論新時(shí)代我國(guó)水域警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化建設(shè)

崔向前

（鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州450053）

新時(shí)代水域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和水域生態(tài)保護(hù)已經(jīng)在國(guó)家戰(zhàn)略層面全面實(shí)施，水域交通是水域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶，水域生態(tài)安全是生態(tài)文明的顯性標(biāo)尺。時(shí)代發(fā)展對(duì)當(dāng)前的水域警務(wù)基本職能提出了新要求，在新使命新功能視野下亟須繼續(xù)深入研究水域警務(wù)執(zhí)法的全流程再造的細(xì)節(jié)和警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化從具體的警務(wù)活動(dòng)到全系統(tǒng)警務(wù)供給的問(wèn)題。而水警是一個(gè)成立相對(duì)較早的警察機(jī)關(guān)和警種，要研究其警務(wù)執(zhí)法組織形態(tài)，必須研究其歷史功能、剖析現(xiàn)狀、展望新使命、定位新功能，從歷史功能演變把握其執(zhí)法主體、權(quán)限依據(jù)、職責(zé)變化，從現(xiàn)狀分析破解執(zhí)法困境和功能演變，結(jié)合新時(shí)代使命構(gòu)建符合社會(huì)發(fā)展需求的現(xiàn)代化警務(wù)組織形態(tài)，履行好水警職能。

一、歷史功能

組織職能和組織機(jī)構(gòu)是組織形態(tài)的關(guān)鍵組成部分，警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化是法治政府建設(shè)下依法行政的警務(wù)形態(tài)，警察組織機(jī)構(gòu)及其職能是核心。這是解決現(xiàn)代執(zhí)法形態(tài)中法定主體、法定職權(quán)、法定義務(wù)、法定程序的學(xué)理依據(jù)和要義。

今天，從警察職能上看,水警主要是負(fù)責(zé)刑事案件，維持水上公共秩序，接受報(bào)警的情況下調(diào)查各種水上事故，打擊違法犯罪活動(dòng)，進(jìn)行水上治安管理和船只保護(hù)，保護(hù)水上運(yùn)輸安全，救援和處理各種水上突發(fā)事件。從組織機(jī)構(gòu)上看，其應(yīng)該是一個(gè)警察機(jī)關(guān)，這是從歷史功能結(jié)合警察職能分工演變?cè)趯W(xué)理角度上進(jìn)行的定位，但現(xiàn)實(shí)是另外一回事，其警務(wù)組織機(jī)構(gòu)在部分地區(qū)實(shí)質(zhì)上只是一個(gè)警種。但分析水上警察機(jī)關(guān)的歷史功能，不僅要看水警的現(xiàn)狀，還需研究其發(fā)展演變的歷史和前人成果。

從組織機(jī)構(gòu)、管理體制等組織形態(tài)演變上看，現(xiàn)代水警的建立和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：清末，清政府試圖在全國(guó)范圍內(nèi)建立一些水上警察組織；北洋政府時(shí)期，建立了水上警察、礦業(yè)警察、鐵路警察等專業(yè)化、規(guī)范化的警察組織（1915年，北洋政府頒布的《水警官制》標(biāo)志著水警制度的建立）［1］；南京國(guó)民政府時(shí)期，中央和地方頒布了許多法律法規(guī)，水警制度得到了發(fā)展和完善，得以進(jìn)一步法治化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，逐步走向現(xiàn)代化。

從前人的研究成果來(lái)看，主要有“兩大類別”“三大功能”。一是警察整體制度研究中涉及的水警制度研究，成果主要有：韓延龍主編的《近代中國(guó)警察制度》對(duì)近代意義上中國(guó)警察制度的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史進(jìn)行了概括性的論述，還對(duì)國(guó)家水警的發(fā)展進(jìn)行了概述，但對(duì)水警系統(tǒng)的描述較少［2］；楊玉環(huán)的論文《論中國(guó)近代警察制度的形成》詳細(xì)闡述了北洋政府在警察機(jī)構(gòu)、警察管理、警察法律法規(guī)、警察教育等方面采取的一系列措施［3］。二是單獨(dú)就我國(guó)近代水警制度的研究，成果主要有：遼寧省公安廳史料編撰委員會(huì)編撰的《遼寧省公安紀(jì)事》及張新華的論文《民初奉天省水上警察制度研究（1913～1931）》，從整體上論述了晚清、民國(guó)時(shí)期遼寧水警制度的歷史演變［4］；董純樸的《民國(guó)水上警察制度考略》是一篇全面研究民國(guó)水警制度的論文，詳細(xì)介紹了水警的歷史沿革［5］；陳東升的論文《水域警務(wù)及其專業(yè)化教育芻議》對(duì)水域警務(wù)的職能范圍進(jìn)行了系統(tǒng)性的研究，并對(duì)開(kāi)展水域警務(wù)專門(mén)人才培養(yǎng)工作的可行性進(jìn)行了探究［6］；樂(lè)有金的論文《當(dāng)前水警執(zhí)法存在的問(wèn)題與對(duì)策研究》對(duì)當(dāng)前水警執(zhí)法的現(xiàn)狀進(jìn)行了較為全面的研究［7］。根據(jù)上述研究成果梳理，水上警察的歷史功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）水上戶政和船政管理

民國(guó)時(shí)期，水運(yùn)在陸路交通不發(fā)達(dá)的情況下一直發(fā)揮著重要的交通運(yùn)輸作用［8］。我國(guó)現(xiàn)代河流周邊水運(yùn)流動(dòng)性較大，從業(yè)人員復(fù)雜，船只移動(dòng)速度慢，水域面積大，線長(zhǎng)、面寬、地理環(huán)境復(fù)雜，水域公共安全管理任務(wù)艱巨，需要加強(qiáng)水域安全管理，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。在民國(guó)時(shí)期，地方政府和水警機(jī)關(guān)都把加強(qiáng)水務(wù)管理作為辦理船民登記和船舶登記的一項(xiàng)重要措施［9］。以《遼寧省公安紀(jì)事》記載的史料為例，我們可以發(fā)現(xiàn)基本的警務(wù)原理。

1.編制基礎(chǔ)警務(wù)信息，進(jìn)行分類管理

遼河水警局為了“杜絕土匪對(duì)船只搗亂，與糧船發(fā)生意外，船只航線要有絕對(duì)的把握，不經(jīng)檢查決不越界”。根據(jù)糧食船舶的大小，分別在不同等級(jí)的船舶上編制鋪位名稱，并查詢船只名稱和地址，一一登記。對(duì)船舶進(jìn)行編號(hào)，并做好記錄，便于參考。水警將其分為四大商號(hào)，即海商號(hào)、晏商號(hào)、河商號(hào)和清商號(hào)（即取“海晏河清”之意）。登記信息包括船名、船主姓名、年齡、國(guó)籍和船員人數(shù)。在此基礎(chǔ)上，水警可以處理突發(fā)事件，方便對(duì)水上船舶和人員進(jìn)行管理［10］。

2.設(shè)立行政許可，進(jìn)行特業(yè)管理

隨著內(nèi)河航運(yùn)的蓬勃發(fā)展，內(nèi)河上出現(xiàn)了駁船、舟草船、舢板、冰筏等各類船舶。在中國(guó)東北，冬天又長(zhǎng)又冷，冰河時(shí)期普通船只不能航行，乘客只能乘坐冰筏或冰犁［11］。為防止“冰筏混駕”，水警部門(mén)規(guī)定，任何駕駛冰筏的人都要到水警處領(lǐng)取木卡進(jìn)行檢查。從事滑冰業(yè)務(wù)的，須持水警頒發(fā)的《溜冰許可證》，并“佩戴在胸前”，以供查證。通過(guò)這些措施，水警加強(qiáng)了對(duì)冰上運(yùn)輸?shù)墓芾恚?2］。

（二）社會(huì)服務(wù)

1.水上救援

民國(guó)時(shí)期內(nèi)河航運(yùn)業(yè)不僅貨運(yùn)繁榮，客運(yùn)也十分發(fā)達(dá)。在鐵路繁榮之前，從山東、河北等沿海地區(qū)到營(yíng)口的人們乘船到達(dá)遼寧然后轉(zhuǎn)達(dá)東北內(nèi)陸地區(qū)的需求旺盛［13］。由于當(dāng)時(shí)船舶安全性較差，船舶失事事故較多。為了保障乘客的安全，組織水上救援成為水上警察的主要職責(zé)。

2.冰上護(hù)行

與華南地區(qū)的河流相比，東北地區(qū)的河流冬季冰期長(zhǎng)達(dá)四個(gè)半月。在漫長(zhǎng)的河流凍結(jié)期間，船夫、河兩岸的居民為了謀生，不得不在冰面上行走，在冰凍初期由于河水表面沒(méi)有完全封凍牢固，冰薄易塌，風(fēng)險(xiǎn)大。為了確保船主和乘客的安全，水警部門(mén)禁止行人在冰上行走。水警在冰層較薄的地方會(huì)畫(huà)紅旗、掛紅燈，在冰厚到可以通過(guò)的地方畫(huà)一面綠色的旗子，在晚上掛一盞綠色的燈。船夫和商人可以根據(jù)顏色選擇冰面，從而減少風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)冰面較薄時(shí)，為確保人們?cè)诤拥郎险Ｍㄐ?，水上警察局?huì)組織水上巡邏小組［14］。

