重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐問題及對(duì)策研究

高戟 焦志偉

關(guān)鍵詞重大行政決策 程序 法律規(guī)制 實(shí)踐 解決措施

我國(guó)是法制國(guó)家，隨著現(xiàn)代社會(huì)法制進(jìn)程的不斷推進(jìn)，重大行政決策程序的法律規(guī)制也逐漸成為人們討論的焦點(diǎn)，如何完善法律規(guī)制內(nèi)容，有效處理重大行政決策間的各種關(guān)系，是當(dāng)前政府在完善自我規(guī)制道路上的重要依據(jù)和方式方法。

一、對(duì)重大行政決策的概述

重大行政決策是行政決策內(nèi)起著十分關(guān)鍵的作用，行政決策指的是政府為實(shí)現(xiàn)自身義務(wù)所在和現(xiàn)代社會(huì)行政的主要奮進(jìn)方向，并就當(dāng)前社會(huì)中存在的各類問題，行政主體立足于客觀情況，行使自己的決策權(quán)，制定行政規(guī)劃，明確行政部門執(zhí)法的流程。行政決策權(quán)不僅僅適用于處理當(dāng)前社會(huì)中存在的公共問題，同時(shí)還要負(fù)責(zé)多領(lǐng)域國(guó)家層面的事務(wù)工作，同時(shí)還要確保行政主體內(nèi)部工作的穩(wěn)定運(yùn)行。而重大行政決策比較突出的是“重大”，簡(jiǎn)單來說，這囊括了四個(gè)方面：首先，社會(huì)決策與人民的生活息息相關(guān)，會(huì)受到廣泛關(guān)注;其次，行政決策的運(yùn)行決定了社會(huì)發(fā)展的方向;再者，行政決策涉及到了各行各業(yè)，各個(gè)方面;最后，行政決策切實(shí)關(guān)乎人民群眾的自身利益。

重大行政決策和一般行政決策之間的差異有四個(gè)方面;第一，重大行政決策和一般行政決策的效力不同，重大行政決策是具有法律效力的，它是一個(gè)法律概念，而行政決策不具備法律效力，只是強(qiáng)調(diào)效率性與可行性，在某種程度上能夠靈活變通;第二，兩者的調(diào)整范圍有所差異，重大行政決策調(diào)整的主要范圍是行政處罰、外部法律關(guān)系等，而行政決策調(diào)整的范圍不僅僅囊括了重大行政決策調(diào)整的范圍，還涵蓋了內(nèi)部法律關(guān)系，如人事等;第三，重大行政決策和一般行政決策針對(duì)的對(duì)象有所差異，重大行政決策在于對(duì)實(shí)施對(duì)象進(jìn)行兜底性地規(guī)范，行政決策更加清晰具體，主要針對(duì)對(duì)象的實(shí)際行政行為和抽象行政行為;第四，這兩者之間的重要程度有所差異，重大行政決策的影響范圍更廣，所以自身面臨的社會(huì)壓力也更多，所以重大行政決策需要借助規(guī)范的法律法規(guī)實(shí)施運(yùn)行。

行政決策法制化主要是為了解決社會(huì)民生問題，這就是重大行政決策的行使范圍。一般來說，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府相關(guān)文件條例和規(guī)制制度的制定、具體行政行為的制定、處理危機(jī)事件制定的決策都不屬于重大行政決策。

二、重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐中存在的主要問題

這些年來，我國(guó)政府不斷深化社會(huì)管理體制的改革方向，并充分強(qiáng)調(diào)相關(guān)決策實(shí)施的合理性和民主性，特別是和重大行政決策程序法律規(guī)制有關(guān)的制度建設(shè)，各級(jí)地方政府高度重視。迄今為止，中國(guó)各級(jí)地方政府有超過90%針對(duì)行政決策規(guī)范擬定并落實(shí)了相關(guān)的規(guī)章制度，山東和湖南更是出臺(tái)了專門針對(duì)重大行政決策程序法律規(guī)制的制度，從而不斷優(yōu)化相關(guān)的立法模式和執(zhí)行措施。需要提到的是，雖然中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了重大行政決策程序法律規(guī)制的重要性，然而在實(shí)踐過程中，依舊存在很多不足，具體如下;

