輕應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置壓力，提高應(yīng)急救援效率，而且也可以減輕作為非營(yíng)利性組織的社會(huì)應(yīng)急力量的資金壓力，以提高社會(huì)應(yīng)急力量的救援水平與積極性，因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量而言也是一種保障措施。在建立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制時(shí)，不僅要謹(jǐn)慎挑選所合作的社會(huì)應(yīng)急力量，還要針對(duì)購(gòu)買(mǎi)對(duì)象、購(gòu)買(mǎi)程序、采購(gòu)預(yù)算等方面建立完備的法律制度。

（二）應(yīng)急處置階段的保障措施

1.交通部門(mén)應(yīng)給予社會(huì)應(yīng)急力量充分便利

交通部門(mén)應(yīng)給予社會(huì)應(yīng)急力量充分便利有兩點(diǎn)原因：第一，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作具有緊急性，要求救援隊(duì)伍應(yīng)盡快趕赴災(zāi)區(qū)采取應(yīng)急處置措施，如果各地的交通部門(mén)因政策、路況等原因?qū)ι鐣?huì)應(yīng)急力量產(chǎn)生阻礙，將會(huì)影響突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的效率；第二，社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件具有公益性，其不僅冒著生命危險(xiǎn)前往災(zāi)區(qū)實(shí)施應(yīng)急處置措施，還要自備人員、設(shè)備、物資以及運(yùn)輸工具，如果交通部門(mén)不提供充分配合，不僅會(huì)增加社會(huì)應(yīng)急力量的資金壓力，還會(huì)嚴(yán)重打擊社會(huì)應(yīng)急力量參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的積極性，對(duì)突發(fā)事件的高效處置產(chǎn)生消極的影響。當(dāng)前，交通部門(mén)能對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量采取的便利措施有兩種：一是保證社會(huì)應(yīng)急力量的優(yōu)先通行；二是免收社會(huì)應(yīng)急力量所乘車(chē)輛的過(guò)路費(fèi)。但是，不同路段可能有不同的政府部門(mén)或單位進(jìn)行管理，因而應(yīng)急管理部與省級(jí)應(yīng)急管理機(jī)關(guān)應(yīng)完善與交通部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保社會(huì)應(yīng)急力量能夠最為快速地趕赴災(zāi)區(qū)參與突發(fā)事件應(yīng)急處置。

2.確保社會(huì)應(yīng)急力量能夠及時(shí)了解突發(fā)事件信息

及時(shí)正確地掌握突發(fā)事件信息是采取突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的前提，應(yīng)急救援隊(duì)伍如果未了解突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況便實(shí)施應(yīng)急處置措施，可能不僅無(wú)益于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，還會(huì)擴(kuò)大應(yīng)急救援人員的傷亡。政府負(fù)有公共管理職責(zé)，其不僅有強(qiáng)大的信息收集機(jī)構(gòu)，而且也會(huì)收到有關(guān)單位或社會(huì)公眾對(duì)其所了解的突發(fā)信息狀況的報(bào)送，因而國(guó)家應(yīng)急力量可以及時(shí)掌握較為準(zhǔn)確的突發(fā)事件信息。社會(huì)應(yīng)急力量與國(guó)家應(yīng)急力量不同，其只是一個(gè)民間救援組織，所需突發(fā)事件信息全部需要依靠政府發(fā)布，因此，政府如欲在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮社會(huì)應(yīng)急力量更大的作用，就要確保社會(huì)應(yīng)急力量能夠及時(shí)了解突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展信息。社會(huì)應(yīng)急力量了解突發(fā)事件信息有很多渠道，除從中國(guó)應(yīng)急信息網(wǎng)與其他網(wǎng)絡(luò)途徑中獲取外，應(yīng)急管理部還應(yīng)著手建立社會(huì)力量參與救災(zāi)工作信息化平臺(tái)，針對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量進(jìn)行專(zhuān)門(mén)信息發(fā)布。有關(guān)機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件應(yīng)急處置期間還應(yīng)保持與社會(huì)應(yīng)急力量間對(duì)話機(jī)制的暢通，以確保社會(huì)應(yīng)急力量在應(yīng)急處置過(guò)程中遇到的問(wèn)題能第一時(shí)間被應(yīng)急管理機(jī)關(guān)知曉并盡可能解決。另外，應(yīng)急管理機(jī)關(guān)也可以邀請(qǐng)社會(huì)應(yīng)急力量參加災(zāi)情會(huì)商、工作部署等會(huì)議［14］，以增強(qiáng)國(guó)家應(yīng)急力量與社會(huì)應(yīng)急力量之間的協(xié)同性。

（三）事后的保障措施

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束后對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的保障措施便是表彰與補(bǔ)助。表彰形式大致有三種：一是通過(guò)應(yīng)急管理部網(wǎng)站以及其他各類(lèi)媒體對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中具有典型事跡的社會(huì)應(yīng)急力量進(jìn)行宣傳，這樣不僅可以提高社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量的認(rèn)同感，激發(fā)更多公民參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，還能提高社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的積極性，促使其在常態(tài)狀況下繼續(xù)開(kāi)展訓(xùn)練，提高應(yīng)急救援水平。二是對(duì)參加突發(fā)事件應(yīng)急處理做出貢獻(xiàn)的人員給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)［15］，以提升其作為社會(huì)救援人員的榮譽(yù)感。三是建立應(yīng)急救援人員服務(wù)認(rèn)證制度，以鼓勵(lì)社會(huì)公眾組建或參加社會(huì)應(yīng)急隊(duì)伍，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)應(yīng)急力量在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的作用。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束后還要對(duì)某些社會(huì)應(yīng)急人員進(jìn)行補(bǔ)助：一是對(duì)參加突發(fā)事件應(yīng)急處置的社會(huì)應(yīng)急人員，給予適當(dāng)補(bǔ)助和保健津貼；二是事前為參加應(yīng)急救援的社會(huì)應(yīng)急人員購(gòu)買(mǎi)人身保險(xiǎn)，或事后對(duì)自費(fèi)購(gòu)買(mǎi)人身保險(xiǎn)的人員予以補(bǔ)助；三是對(duì)參加突發(fā)事件應(yīng)急處置導(dǎo)致受傷、死亡的社會(huì)應(yīng)急人員，應(yīng)給予本人或家庭相應(yīng)的補(bǔ)助或撫恤。