（三）保障航運(yùn)安全、江防戰(zhàn)備

1.水陸聯(lián)防剿匪

水警以維護(hù)水上安全為主要職責(zé)，但當(dāng)陸地警察人數(shù)不足或土匪活動(dòng)嚴(yán)重時(shí)，水警也會(huì)配合當(dāng)?shù)鼐旃餐驌敉练?，發(fā)揮水陸聯(lián)防、近海防衛(wèi)功能，維護(hù)當(dāng)?shù)刂伟?。例如?927年6月24日《盛京時(shí)報(bào)》報(bào)道稱：“土匪將搶劫該縣，但該縣警察力量薄弱，難以抵抗，隨后水警處長(zhǎng)派李隊(duì)長(zhǎng)帶著海警幾十人攜帶鋼槍機(jī)槍協(xié)助剿匪于鳳城?！保?5］又如，江蘇省不僅設(shè)立了內(nèi)河水警，還有海巡隊(duì)與軍隊(duì)協(xié)同進(jìn)行近海防衛(wèi)。

2.稽查毒品

19 世紀(jì)30 年代，中國(guó)飽受鴉片泛濫之苦，鴉片不僅傳到了內(nèi)陸省份，還傳到了沈陽(yáng)等關(guān)外地區(qū)。禁煙運(yùn)動(dòng)開(kāi)始后，藥品檢查成為水警的一項(xiàng)重要職責(zé)，無(wú)論是在廣州還是遼河流域，水警曾在查處鴉片走私活動(dòng)、維護(hù)水域安全、控制毒品泛濫等方面發(fā)揮了重要作用。

3.緝盜剿匪、江防戰(zhàn)備

清末隨著航運(yùn)業(yè)的繁榮發(fā)展，土匪在沿江沿河及湖泊一帶活動(dòng)猖獗，嚴(yán)重威脅航運(yùn)安全。清政府為了安撫百姓，維護(hù)治安，維護(hù)河運(yùn)的發(fā)展，1853年令曾國(guó)藩成立湖南水勇，1865 年設(shè)立水師，1902 年令張之洞設(shè)立駐漢水師（后改為水上警察）［16］；在遼河流域設(shè)立了江防營(yíng)；1905 年在珠江設(shè)水巡總局，直屬?gòu)V東水師提督衙門(mén)（民國(guó)成立后，隸屬?gòu)V東省城警察廳的水巡總局，改稱警察第十二區(qū)署）［17］。這些水上武裝力量的主要任務(wù)為剿滅海盜和江河湖匪，打擊盜匪，保障航運(yùn)安全，以及滿足沿岸區(qū)域社會(huì)治安及軍事需要。

二、現(xiàn)實(shí)困境

經(jīng)過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理，結(jié)合當(dāng)前水上治安形勢(shì)的發(fā)展，從歷史到現(xiàn)實(shí)，從宏觀到微觀等多維度剖析，我們發(fā)現(xiàn)水警警務(wù)組織形態(tài)存在諸多亟待解決的問(wèn)題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究。

（一）宏觀層面

根據(jù)董純樸、樂(lè)有金等人的研究，水警執(zhí)法在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法主體（水警機(jī)關(guān)及其警務(wù)人員）、執(zhí)法機(jī)制等方面存在制度缺陷、主體執(zhí)法能力不足、本體功能保障不力、警務(wù)運(yùn)行機(jī)制不暢的困境，給水警執(zhí)法形態(tài)現(xiàn)代化建設(shè)造成了較大壓力。

1.立法方面：作為執(zhí)法依據(jù)的制度體系有待完善

當(dāng)前，立法方面的缺失導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不足、標(biāo)準(zhǔn)不一。水警執(zhí)法的依據(jù)主要有以下幾方面：一是法律層面，比如《治安管理處罰法》《反恐怖主義法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，與這個(gè)層面具有相同效力的還有立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的部分法律解釋；二是行政法規(guī)層面，如《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》等。以上法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件為水警執(zhí)法提供了部分相關(guān)的法律保障，但水上立法落后于實(shí)際需求，沒(méi)有從整體上規(guī)范整個(gè)水上執(zhí)法活動(dòng)。以問(wèn)題最為突出的水上治安管理為例，尚存在很多法律規(guī)范的真空地帶，部分水上危害行為尚未納入法律法規(guī)，《治安管理處罰法》中雖增加了一些關(guān)于在水上進(jìn)行具有危害性行為的處罰規(guī)定，但遠(yuǎn)不能涵蓋現(xiàn)實(shí)中所面臨的所有具有社會(huì)危害性的水上行為。

2.主體方面：執(zhí)法主體的執(zhí)法能力有待提升

（1）民警崗位能力亟待提升。水警隊(duì)伍整體素質(zhì)不高、裝備落后，水上執(zhí)法能力受限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在水上派出所執(zhí)法一線的民警年齡普遍偏高，平均年齡在40歲以上，且多數(shù)水警部門(mén)在最近十年內(nèi)人員更新較少。同時(shí)，水上警察機(jī)關(guān)所給編制數(shù)與實(shí)際相差較大，大多數(shù)編制被占用。從事水域警務(wù)的相關(guān)人員基本上都沒(méi)有專業(yè)正規(guī)的水域警務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)經(jīng)歷，絕大部分是先進(jìn)入水警機(jī)構(gòu)再培訓(xùn)上崗，專業(yè)知識(shí)普遍較低。水上警察執(zhí)法應(yīng)當(dāng)具有駕船、游泳、救護(hù)、攀爬、跳幫等相關(guān)水域工作技能，而目前水上警察的這些技能普遍較欠缺。（2）隊(duì)伍裝備保障能力亟待提升。從客觀方面來(lái)看，水警機(jī)構(gòu)所需的水上執(zhí)法裝備普遍缺失，所以執(zhí)法效果也在很大程度上打了折扣。以近海港口為例，一方面，專用的海上執(zhí)法船只比較缺乏，不能夠做到快速反應(yīng)，如遇警情只能暫時(shí)借用港口作業(yè)拖輪，雖然該類船只在穩(wěn)定性和防碰撞方面具有一定優(yōu)勢(shì)，但是速度低、靈活性差，還要受吃水度等多種因素影響，導(dǎo)致警察出警效率低下，即使發(fā)現(xiàn)嫌疑船只也不能夠?qū)崿F(xiàn)快速圍截盤(pán)問(wèn)抓捕。另一方面，缺少空中力量支援，沒(méi)有形成水空合成作戰(zhàn)機(jī)制。一般碼頭海域范圍較大，僅憑人眼平面搜索目標(biāo)有很大的難度，想在第一時(shí)間識(shí)別出嫌疑船只非常困難，而一旦嫌疑船只脫離了視線，則很難繼續(xù)追蹤調(diào)查。如果有空中設(shè)備，比如直升機(jī)或者無(wú)人駕駛航拍設(shè)備，則可以給搜索工作提供很大的便利。

3.本體方面：支撐執(zhí)法主體運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)及其職能亟待規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)水警機(jī)構(gòu)沒(méi)有統(tǒng)一的名稱，職責(zé)也不盡相同。內(nèi)陸水域（內(nèi)河、湖泊、港口）及沿海地區(qū)水上公安執(zhí)法警察機(jī)構(gòu)的名稱和所屬單位不同。改革前，航運(yùn)公安局及其分支機(jī)構(gòu)屬交通運(yùn)輸部；沿海15 個(gè)港口公安局和3 個(gè)海事公安局也歸交通運(yùn)輸部管理；內(nèi)陸其他水上公安機(jī)關(guān)則屬當(dāng)?shù)厥?、市、縣公安機(jī)關(guān)。以地方水上公安機(jī)關(guān)為例，在基層水警系統(tǒng)中，機(jī)構(gòu)建立和名稱不統(tǒng)一，比較混亂，有水警派出所、水警分局、水警大隊(duì)、水警安全管理大隊(duì)、水警綜合執(zhí)法大隊(duì)等。由于各水警機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系和權(quán)力來(lái)源不同，職責(zé)也就不盡相同。例如，長(zhǎng)江航運(yùn)公安部門(mén)負(fù)責(zé)中央管轄水域長(zhǎng)江干線，而港口公安部門(mén)負(fù)責(zé)管轄海域港口及周邊地區(qū)。同樣都屬于港口公安機(jī)關(guān)，歷史的因素導(dǎo)致了他們各自的職責(zé)也不相同；同樣是地方水警機(jī)構(gòu)，也有不同的職責(zé)。例如《重慶市水域治安管理?xiàng)l例》規(guī)定，該條例適用于“本市行政區(qū)域內(nèi)江河及其河道內(nèi)，在常年洪水警戒線以下地區(qū)，湖泊、水庫(kù)及其消落帶，江河、湖泊和水庫(kù)中的島嶼以及水域相關(guān)場(chǎng)所的治安管理”。而《江蘇省水域治安管理?xiàng)l例》規(guī)定，該條例適用于“本省行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊、水庫(kù)等水域及其岸坡臨水一側(cè)區(qū)域，以及岸坡兩側(cè)從事水上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企事業(yè)單位的治安管理”。湖北省的規(guī)定與江蘇省類似。

4.運(yùn)行方面：維系警務(wù)運(yùn)行的警務(wù)機(jī)制亟須流程再造

從警務(wù)流程上看，維系水域警務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的警務(wù)機(jī)制還不夠科學(xué)、協(xié)調(diào)，警務(wù)組織的整體功能發(fā)揮欠佳。根據(jù)樂(lè)有金的總結(jié)，造成以上結(jié)果主要有四個(gè)方面的原因，筆者認(rèn)為前三個(gè)原因是構(gòu)成執(zhí)法形態(tài)的顯性要素，是保障警務(wù)正常運(yùn)行的基本系屬，如下所述［18］：