（一）立法規(guī)范缺乏統(tǒng)一性

行政決策權(quán)利尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一的具體體現(xiàn)表現(xiàn)在三個(gè)方面;第一，針對(duì)重大行政決策的概念和其延伸內(nèi)容的概念，沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定;第二，重大行政決策的聽證類別和聽證流程缺乏統(tǒng)一性;第三，沒有表明在實(shí)行重大決策權(quán)力時(shí)的具體環(huán)節(jié);第四，立法尚未完善，缺乏統(tǒng)一性，使得各級(jí)政府之間很難協(xié)調(diào)工作流程和交接。

（二）學(xué)界對(duì)這一決策的制定關(guān)注度不高

行政決策的制定需要用到行政領(lǐng)域的文化知識(shí)，同時(shí)涉及到了法學(xué)領(lǐng)域的文化知識(shí)，然而行政界和法學(xué)界，對(duì)重大行政決策問題都沒有給予足夠的重視。從本質(zhì)上來看，重大行政決策和法學(xué)領(lǐng)域中的立法內(nèi)容、執(zhí)法內(nèi)容以及規(guī)范性文件等內(nèi)容都有聯(lián)系，行政法界的研究專家應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

（三）實(shí)務(wù)問題非常突出

重大行政決策在實(shí)踐過程中存在很多問題，部分地方政府在制定行政決策的流程和規(guī)則時(shí)，大多只是憑借以往的經(jīng)驗(yàn)來制定，隨著社會(huì)的不斷推進(jìn)，這些經(jīng)驗(yàn)卻沒有隨之變化，因此這種依據(jù)是不科學(xué)的。從而導(dǎo)致地方政府在進(jìn)行決策的過程中缺乏規(guī)范性。

三、重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐的主要對(duì)策

就目前的情況來看，重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐中存在多個(gè)方面的問題：有立法規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，學(xué)界缺乏足夠的關(guān)注度，實(shí)務(wù)問題非常突出等三個(gè)方面。為了更加高效地解決這些問題，完善法律規(guī)制的系統(tǒng)性與科學(xué)性，本人以為，可以從下述幾個(gè)方面切入：

（一）制定統(tǒng)一的立法規(guī)范

統(tǒng)一立法是十分重要的，法治社會(huì)的建設(shè)基礎(chǔ)和建設(shè)前提就是要有完善的立法程序。重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐問題想要得到有效地解決，第一步就應(yīng)該完善中央立法，無論是行政主體、行政對(duì)象還是決策范圍、聽證程序都應(yīng)該有系統(tǒng)清晰的法律規(guī)制，才能有效開展重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐工作。

重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐問題的完善，可以借助行政決策內(nèi)“地方帶動(dòng)中央的模式”，具體來說就是先梳理分析地方政府有關(guān)重大行政決策程序制定出的相關(guān)規(guī)定，然后立足于國(guó)家的實(shí)際發(fā)展情況，對(duì)比、梳理、整合這些規(guī)章制度，制定出一套標(biāo)準(zhǔn)的、通用的、系統(tǒng)的、符合國(guó)情的法律規(guī)定。

（二）法律界予以高度重視

重大行政決策是具有法律效力的，但其法律概念還較為模糊，不夠具體。所以，有關(guān)重大行政決策程序的法律規(guī)制，可以多從法律角度切入，加大法律研究的力度，提高法律界學(xué)者對(duì)重大行政決策的認(rèn)知度和重視度，并根據(jù)他們的經(jīng)驗(yàn)，提出有利于重大行政決策程序法律規(guī)制落實(shí)應(yīng)用的措施和建議，進(jìn)而不斷完善與其相關(guān)的法律規(guī)制。

（三）在實(shí)際行使的過程中要處理好各個(gè)方面之間的聯(lián)系

想要提高重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐建設(shè)工作，在實(shí)際操作的過程中，可以考慮從三個(gè)方面入手，具體情況如下：