（1）水警機(jī)構(gòu)管轄范圍不明。以近海港口為例，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，港口公安的海上管轄范圍是港口、碼頭工作區(qū)域或者水運(yùn)航線，但實(shí)際工作中對(duì)于近海錨地、航道等區(qū)域的管轄，與邊防部隊(duì)、地方公安機(jī)關(guān)存在爭(zhēng)議，給執(zhí)法工作帶來(lái)了阻礙。以長(zhǎng)江為例，根據(jù)國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于長(zhǎng)江港航公安管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函〔2002〕1 號(hào)）規(guī)定：“長(zhǎng)江港航公安機(jī)構(gòu)作為國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權(quán)。”該規(guī)定的管轄范圍較為籠統(tǒng)，而地方水警機(jī)構(gòu)也管轄長(zhǎng)江水域上發(fā)生的案（事）件，長(zhǎng)江港航公安機(jī)關(guān)與地方水警機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)江干流的管轄界限比較模糊，實(shí)踐中容易發(fā)生爭(zhēng)議。

（2）與地方執(zhí)法機(jī)關(guān)外部銜接不暢。比如，交通運(yùn)輸部于2012年下發(fā)的《交通運(yùn)輸部關(guān)于海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，要求海事局將發(fā)生在海上的涉嫌犯罪案件移交所在地港口公安機(jī)關(guān)辦理。海事案件多為發(fā)生在近海海域的交通肇事案件、重大責(zé)任事故案件等，但海事系統(tǒng)管轄是跨行政區(qū)域管轄，案件往往超出了港口公安的管轄范圍，指定管轄存在障礙，而地方檢法機(jī)關(guān)都是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，管轄的都是所屬行政區(qū)域內(nèi)的案件，需要多方協(xié)調(diào)，因此案件常常不能順暢辦理。

（3）水陸警務(wù)部門(mén)間內(nèi)部執(zhí)法銜接不暢。以某沿海港口公安機(jī)關(guān)為例，該公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)客輪航運(yùn)過(guò)程中的乘警勤務(wù)，因此客輪船舶配備有乘務(wù)警察，但因受客觀條件限制，航行中公安機(jī)關(guān)無(wú)法依法進(jìn)行案件審核審批，不具備辦理案件的條件。當(dāng)航行中的船舶發(fā)生刑事、治安案件時(shí)，依照規(guī)定可以移交到達(dá)港公安機(jī)關(guān)辦理，但遇有疑難復(fù)雜案件，到達(dá)港公安機(jī)關(guān)多以船舶配備有乘警為由予以推脫，對(duì)案件不予接收。

（二）具體實(shí)踐運(yùn)行層面

根據(jù)警情世情發(fā)展，結(jié)合“服務(wù)、管理、執(zhí)法辦案”實(shí)際，基于對(duì)當(dāng)前水域警務(wù)需求和運(yùn)行效果的評(píng)估，以辦案為中心，以提升能力為目標(biāo)，以擴(kuò)展職能轉(zhuǎn)型為發(fā)展趨勢(shì)的水域警務(wù)組織現(xiàn)代化建設(shè)，在以下方面存在亟待解決的問(wèn)題：

1.學(xué)理上，涉水案件的種類相對(duì)單一

無(wú)論從刑事還是治安的角度看，專門(mén)公安機(jī)關(guān)專屬管轄屬性的涉水案件在法理上涉及行業(yè)屬性的種類都相對(duì)較少。從法定角度看，無(wú)論是《公安機(jī)關(guān)辦理行政程序案件規(guī)定》還是《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，均未設(shè)定水警公安機(jī)關(guān)。水警當(dāng)前在我國(guó)還不是一個(gè)法定的專門(mén)公安機(jī)關(guān)，當(dāng)然也就沒(méi)有國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面上法定的管轄案件。首先，學(xué)理上的涉水行政案件主要有水面治安案件、水上消防案件兩大類，而水上交通事故案件歸海事部門(mén)。水面治安案件從《治安管理處罰法》的角度看只有四個(gè)行為名稱，即非法駕駛機(jī)動(dòng)船舶、私開(kāi)機(jī)動(dòng)船舶、私自變?cè)鞕C(jī)動(dòng)船舶牌照，非法進(jìn)入管制水域。其次，學(xué)理上的涉水刑事案件主要有非法捕撈、非法采砂、非法傾倒污染物等，真正具有刑法專門(mén)罪名規(guī)范的涉水刑事案件基本上都在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，這些案件前些年并未獲得重視，水上公安機(jī)關(guān)辦案數(shù)量不多、質(zhì)量不高，目前正逐步加強(qiáng)。以武漢市公安局水上分局為例，隨著長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的實(shí)施，該局2017 年破獲了系列非法采砂案，引起了國(guó)家重視，長(zhǎng)江沿線以地方水上公安機(jī)關(guān)為主要力量的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法開(kāi)始回歸。水上交通公安機(jī)關(guān)也加入到這一國(guó)家戰(zhàn)略中來(lái)，長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)屬于交通公安機(jī)關(guān)，其主業(yè)是保障水上交通運(yùn)輸安全，但目前也開(kāi)始與地方水上公安機(jī)關(guān)聯(lián)合打擊非法采砂、非法捕撈、污染環(huán)境等違法犯罪。

2.實(shí)踐中，涉水的案件相對(duì)復(fù)雜

雖然無(wú)論學(xué)理上還是法定上基于業(yè)務(wù)屬性專屬管轄的涉水案件相對(duì)單一，但實(shí)際上涉及水域的案件卻比較復(fù)雜。這其中主要有兩大原因。

（1）中央直屬的水上交通運(yùn)輸公安機(jī)關(guān)管轄的案件。中央交通公安機(jī)關(guān)作為專門(mén)公安機(jī)關(guān)管轄的案件并不少，其種類與地方公安機(jī)關(guān)幾乎相同，因?yàn)槠鋵俟茌犑窃谝欢▍^(qū)域內(nèi)的專屬管轄。例如依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第十六條，“交通公安機(jī)關(guān)管轄港航管理機(jī)構(gòu)管理的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊(duì)等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件”，這其實(shí)等于類似鐵路公安機(jī)關(guān)的專屬管轄，其航道管理與鐵路公安機(jī)關(guān)線路治安管理相似，但比鐵路公安機(jī)關(guān)轄區(qū)大的就是港區(qū)占地規(guī)模。這種情況下其涉及的案件種類與地方公安機(jī)關(guān)相比只不過(guò)是空間的位移，只會(huì)比地方公安機(jī)關(guān)管轄的種類多而不會(huì)少，但我們不能把水上交通運(yùn)輸機(jī)關(guān)管轄的全部案件直接統(tǒng)稱為涉水域警務(wù)案件，因?yàn)橛行┌讣⒎前l(fā)生在水域。例如大型港口港區(qū)陸地上的上下游企事業(yè)單位類似于航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)警務(wù)，與地方公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)幾乎一致。

（2）地方政府所屬的水上公安機(jī)關(guān)管轄的案件。這類公安機(jī)關(guān)在各地的名稱雖然大同小異，但管轄業(yè)務(wù)內(nèi)容卻差別很大，有的類似于地方分局，與以行政區(qū)域劃分的分局相比，其管轄的內(nèi)容多了非法采砂、非法捕撈等違法行為，例如武漢水上分局，是武漢市管轄案件種類最多的分局，從戶口管理到禁毒，從江灘旅游到水上救護(hù)，無(wú)所不包；有的水上公安分局類似于旅游分局，主要業(yè)務(wù)是服務(wù)游客和生態(tài)保護(hù)，例如鄭州市公安局水上派出所；而有的則只管湖面、江面上發(fā)生的案件；有的側(cè)重于維護(hù)航運(yùn)安全，例如已經(jīng)移交地方政府管理的廣州海事公安機(jī)關(guān)。

3.核心業(yè)務(wù)中，第三方司法鑒定難

水域警務(wù)當(dāng)前比較重要的是打擊非法采砂、非法捕撈案件，由于歷史上重視不夠，案件辦理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少，相關(guān)配套的第三方司法鑒定機(jī)構(gòu)尚未成長(zhǎng)起來(lái)。因此，只能降而求其次，生態(tài)損益價(jià)值鑒定在實(shí)戰(zhàn)中淪為一般價(jià)格鑒定。例如，非法捕撈水產(chǎn)品案件的生態(tài)損害價(jià)值目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有很好的第三方司法鑒定機(jī)構(gòu)。以千湖之省湖北為例，中國(guó)科學(xué)院水生物研究所雖然駐地在武漢市，也有研究和鑒定的科學(xué)技術(shù)水平，但其并未申請(qǐng)水生態(tài)司法鑒定資質(zhì)。非法捕撈的野生魚(yú)類的市場(chǎng)價(jià)格與刑法保護(hù)的法益價(jià)值不在一個(gè)層次，但降格為物價(jià)部門(mén)鑒定，就出現(xiàn)了以水產(chǎn)交易市場(chǎng)的交易物食用價(jià)值來(lái)定價(jià)，這顯然與國(guó)家保護(hù)生態(tài)效益是兩個(gè)層面的概念。再如河砂，目前是按建筑市場(chǎng)的河砂價(jià)格由物價(jià)部門(mén)進(jìn)行定價(jià)鑒定，這也不科學(xué)，天然河砂對(duì)河道有天然的凈化作用，河砂中含的二氧化硅與水中的氮、磷、鉀等農(nóng)業(yè)污染源會(huì)發(fā)生自然反應(yīng)，進(jìn)而保證河水質(zhì)量，如果缺砂，河流富營(yíng)養(yǎng)化會(huì)顯著加劇，這種生態(tài)功能顯然不能用建筑市場(chǎng)建筑材料的價(jià)值來(lái)體現(xiàn)。但是目前在這個(gè)領(lǐng)域又沒(méi)有專業(yè)生態(tài)環(huán)境定損機(jī)構(gòu)，辦案部門(mén)只能退而求其次，找物價(jià)部門(mén)按建筑材料鑒定，以完成辦案程序的要求。

全國(guó)生態(tài)環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)在2019 年才突破100 家［19］，水警核心業(yè)務(wù)中的司法鑒定仍是一大難題，缺乏應(yīng)有的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)支撐執(zhí)法辦案。這是目前水警執(zhí)法的一大短板。司法鑒定是辦理這類案件的必要環(huán)節(jié)之一，如果沒(méi)有第三方鑒定，刑事案件就幾乎無(wú)法往下走程序，而鑒定無(wú)門(mén)的困境短期內(nèi)很難消除。

4.起訴環(huán)節(jié)，法律適用認(rèn)識(shí)差異較大

公安、檢察兩機(jī)關(guān)在起訴環(huán)節(jié)存在法律適用認(rèn)識(shí)差異較大的問(wèn)題，導(dǎo)致公訴案件流產(chǎn)的比比皆是。例如何謂“非法漁具”，實(shí)踐中除電魚(yú)設(shè)備屬于典型的非法漁具外，違法分子自制的漁具五花八門(mén)，這些漁具與生活經(jīng)驗(yàn)密切相關(guān)，即使是湖區(qū)江邊長(zhǎng)大的漁民子弟有時(shí)也不容易識(shí)別，辦案機(jī)關(guān)需要結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、勘查而定。當(dāng)公安機(jī)關(guān)認(rèn)定漁具為非法后，案件到了檢察院環(huán)節(jié)，第一現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)不復(fù)存在，一些檢察官僅從案卷材料中很難弄懂什么是非法漁具，導(dǎo)致存疑不起訴。

再如有關(guān)“禁漁期”和“禁漁區(qū)”的認(rèn)定，兩機(jī)關(guān)往往站位不同、視角不同，導(dǎo)致案件程序走不下去。以武漢市為例，武漢市規(guī)定3 月1 日至6 月30日為禁漁期，范圍包括長(zhǎng)江、漢江等十二個(gè)支流（含源頭），即刑法授權(quán)有地方立法權(quán)的政府設(shè)定當(dāng)?shù)氐慕麧O區(qū)、禁漁期，當(dāng)?shù)厮瞎矙C(jī)關(guān)落實(shí)刑法需結(jié)合地方政府禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定。同時(shí)，湖北省還有個(gè)規(guī)定：地市級(jí)禁漁區(qū)、禁漁期報(bào)省級(jí)政府備案。而市級(jí)政府規(guī)定的禁漁區(qū)往往比省里的嚴(yán)格一些，例如省里規(guī)定是支流，市級(jí)可能加碼為“支流兩公里或至源頭”，這些在環(huán)保法領(lǐng)域也無(wú)可厚非，但由于禁漁期、禁漁區(qū)每年可以適當(dāng)調(diào)整，而備案工作往往滯后，因此檢察院往往以此為由直接認(rèn)定執(zhí)法無(wú)依據(jù)，導(dǎo)致案件久拖不決，耽誤辦案時(shí)限。這些案件往往還扣押有漁具、船舶或羈押有當(dāng)事人，給辦案公安機(jī)關(guān)造成較大壓力。

5.批捕環(huán)節(jié)，執(zhí)法理念偏差存在起訴難

最近幾年司法機(jī)關(guān)在貫徹恢復(fù)性司法理念，而且這一理念運(yùn)用在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域也不矛盾，但隨著長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的大力實(shí)施，長(zhǎng)江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶常年遭到破壞的惡果急需剎車(chē)，這種形勢(shì)下依然過(guò)度強(qiáng)調(diào)恢復(fù)性司法似乎不合時(shí)宜，會(huì)導(dǎo)致案件很難辦結(jié)。長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)和武漢市水上公安機(jī)關(guān)實(shí)際辦案時(shí)就存在一些問(wèn)題。檢察院在批捕環(huán)節(jié)隨意性也較大，其在恢復(fù)性司法這一理念下理由充足，導(dǎo)致這些案件由刑事轉(zhuǎn)為行政，但轉(zhuǎn)為行政后公安機(jī)關(guān)沒(méi)權(quán)管轄，需要交給漁政部門(mén)處理，漁政部門(mén)往往拒不配合，讓水上公安機(jī)關(guān)左右為難，對(duì)當(dāng)事人只能取保候?qū)彙Ｒ晕錆h市水上公安分局為例，其并沒(méi)有對(duì)口的檢察機(jī)關(guān)，往往是指定到某區(qū)檢察院代辦全市水上公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件，而該檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上只有兩個(gè)人對(duì)口審查水上公安機(jī)關(guān)移送的刑事案件，對(duì)整個(gè)水上公安機(jī)關(guān)而言辦案壓力較大，導(dǎo)致一旦出現(xiàn)利益勾連或理念偏差，案件在程序上很難繼續(xù)進(jìn)行下去。

6.水上執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，安全系數(shù)低

水上執(zhí)法與陸地執(zhí)法的顯著區(qū)別就是船的問(wèn)題，嫌疑人的船舶的噸位和高度往往具有優(yōu)勢(shì)，執(zhí)法小艇顯得力不從心。以江面上常見(jiàn)的流動(dòng)吸沙王為例，船幫有三四層樓高，水警執(zhí)法時(shí)只能用繩索或梯子攀爬等登上嫌疑船只，嫌疑人早已跳水逃之夭夭，夜晚執(zhí)法則風(fēng)險(xiǎn)更大、效果更差。所以水上執(zhí)法過(guò)程中嫌疑人和民警的風(fēng)險(xiǎn)都非常大，有時(shí)安全都難以得到有效保障，即使是簡(jiǎn)單的非法捕撈案件，嫌疑人在應(yīng)激反應(yīng)下也容易出現(xiàn)意外。一旦出現(xiàn)意外，執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)就會(huì)變成救援現(xiàn)場(chǎng)，且極易引發(fā)群體性事件，使公安機(jī)關(guān)的工作陷入被動(dòng)，執(zhí)法效果和社會(huì)效果均不理想。

7.實(shí)施強(qiáng)制措施的相關(guān)費(fèi)用畸高，初期取證難

水警執(zhí)法離不開(kāi)對(duì)涉案船舶的查驗(yàn)和控制，無(wú)論是水上交通公安機(jī)關(guān)還是地方水上公安分局，船是水上執(zhí)法的核心對(duì)象，是雙方都離不開(kāi)的基本工具。圍繞以船為中心、以船找人、以船畫(huà)圖譜的偵查辦案方法類似于陸地交警執(zhí)法辦案中離不開(kāi)“車(chē)輛”這一核心“系屬”，路面交警采取的強(qiáng)制措施無(wú)論是扣留還是扣押，停車(chē)服務(wù)是必需的，停車(chē)場(chǎng)或具備臨時(shí)?？抗δ艿穆愤吀蹫场⒙芳缡潜夭豢缮俚?，但水上警察一旦對(duì)涉案船舶實(shí)施扣押、扣留措施，就意味著會(huì)產(chǎn)生引航停靠、港口泊位費(fèi)用的預(yù)算問(wèn)題，水上公安機(jī)關(guān)與陸地交警不一樣的地方是，陸上停車(chē)場(chǎng)停車(chē)位相比港口泊位來(lái)說(shuō)相當(dāng)充足。而在港口，公安機(jī)關(guān)自己的泊位本身就捉襟見(jiàn)肘，需要租用泊位或臨時(shí)找岸邊停靠，越是大船大案越不敢輕易扣留船舶，因?yàn)榇a頭?？抠M(fèi)用高昂，另外還有拖船費(fèi)用、保安看守費(fèi)用，這些辦案費(fèi)用較高，在辦案經(jīng)費(fèi)有限或嫌疑人逃跑的情況下，對(duì)船的處置簡(jiǎn)直是燙手山芋。而且，地面停車(chē)場(chǎng)只要交費(fèi)就可以正常長(zhǎng)期停放，而船只不行，有汛期和水位漲落的影響，一旦到了汛期，海事部門(mén)要求清理僵尸船只或違法?？看?，甚至要求作沉船處置，但一旦沉船，證據(jù)又滅失了。一些案件的嫌疑人被判刑后，船只并未被沒(méi)收，停船費(fèi)甚至比船貴，家屬往往不來(lái)認(rèn)領(lǐng)船只，停船費(fèi)用長(zhǎng)時(shí)間無(wú)處結(jié)算。

再如實(shí)施扣船措施后，一般需要對(duì)船舶噸位進(jìn)行檢測(cè)，但這個(gè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是船籍社，其收費(fèi)少則數(shù)萬(wàn)，多則十幾萬(wàn)不等，這筆錢(qián)按規(guī)定是公安機(jī)關(guān)出，如此數(shù)額巨大的費(fèi)用對(duì)于水上公安機(jī)關(guān)來(lái)講難以負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)扣押船舶難上加難。

初期調(diào)查取證難，則后續(xù)辦案無(wú)保障，而案件立與不立取決于初期查證，水警要想有很大作為，困難重重。

8.水環(huán)保案件短時(shí)間內(nèi)偵辦難

水環(huán)保類案件主要是水生態(tài)和水污染兩大類：水生態(tài)類主要是非法采砂、非法捕撈；水污染類主要是非法傾倒固廢物、液體等非法排污行為。制約水上公安機(jī)關(guān)水環(huán)保案件辦理的因素主要有四個(gè)方面。

（1）地方保護(hù)主義依然嚴(yán)重。水警辦案除了前文述及的前期取證難之外，如遇環(huán)境污染傾倒固體廢棄物、江河湖口兩岸非法排污等行為，還會(huì)受到地方保護(hù)主義的阻礙。當(dāng)前個(gè)別地區(qū)口頭上喊環(huán)保，實(shí)際上抓經(jīng)濟(jì)，表面上生態(tài)文明喊得很響，實(shí)際上卻要求環(huán)保為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，頻繁調(diào)整自然保護(hù)區(qū)和禁漁區(qū)就是例證。