其一，正確把握相關(guān)政府部門的重大行政決策權(quán)力和政府重大行政決策權(quán)力的尺度。普遍情形下，政府部門位于前線，其比政府發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)間更早，對(duì)問題情況也更加清晰，因此，許多重大行政決策程序率先都是由政府部門提出，然后傳達(dá)給政府的，最后由政府制定措施和制度的，所以，兩者之間的關(guān)系很容易模糊混淆，這樣也會(huì)混淆政府決策與部門決策，不利于解決重大行政決策程序法律規(guī)制出現(xiàn)的實(shí)踐問題。針對(duì)這種情況，筆者認(rèn)為政府部門的重大決策事項(xiàng)應(yīng)該由政府部門自主處理，無需事事上報(bào)政府，假使重大決策程序牽涉的文化知識(shí)是政府部門擅長(zhǎng)的文化知識(shí)，且位于政府部門的職責(zé)權(quán)限內(nèi)，完全可以由政府部門自行決策;如果重大行政決策程序率先是由政府部門提出，然后傳達(dá)給政府的，最后由政府制定措施和制度的，就屬于政府重大行政決策，就算政府要求或者指定具體的政府部門來處理相關(guān)事宜，部門也只是重大行政決策的具體實(shí)施者，決策依舊屬于政府重大行政決策;如果重大行政決策程序率先都是由政府部門提出，然后傳達(dá)給政府，但是政府不予受理的，應(yīng)該當(dāng)成政府部門行政決策;如果重大行政決策是由相關(guān)的政府部門制定并規(guī)劃的，但是參考了上級(jí)政府提出的相關(guān)建議，這種情況下，政府只是建議者，該決策屬于政府部門重大行政決策。

其二，要正確把握上級(jí)政府行使重大行政決策權(quán)和行政決策之間的關(guān)系。想要處理好這種關(guān)系，可以從以下幾個(gè)方面切入：

下級(jí)政府本級(jí)的重大決策事項(xiàng)應(yīng)該由下級(jí)政府自己處理;重大行政決策程序率先都是由下級(jí)政府部門提出，然后傳達(dá)給上級(jí)政府的，最后上級(jí)由政府制定措施和制度的，就認(rèn)定為上級(jí)政府的重大行政決策;大行政決策程序率先都是由下級(jí)政府部門提出，然后傳達(dá)給上級(jí)政府的，但是上級(jí)政府沒有受理的，下級(jí)政府可以自主處理;如果重大行政決策程序率先是由下級(jí)政府部門提出，然后傳達(dá)給上級(jí)政府的，最后由上級(jí)政府制定措施和制度的，就屬于上級(jí)政府重大行政決策，就算上級(jí)政府要求或者指定具體的下級(jí)政府部門來處理相關(guān)事宜，下級(jí)政府部門也只是重大行政決策的具體實(shí)施者，決策依舊屬于政府重大行政決策。在實(shí)踐中，很多關(guān)系牽涉到各階層管理政府重大行政決策的問題，因?yàn)椴煌貐^(qū)所遵循的法律不盡相同，使得不同地區(qū)之間的從屬關(guān)系存在不同的決策權(quán)利，針對(duì)這種情況，可以考慮規(guī)范本級(jí)政府的重大行政決策權(quán)或者規(guī)范多層政府的重大行政決策權(quán)。

最后，處理好重大行政決策公開和信息公開之間的關(guān)系?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出，所有不屬于保密實(shí)現(xiàn)的的決策依據(jù)、決策流程和決策結(jié)果都必須毫無保留地公開。綜上可知，重大行政決策具有公開性，其必須遵守《政府信息公開條例》。想要處理好決策公開同信息公開間的關(guān)系，可以從三個(gè)方面進(jìn)行;第一，重大行政決策程序法律規(guī)制的制定應(yīng)該堅(jiān)決遵循公開原則，盡量公開所有能公開的決策信息。第二，非但決策的內(nèi)容要公開，決策的結(jié)果同樣也要公開。第三，合理的向社會(huì)群眾公開政府決策的過程。中國(guó)國(guó)務(wù)院相關(guān)條例規(guī)定，在大多數(shù)情況下，能夠向人民群眾公開的政府信息涵蓋了政府采集的內(nèi)部管理信息、研究討論的過程信息，制作研討的決策信息。然而在實(shí)踐中，這種觀點(diǎn)還存在較大的爭(zhēng)議，但適當(dāng)?shù)毓_決策過程信息，可以提高民眾的參與感，發(fā)揮民眾的力量，搜集民眾提供的有效建議，倘若不適當(dāng)公開決策過程，那么公眾參與決策權(quán)形同虛設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，重大行政決策的具體內(nèi)容已經(jīng)逐漸提升到法律層面，在制定并實(shí)施這一決策程序時(shí)，必然要受到相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和制約，在實(shí)際操作的過程中，要從法律規(guī)制方面入手，政府在行使重大決策權(quán)力時(shí)，要嚴(yán)格遵守重大決策的立法、執(zhí)法和監(jiān)督的環(huán)節(jié)，才能確保這一決策權(quán)的科學(xué)性和合理性。