（2）聯(lián)合執(zhí)法存在障礙。由于缺乏水上執(zhí)法聯(lián)合辦案中心，缺乏經(jīng)費(fèi)和自建港口，水務(wù)部門(mén)與水上公安分局聯(lián)合執(zhí)法后，往往對(duì)扣押船舶的看護(hù)費(fèi)、拖船費(fèi)推諉扯皮，導(dǎo)致合作不順利，案源移交越來(lái)越少，變相放縱了違法犯罪。

（3）組織結(jié)構(gòu)上存在缺陷。水警在市級(jí)層面的歸口領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建制十分關(guān)鍵，水上分局是具體執(zhí)法辦案單位，其上級(jí)公安機(jī)關(guān)如果組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)不合理，則會(huì)制約水上公安機(jī)關(guān)水環(huán)境案件的辦理空間。

（4）相關(guān)執(zhí)法協(xié)作部門(mén)（市級(jí)環(huán)保局）與水警合作不暢。這種情況主要出在案件移交環(huán)節(jié)和制度設(shè)計(jì)上，以W 市為例，水上污染環(huán)境行政案件歸環(huán)保局管轄，構(gòu)成刑事案件的移交公安機(jī)關(guān)，但水上公安分局不是按行政區(qū)劃一一對(duì)應(yīng)設(shè)置的，其背后沒(méi)有區(qū)政府的制約，市環(huán)保局當(dāng)然也就不把水上分局列入移交對(duì)象，各區(qū)級(jí)環(huán)保局按照上級(jí)指示就無(wú)法把水上污染刑事案件向水上分局直接移交。

9.漁民上岸難，傳統(tǒng)案件易反彈

漁民上岸難一直是困擾水警執(zhí)法的難題，至今未能有效破解。究其原因主要是轉(zhuǎn)型就業(yè)難和漁業(yè)自然承載空間尚未消失。以武漢市為例，在幾屆政府的大力促進(jìn)就業(yè)引導(dǎo)下，情況雖有好轉(zhuǎn)，但傳統(tǒng)漁民仍然有400余戶。這些傳統(tǒng)漁民在禁漁期生活困難，有的上岸打工補(bǔ)貼家用，有的雖然在岸上置業(yè)但偷漁現(xiàn)象很難杜絕。另外，漁業(yè)仍然是一種就業(yè)方式，傳統(tǒng)漁民與傳統(tǒng)的散戶農(nóng)耕一樣，這種厚重的具有文化意義的漁業(yè)很難徹底消除，加上當(dāng)前漁業(yè)資源的承載能力還能承載散戶的就業(yè)需求，就導(dǎo)致合理限度內(nèi)越軌式的捕魚(yú)獲得大眾的認(rèn)同，有了違法的自信合理性基礎(chǔ)，一些重點(diǎn)人和案就容易出現(xiàn)反彈。

10.績(jī)效考核指揮棒失調(diào)失準(zhǔn)

以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，地方水上公安分局與長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)職能具有相對(duì)差異性，長(zhǎng)航公安機(jī)關(guān)應(yīng)該主要負(fù)責(zé)江面與航道安全，地方公安機(jī)關(guān)的水上分局應(yīng)該把打擊的重點(diǎn)放在岸上和支流上，像鐵路公安機(jī)關(guān)以地保車(chē)一樣，以岸護(hù)江，以支流保干流。無(wú)論維護(hù)水上交通運(yùn)輸安全還是落實(shí)新時(shí)代長(zhǎng)江大保護(hù)精神，均應(yīng)夯實(shí)水域警務(wù)執(zhí)法主導(dǎo)地位，其考核應(yīng)該以水域警務(wù)為主展開(kāi)設(shè)計(jì)。但現(xiàn)實(shí)中水上公安分局與其他分局一樣，在各個(gè)考核指標(biāo)面前處于同一平臺(tái)上，水環(huán)境案件還不如某些案件積分高，如同“種了別人的責(zé)任田、荒了自己的業(yè)”。

嚴(yán)格意義上講，按警務(wù)組織形態(tài)原理，水警出現(xiàn)的市局分支機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政，從落實(shí)頂層設(shè)計(jì)到具體執(zhí)法辦案，到技術(shù)保障支撐、案件來(lái)源（打擊不力）等問(wèn)題，都與考核這個(gè)指揮棒失調(diào)失準(zhǔn)有關(guān)。

三、發(fā)展與建設(shè)對(duì)策

解決當(dāng)前水域警務(wù)執(zhí)法困境，應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)，結(jié)合隊(duì)伍發(fā)展現(xiàn)狀，緊緊圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，以改革謀發(fā)展，以轉(zhuǎn)型求空間，在服務(wù)新時(shí)代國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)新使命，回歸主業(yè)的同時(shí)拓展新功能。既要著力解決水域警務(wù)組織形態(tài)當(dāng)前存在的棘手問(wèn)題，又要注重新時(shí)代新功能定位，謀劃推進(jìn)公安機(jī)關(guān)深化改革視野下的水域警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）立足現(xiàn)實(shí)，解決迫切的面上突出問(wèn)題

針對(duì)前文述及的水警執(zhí)法面臨的立法缺失執(zhí)法無(wú)據(jù)，水警隊(duì)伍素質(zhì)低、裝備落后，機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一、職責(zé)不一，管轄范圍不明確，協(xié)作機(jī)制不健全等突出問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下方面著手解決：

1.完善立法，解決法律適用的依據(jù)和統(tǒng)一性問(wèn)題

對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)水域警務(wù)執(zhí)法面臨的標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政問(wèn)題，公安部應(yīng)該起草制定相關(guān)規(guī)章制度和指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)水域警務(wù)力量聯(lián)合執(zhí)法、互相合作。水域警務(wù)具有一定特殊性，所以管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)也應(yīng)該充分考慮到水域警務(wù)的特殊性，不能和陸地公安機(jī)關(guān)一概而論。統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)容可包括：統(tǒng)一全國(guó)水警名稱、統(tǒng)一管轄范圍、統(tǒng)一出臺(tái)水域管理的法律法規(guī)、統(tǒng)一水域協(xié)作機(jī)制等。

2.提高水警整體素質(zhì)，加強(qiáng)水域治安裝備建設(shè)，提升執(zhí)法能力

從水域經(jīng)濟(jì)安全、海洋執(zhí)法、水生態(tài)安全三大領(lǐng)域，全國(guó)重點(diǎn)沿江沿河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃及海上絲綢之路戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)看，水域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展已被提到國(guó)家戰(zhàn)略層面，習(xí)近平總書(shū)記倡導(dǎo)“綠水青山就是金山銀山”，海上絲綢之路對(duì)促進(jìn)沿線各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化交流有著極其重要的意義。人、財(cái)、物的流動(dòng)也越來(lái)越大，水域治安愈加復(fù)雜化，不法分子的犯罪手段層出不窮、千變?nèi)f化，這些都給水警執(zhí)法帶來(lái)了新挑戰(zhàn)，需要優(yōu)秀的警務(wù)人才和精良的執(zhí)法裝備，因此，在新時(shí)期不但要加強(qiáng)水警的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，更要提供精良的武器裝備。水上警察除具備陸地警察所需裝備以外，還應(yīng)該考慮到其所處環(huán)境的特殊性和作戰(zhàn)環(huán)境的特殊性，為其配備水上執(zhí)法的專用裝備，如所需專用船舶、水域搜救設(shè)施、水上追蹤裝備和水域通信設(shè)備等。

3.統(tǒng)一全國(guó)水警名稱，劃分權(quán)責(zé)范圍，解決執(zhí)法主體資格組織保障問(wèn)題

盡管我國(guó)大陸沿海的水域警務(wù)機(jī)構(gòu)和管理體制在不斷革新，但畢竟管理體制改革不能一蹴而就，還需要在前段時(shí)間已經(jīng)實(shí)施的交通運(yùn)輸部公安機(jī)關(guān)所制定的管理體制變化上仔細(xì)琢磨，目前來(lái)看，大部分的水域警務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生了很大的改變。堅(jiān)持分工明確、合理，保證一類事項(xiàng)由一個(gè)部門(mén)組織統(tǒng)籌解決，避免了彼此推諉、交叉管理、無(wú)人辦理、政出多門(mén)等諸多不良現(xiàn)象，內(nèi)河（含江、湖、水庫(kù)等）水域的水警機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行革新，尋找更加高效合理的管理方法。

4.建立全國(guó)性、統(tǒng)一性的培訓(xùn)機(jī)制，解決隊(duì)伍源泉和活力保障

目前，對(duì)于警務(wù)人才的培養(yǎng)，缺乏專業(yè)性、針對(duì)性的警務(wù)人才培訓(xùn)基地。一些地方警察大多是在各個(gè)省公安院校進(jìn)行培訓(xùn)，一些鐵路警察會(huì)到鐵道警察學(xué)院進(jìn)行培訓(xùn)，森林警察會(huì)到南京森林警察學(xué)院培訓(xùn)。但是，對(duì)于地方公安機(jī)關(guān)所需的水域警務(wù)人才，一般很少有專業(yè)性的培訓(xùn)上崗或者在崗培訓(xùn)。通過(guò)借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和香港地區(qū)的水域警務(wù)培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)江航運(yùn)公安局警察學(xué)?？梢蚤_(kāi)展水域警務(wù)人才培養(yǎng)，利用現(xiàn)有的資源將其提升為專業(yè)性警察學(xué)院，以此來(lái)徹底解決我國(guó)水域警務(wù)人才培養(yǎng)的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。

執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法能力、執(zhí)法保障是執(zhí)法組織形態(tài)的基本組成部分，是立體化的四維系統(tǒng)，必須同時(shí)推進(jìn)，這也是解決法治政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié)［20］。上述觀點(diǎn)從行政執(zhí)法原理上看非?？茖W(xué)，首先從立法上解決了執(zhí)法依據(jù)的“依據(jù)法定”問(wèn)題，其次是解決了執(zhí)法主體的“主體法定”問(wèn)題，其三解決了執(zhí)法主體的“職權(quán)法定”問(wèn)題，其四解決了執(zhí)法主體的能力提升問(wèn)題，其五解決了執(zhí)法保障問(wèn)題。這樣基本解決了當(dāng)前水域警務(wù)執(zhí)法的亂局，明晰了基本職能，劃定了責(zé)任義務(wù)，規(guī)劃了執(zhí)法基本能力建設(shè)提升的內(nèi)容和保障能力建設(shè)提升的方向，是非常適宜的應(yīng)急解決之策和頂層設(shè)計(jì)類的宏觀指導(dǎo)思想理念。要繼續(xù)研究貫徹執(zhí)行的路徑和技術(shù)路線，則要深入謀劃水域警務(wù)執(zhí)法的全流程再造的細(xì)節(jié)以及警務(wù)組織執(zhí)法形態(tài)現(xiàn)代化從“細(xì)胞性單元”的警務(wù)活動(dòng)到“心臟”的全系統(tǒng)警務(wù)供給問(wèn)題。

（二）著眼于新時(shí)代新功能，重塑水域警務(wù)現(xiàn)代警務(wù)組織執(zhí)法形態(tài)

水域警務(wù)執(zhí)法的新時(shí)代使命是以人民為中心，落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，落實(shí)總體國(guó)家安全觀，深入領(lǐng)會(huì)把握國(guó)家戰(zhàn)略，從貫徹實(shí)施國(guó)家水域經(jīng)濟(jì)安全、海洋安全、水生態(tài)安全三大戰(zhàn)略領(lǐng)域發(fā)力，把主要工作重點(diǎn)和精力放到全國(guó)重點(diǎn)沿江沿河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃及海上絲綢之路戰(zhàn)略規(guī)劃上來(lái)。水域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和水域生態(tài)保護(hù)已經(jīng)在國(guó)家戰(zhàn)略層面全面實(shí)施，交通和治安恰恰是當(dāng)今中國(guó)警政制度的主旨內(nèi)容，水域交通是水域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶，水域生態(tài)安全是生態(tài)文明的顯著標(biāo)尺，這兩個(gè)方面涉及政治與經(jīng)濟(jì)安全，意義重大。政治與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展始終是一個(gè)國(guó)家和民族立身于世界民族之林的關(guān)鍵性指標(biāo)，是執(zhí)政黨的立身之本。所以，著眼于未來(lái)的水域警務(wù)執(zhí)法必須提升格局，緊密結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略深化推進(jìn)公安改革，在此基礎(chǔ)上再造警務(wù)流程。

當(dāng)前的水域警務(wù)基本職能應(yīng)該在保護(hù)商旅和運(yùn)輸安全、事故救援等傳統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃和戰(zhàn)略，密切關(guān)注新時(shí)代治國(guó)理政能力重大突破方向，注重向保護(hù)水域生態(tài)轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)工作應(yīng)該向掃黑除惡、打擊超標(biāo)排放、打擊過(guò)度捕撈、打擊非法采砂等方面進(jìn)行“靶向治療”式治理，積極遏制當(dāng)前的“生態(tài)之癌”和“社會(huì)治安毒瘤”，向高質(zhì)量的民生警務(wù)轉(zhuǎn)型。

1.做好中層設(shè)計(jì)，銜接頂層改革

警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化的關(guān)鍵之舉是警務(wù)服務(wù)、管理、執(zhí)法（辦理案件）流程再造，而流程再造除頂層設(shè)計(jì)外，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是中層設(shè)計(jì)。

從國(guó)家層面來(lái)講，公安部機(jī)構(gòu)改革正在深入推進(jìn)，新組建的直屬機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)始逐步亮相，如食品藥品犯罪偵查局的功能將覆蓋生態(tài)安全全領(lǐng)域。公安部在頂層設(shè)計(jì)層面，已完成生態(tài)安全警察的職能定位，未來(lái)將積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)，對(duì)食品藥品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境、森林資源、生物安全領(lǐng)域的犯罪和制售偽劣商品犯罪始終保持高壓態(tài)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)天更藍(lán)、水更綠、食品藥品更安全、百姓生活更放心，切實(shí)維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。這些覆蓋了水域警務(wù)的主要功能，在制度構(gòu)建和執(zhí)行層面，無(wú)論港航公安機(jī)關(guān)還是地方公安機(jī)關(guān)，均可以在“中層”設(shè)計(jì)這個(gè)環(huán)節(jié)立即展開(kāi)相關(guān)工作，積極解決省市級(jí)公安機(jī)關(guān)在此領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能補(bǔ)位。

結(jié)合警務(wù)需求現(xiàn)狀，建議此類機(jī)構(gòu)設(shè)置到地市級(jí)公安機(jī)關(guān)即可，同時(shí)也可以借助當(dāng)前森林公安機(jī)關(guān)改革后的隊(duì)伍存量在縣級(jí)組建專業(yè)分局，但辦案指揮、情報(bào)中心應(yīng)該在市級(jí)層面單獨(dú)設(shè)置，市以下垂直管理，相對(duì)獨(dú)立于各縣級(jí)公安局。原因是：目前此領(lǐng)域問(wèn)題較多，但此類案件案源卻相對(duì)較少，這與案件辦理難度較高、情報(bào)建設(shè)難度較大有關(guān)，需要市級(jí)層面辦案指揮中心支撐，這就要求建立市級(jí)層面的統(tǒng)一辦案指揮系統(tǒng)。另外，從流域治理的經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域碎片化會(huì)導(dǎo)致河長(zhǎng)制流于形式，水域警務(wù)的統(tǒng)一管轄?wèi)?yīng)該建立在相對(duì)綜合的流域治理基礎(chǔ)上，以整流域系統(tǒng)治理視角劃分專業(yè)轄區(qū)較為適宜，可以避免斷片、碎片過(guò)多的弊端。結(jié)合我國(guó)行政區(qū)劃和國(guó)土功能生態(tài)分區(qū)，此類水域警務(wù)應(yīng)該納入生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的警察機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮，目前這個(gè)理想的區(qū)域是地理空間，不僅僅是跨縣，還有可能跨省，例如長(zhǎng)江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，但現(xiàn)實(shí)是行政區(qū)劃在市級(jí)（設(shè)區(qū)的市）這個(gè)層面相對(duì)合理，一些小流域或江河源頭能基本覆蓋，而省級(jí)辦案指揮中心目前在我國(guó)人口眾多及地貌復(fù)雜的國(guó)土空間上建立并不現(xiàn)實(shí)，會(huì)導(dǎo)致負(fù)荷太重?zé)o力運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，在市級(jí)以下建立直屬的統(tǒng)一辦案指揮中心可以強(qiáng)化以流域治理為特性的區(qū)域治安治理。

2.尊重歷史與現(xiàn)實(shí)，以轉(zhuǎn)型促發(fā)展

梳理水警歷史功能，結(jié)合隊(duì)伍發(fā)展現(xiàn)狀，無(wú)論是港航公安機(jī)關(guān)還是海事公安機(jī)關(guān)、地方所屬的水上公安機(jī)關(guān)，都必須順應(yīng)公安改革大趨勢(shì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。以武漢市公安局為例，湖北省管轄水域占全省國(guó)土空間面積的26%，水域面積大，水警歷史悠久，沒(méi)有出現(xiàn)斷層，是全國(guó)水警制度最完整的地區(qū)之一。1853 年成立湖南水勇，1865 年設(shè)立水師，1902 年設(shè)立駐漢水師，1912 年成立水上警察總廳，1930 年成立建制200 余人的湖北水上公安局，日本侵華戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期也繼續(xù)延續(xù)，1949年5月16日武漢解放，軍委會(huì)接管了水上警察局，6 月8 日新的水上警察局成立。當(dāng)前，武漢市公安局水上分局定編300人，轄15個(gè)綜合部門(mén)、5個(gè)大隊(duì)、5個(gè)派出所、1個(gè)檢查站，管轄長(zhǎng)江、漢江和主城區(qū)，遠(yuǎn)城區(qū)和郊縣、湖泊（含東西湖）則歸屬地公安分局管轄［21］。武漢水警具有明顯的自身特征和定位，既不同于長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)，又不同于地方公安機(jī)關(guān)縣區(qū)公安分局內(nèi)設(shè)的專業(yè)水上派出所，其管轄和職能是抓江河主線及干線支流和主城區(qū)，曾經(jīng)管理船籍和漁民戶政，具有大都市治安專業(yè)特征和水上交通保障功能，從歷史功能上看兼具都市治安面的控制和水上交通保障職能，其職能相對(duì)長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)則更加綜合，無(wú)論歷史上還是現(xiàn)在，其相對(duì)于地方分局內(nèi)設(shè)的水上派出所來(lái)講，又多了協(xié)作保障水上大交通安全方面的職能。未來(lái)的水上警察可以在明確劃分專業(yè)警種的情況下，以武漢模式為藍(lán)本挖掘拓展水域警務(wù)功能，解決民生警務(wù)需求，追蹤國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)主線，厘定功能定位，優(yōu)化整合組織結(jié)構(gòu)。

建議明確警種定位后分步走，先整合組織機(jī)構(gòu)，再塑造警察機(jī)關(guān)。加強(qiáng)地方所屬的水上公安+港航公安+海事公安+水生態(tài)（環(huán)保+自然景區(qū)）警察的功能，從上到下成立專業(yè)機(jī)構(gòu)，慢慢向?qū)I(yè)警察機(jī)關(guān)回歸并轉(zhuǎn)型擴(kuò)能。這樣就可以從細(xì)化和規(guī)范化層面解決水警警務(wù)組織形態(tài)的組織機(jī)構(gòu)科學(xué)性和功能形態(tài)的優(yōu)化和良性發(fā)展，為執(zhí)法流程現(xiàn)代化奠定最重要的主體和功能兩方面基礎(chǔ)，為警務(wù)形態(tài)再造提供發(fā)展空間。

3.基于當(dāng)前共性和個(gè)性問(wèn)題，分類解決警務(wù)流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)

當(dāng)前的水上警察機(jī)關(guān)分屬于國(guó)家交通運(yùn)輸部和地方政府，基本上涵蓋海事公安和港、航公安及地方政府所屬的水上、水生態(tài)（環(huán)保+自然景區(qū)）公安。這些水上公安機(jī)關(guān)分屬于不同的部門(mén)，其警務(wù)模式和隊(duì)伍自身建設(shè)等方面存在不同程度的問(wèn)題，既有共性的也有個(gè)性的。完善水域警務(wù)執(zhí)法流程必須在前文所述的警務(wù)組織機(jī)構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，基于當(dāng)前共性和個(gè)性問(wèn)題分類解決。

作為整體進(jìn)行比較研究，在共性問(wèn)題上以最有代表性的武漢市水上公安和長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)為樣本，我們不難發(fā)現(xiàn)，二者存在諸多共性問(wèn)題：其一，二者的業(yè)務(wù)范圍在外人看來(lái)都不明晰，而行業(yè)內(nèi)部人員也認(rèn)為有交叉，管轄范圍重疊覆蓋，辦案種類亦有相同，例如二者在同一江段都負(fù)有打擊非法采砂之責(zé)。其二，武漢水警和長(zhǎng)航公安的人員和武器裝備等保障支撐均不足，與地方公安機(jī)關(guān)主要城市分局相差甚遠(yuǎn)。其三，二者的水上公安信息化和規(guī)范化建設(shè)均落后于地方公安機(jī)關(guān)，隸屬于武漢市公安局的水上分局信息化建設(shè)也落后于地方分局。針對(duì)這些共性問(wèn)題，應(yīng)該采用前文宏觀性問(wèn)題的解決辦法，逐個(gè)破解。即第一個(gè)問(wèn)題需要整系統(tǒng)的水警機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整到位后解決，調(diào)整前需要用立法的或協(xié)商的途徑解決管轄紛爭(zhēng)，避免管轄真空；裝備保障問(wèn)題需要結(jié)合專業(yè)執(zhí)法的行業(yè)特性進(jìn)行專業(yè)分類保障；規(guī)范化建設(shè)、信息化建設(shè)滯后是各地水警的共性問(wèn)題，但相比于地方公安機(jī)關(guān)又具有個(gè)性特征，也需要結(jié)合執(zhí)法的警務(wù)地理環(huán)境進(jìn)行分類解決。

而作為個(gè)性問(wèn)題，各地情況則多有不同。以武漢市水上分局為例，其缺乏省廳層級(jí)的工作指導(dǎo)，即湖北省缺乏省級(jí)層面專業(yè)的水上警察工作指導(dǎo)機(jī)關(guān)，沒(méi)有水警總隊(duì)或水警管理處，而江西和廣東則有省級(jí)主管指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這種情況需要當(dāng)?shù)厥d根據(jù)公安改革精神進(jìn)行有針對(duì)性的補(bǔ)位。再如隊(duì)伍發(fā)展，武漢與上海、廣州相比差距較大，廣州海事公安已經(jīng)移交廣東省廳管理，其改革力度較大，整合速度較快，與地方機(jī)構(gòu)改革力度有關(guān)，借助本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革部分水上公安機(jī)關(guān)已經(jīng)完成整合。總體來(lái)講，無(wú)論信息化還是隊(duì)伍建設(shè)，無(wú)論共性問(wèn)題還是個(gè)性問(wèn)題，都需要結(jié)合情況分類分步進(jìn)行。

4.編制行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，健全水警執(zhí)法制度體系

制度建設(shè)的基準(zhǔn)是行業(yè)發(fā)展需要，行業(yè)的操作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)本身就是科學(xué)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。結(jié)合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，水域警務(wù)解決立法短板的前提就是先總結(jié)好行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，提煉出行業(yè)性警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。例如制度層面還沒(méi)有船舶水上治安管理的部門(mén)規(guī)章，公安部還未出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范，各省各自為戰(zhàn)，規(guī)范性的部門(mén)規(guī)章或更高層級(jí)的制度出臺(tái)既需要一線單位的實(shí)戰(zhàn)總結(jié)，又需要理論先行。

再如當(dāng)前比較急迫的任務(wù)，水生態(tài)、水環(huán)境領(lǐng)域深層次的問(wèn)題怎么干怎么辦，急需擬定行業(yè)規(guī)范，需要研究從生態(tài)定損到證據(jù)采集的行業(yè)性特色標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)支撐下一步的立法工作，進(jìn)而才能完善好水域警務(wù)的立法制度體系，解決執(zhí)法依據(jù)的問(wèn)題。從編制行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)到制度生成，水警一線執(zhí)法人員和學(xué)理研究要密切配合形成合力，當(dāng)前應(yīng)以構(gòu)建行業(yè)規(guī)范為起點(diǎn)，全面梳理、逐個(gè)突破。

5.厘清水警工作的內(nèi)涵，明確科學(xué)的職能定位

當(dāng)前水警的工作由于隸屬關(guān)系不同，工作任務(wù)并未聚焦，要解決這種“專業(yè)警種不專業(yè)”的現(xiàn)象，需要厘清水警的基本工作內(nèi)涵，明確科學(xué)的職能定位。建議把水警的基本工作任務(wù)界定在以下幾個(gè)領(lǐng)域：

一是維護(hù)水上安全。這是總體性要求，也是基于基本社會(huì)治安控制面的兜底性要求。

二是管理水上交通。包括維護(hù)群眾水上出行安全、貨運(yùn)物流安全等水警傳統(tǒng)職能，但需要向物流管理和船籍、戶政管理回歸和擴(kuò)展，并注重向反恐防暴領(lǐng)域拓展基本業(yè)務(wù)和專業(yè)性高精尖業(yè)務(wù)。

三是保護(hù)水生態(tài)與自然資源環(huán)境。這是屬于貫徹實(shí)施國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略，回歸主業(yè)的工作任務(wù)。主要顯性業(yè)務(wù)是打擊非法采砂、非法捕撈、非法傾倒污染物等以及環(huán)境宣傳教育，進(jìn)行環(huán)境保育涉水刑事執(zhí)法。

四是管理水上自然風(fēng)景區(qū)治安。對(duì)大型湖泊、水庫(kù)及城市湖泊水上景區(qū)公園及其毗連區(qū)湖岸江灘進(jìn)行岸線式管理。目前我國(guó)采取這種管理模式的地區(qū)較多，這屬于比較科學(xué)的以岸管水、以水護(hù)江（河）模式，值得進(jìn)一步法治化予以肯定。

五是水上救援。這既是歷史功能又是新時(shí)代需要，無(wú)論在江河湖泊還是旅游景區(qū)，隨著綠水青山保護(hù)形勢(shì)轉(zhuǎn)好，游客增流，涉水救援任務(wù)是服務(wù)群眾的最顯性的民生警務(wù)，得民心的德政警務(wù)，對(duì)密切聯(lián)系群眾、維護(hù)以人民為中心的安全觀意義重大。

建議圍繞地方黨委政府中心工作，在水環(huán)境治理、服務(wù)涉水景區(qū)等方面擴(kuò)展職能，以此轉(zhuǎn)型為民生警務(wù)，塑造水警新名片，以有為謀有位，進(jìn)一步發(fā)揮水警傳統(tǒng)功能優(yōu)勢(shì)?；卮鹦聲r(shí)代社會(huì)治理中的行業(yè)警察和區(qū)域治理難題，破解我國(guó)當(dāng)前水域治理亂象，遏制當(dāng)前水域治安惡化態(tài)勢(shì)，充分發(fā)揮行業(yè)專業(yè)警種以警輔政功能價(jià)值，推進(jìn)平安江河湖泊整體向好轉(zhuǎn)變，建設(shè)更高質(zhì)量的民生警務(wù)和平安中國(guó)。

6.基于行業(yè)需求，狠抓規(guī)范化建設(shè)

規(guī)范化建設(shè)涉及整個(gè)執(zhí)法系統(tǒng)，涵蓋從主體、依據(jù)到保障、考核等警務(wù)組織形態(tài)全流程。當(dāng)前對(duì)于水警來(lái)說(shuō)，需要解決的既有外在的規(guī)范問(wèn)題，也有內(nèi)在的管理規(guī)范化、業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)范化、后勤裝備保障規(guī)范化、隊(duì)伍人力資源建設(shè)規(guī)范化等諸多問(wèn)題。

在外在規(guī)范上，首先，公安部門(mén)應(yīng)結(jié)合水域生態(tài)這一顯著特性出臺(tái)水警標(biāo)示、船舶曬圖等統(tǒng)一規(guī)范，從外觀上把水警形象樹(shù)立起來(lái)。其次，在后勤裝備的規(guī)范上，應(yīng)結(jié)合水上水下設(shè)備功能和警務(wù)需求，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在船舶噸位、探測(cè)設(shè)備、救援防護(hù)設(shè)備、救生器具等特殊設(shè)備保障上進(jìn)行科研攻關(guān)，在準(zhǔn)入、保養(yǎng)、使用上進(jìn)行規(guī)范化保障，保障執(zhí)法人員安全。例如救援拋繩的長(zhǎng)度應(yīng)該結(jié)合實(shí)際制定限度，太長(zhǎng)拋不動(dòng)，太短沒(méi)啥用，到底多少米合適？一般經(jīng)驗(yàn)總結(jié)是30 米比較合適，那么在材料、尺度、韌性、重量等方面就應(yīng)制定生產(chǎn)準(zhǔn)入規(guī)范。再次，在業(yè)務(wù)技術(shù)上，涉及水上救援的水警應(yīng)該學(xué)習(xí)消防救援經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論官方專業(yè)消防救援力量還是社會(huì)救援力量，其基本業(yè)務(wù)技術(shù)應(yīng)是一樣的。以水警無(wú)人機(jī)救援為例，對(duì)于遠(yuǎn)距離拋救生圈等任務(wù)，無(wú)人機(jī)具有距離和速度雙重優(yōu)勢(shì)，但弊端是受制于風(fēng)向和負(fù)荷，特別是救生圈的空中浮力受風(fēng)向影響較大，江面橫風(fēng)極易導(dǎo)致無(wú)人機(jī)隨救生圈一起掉到水中，那么水上救援無(wú)人機(jī)首先在防水領(lǐng)域要攻破難關(guān)，另外無(wú)論水警還是社會(huì)救援力量在使用無(wú)人機(jī)拋圈救援時(shí)，在起飛、降落、拋圈等技術(shù)流程上應(yīng)該統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范。最后，對(duì)于管理規(guī)范化，建議在水警機(jī)構(gòu)的考核辦法上下功夫。內(nèi)部管理規(guī)范的生機(jī)在于考核，考核是個(gè)指揮棒，也是維持警務(wù)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。建議對(duì)全國(guó)水警在分類建設(shè)的基礎(chǔ)上分類考核，分成河流類、湖泊類、景區(qū)類，按照其功能設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)其回歸主業(yè)，避免越位執(zhí)法。7.抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做強(qiáng)水上司法鑒定業(yè)務(wù)

水上司法鑒定涉及水上刑事科學(xué)技術(shù)，特色鮮明，但當(dāng)前發(fā)展不充分，很多水上生態(tài)環(huán)境損害案件受制于此，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)無(wú)法有效發(fā)揮打擊犯罪能力。水上司法鑒定工作必須加緊搶救性恢復(fù)與建設(shè)。

我們?cè)谀承┧纤痉ㄨb定領(lǐng)域已經(jīng)取得了突出成績(jī)，為服務(wù)民生、事故救援、案件查破等發(fā)揮了積極影響。以水上法醫(yī)鑒定為例，當(dāng)前涉水現(xiàn)場(chǎng)尸體各種各樣，尸體來(lái)源多樣，總量特別大，勘驗(yàn)條件惡劣，需要在水里、泥里打撈；同時(shí)檢驗(yàn)條件比較差，導(dǎo)致殺人拋尸分尸的命案很難偵破。水上法醫(yī)條件艱苦，其司法鑒定中心日趨萎縮，存在留不住人才、人少案多、裝備落后等短板。對(duì)此，應(yīng)加大軟硬件投入，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提升勘查發(fā)現(xiàn)提取證據(jù)的能力；瞄準(zhǔn)熱點(diǎn)難點(diǎn)建設(shè)前沿實(shí)驗(yàn)室，例如硅藻實(shí)驗(yàn)室；推動(dòng)長(zhǎng)江流域刑事技術(shù)法醫(yī)聯(lián)盟（民間自發(fā)組織）向官方警務(wù)協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)變，以流域管理為抓手發(fā)揮聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，破解對(duì)漂流物、尸體等的識(shí)別能力。

面對(duì)生態(tài)領(lǐng)域鑒定的全國(guó)性難題，建議加強(qiáng)水生態(tài)、水環(huán)境領(lǐng)域司法鑒定工作，力促重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)城市與社會(huì)單位聯(lián)合共建實(shí)驗(yàn)室。例如長(zhǎng)江流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶可以在瀘州、宜昌、武漢、南京、上海依托警察院?；蛑袊?guó)科學(xué)院水生物研究所等科研院所建立實(shí)驗(yàn)室，淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶可以在桐柏國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、信陽(yáng)農(nóng)林科技學(xué)院、南京森林警察學(xué)院科研院所建立實(shí)驗(yàn)室，以期滿足當(dāng)前對(duì)水生態(tài)水環(huán)境進(jìn)行勘驗(yàn)和鑒定的需求。

8.服務(wù)執(zhí)法辦案，優(yōu)化警務(wù)流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在解決宏觀問(wèn)題和局部突出問(wèn)題之后，最后要回歸到執(zhí)法辦案這一核心要?jiǎng)?wù)上來(lái)，這也是再造警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化的歸宿。厘清水警的基本職能、基本權(quán)限、基本能力后，如何結(jié)合現(xiàn)狀優(yōu)化警務(wù)流程是個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。我們認(rèn)為，從全流程梳理應(yīng)該把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

（1）建立橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，避免制度缺陷，解決組織分工問(wèn)題。解決橫向執(zhí)法單位之間的沖突扯皮問(wèn)題，是為了補(bǔ)充優(yōu)化管轄制度的先天不足問(wèn)題。與不同的涉水單位建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，例如關(guān)于禁漁期、禁漁區(qū)的設(shè)立，每年3月1日前必須會(huì)商漁業(yè)部門(mén)共同商定。

（2）優(yōu)化績(jī)效考核目標(biāo)，引導(dǎo)水警回歸涉水業(yè)務(wù)，解決目標(biāo)績(jī)效管理問(wèn)題。地方公安機(jī)關(guān)所屬的水上警察機(jī)關(guān)當(dāng)前游離主業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重，要充分發(fā)揮績(jī)效考核這個(gè)指揮棒，調(diào)整其涉毒、打拐、詐騙指標(biāo)，把主要打擊力量引導(dǎo)到涉水案件處理和管理服務(wù)上來(lái)。

（3）狠抓繼續(xù)教育培訓(xùn)，解決執(zhí)法主體能力建設(shè)問(wèn)題。要制定培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，對(duì)派出所層級(jí)民警進(jìn)行法制、執(zhí)法技能等方面的繼續(xù)教育。以長(zhǎng)江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶為例，民警要適應(yīng)長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略要求，制定標(biāo)準(zhǔn)，做到“四會(huì)”（會(huì)游泳、會(huì)救援、會(huì)駕船、會(huì)執(zhí)法）。會(huì)游泳就應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)，40歲以下民警都會(huì)，每年訓(xùn)練兩個(gè)月以上。會(huì)救援就應(yīng)懂得最基本的救援原理和生存技能，會(huì)使用基本的救援器材，例如利用無(wú)人機(jī)拋救生圈救援的要領(lǐng)、救援繩子拋投技術(shù)均應(yīng)該規(guī)范掌握，要懂得運(yùn)用團(tuán)隊(duì)優(yōu)先、岸上優(yōu)先的基本救援理念。會(huì)駕船就是要掌握船舶駕駛技術(shù)，這個(gè)難度較大，但水警每年應(yīng)保證至少一個(gè)月的駕船實(shí)操訓(xùn)練。會(huì)執(zhí)法就是除具備岸上執(zhí)法能力外，還要進(jìn)行打擊非法捕撈、非法采砂、污染環(huán)境案件的辦理技能培訓(xùn)以及對(duì)法制程序進(jìn)行專題培訓(xùn)。主城區(qū)水警還應(yīng)注重訓(xùn)練保衛(wèi)特殊重大城市或參與安?；顒?dòng)的技能，發(fā)揮主城區(qū)社會(huì)治安面常態(tài)控制功能。

（4）圍繞核心業(yè)務(wù)，精研打擊戰(zhàn)法、技法。優(yōu)化打擊戰(zhàn)術(shù)運(yùn)用，實(shí)施日常打擊和專項(xiàng)打擊相結(jié)合，成立專班專業(yè)隊(duì)對(duì)涉水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“三大案件”進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。優(yōu)化不同形式的打擊方法，相互配合使用，不僅打源頭，而且對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行打擊，徹底消除以前聯(lián)合執(zhí)法弊端，改變以前行政執(zhí)法疲軟的局面，發(fā)揮公安機(jī)關(guān)刑事打擊優(yōu)勢(shì)，對(duì)變本加厲、違法成本較低、房地產(chǎn)項(xiàng)目較多的地區(qū)進(jìn)行源頭性打擊，利用信息化大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈的采、運(yùn)、賣(mài)、收（掩蓋收入）等環(huán)節(jié)進(jìn)行打擊。對(duì)于違法行為向支流、岸線擴(kuò)散的態(tài)勢(shì)，應(yīng)打邊界、打支流、打業(yè)態(tài)，采取“以岸保水、以支流護(hù)干流”的治理理念，由岸線治理向流域治理轉(zhuǎn)變，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)案件采取高壓震懾，徹底解決兩法銜接扯皮、幕后保護(hù)傘

和地方保護(hù)主義干預(yù)的惡性循環(huán)問(wèn)題。提高水上查緝、水上辦案復(fù)雜性危險(xiǎn)性的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)專業(yè)性戰(zhàn)法訓(xùn)練，用專業(yè)性化解辦案風(fēng)險(xiǎn)，在截停、沖撞、跳幫、停機(jī)、?？筷P(guān)鍵警務(wù)駕船技術(shù)上“戰(zhàn)、訓(xùn)、研”一體化推進(jìn)；對(duì)水下蛙人、水下排爆進(jìn)行戰(zhàn)略性物建，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，在提升尸體打撈、物證打撈能力的同時(shí)降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。