檢察機關履行依法保障民營經濟發(fā)展職能的現狀、問題與對策研究

四川省德陽市人民檢察院課題組

關鍵詞民營經濟 檢察機關 保護 現狀 建議

一、研究背景

改革開放以來，我國民營經濟蓬勃發(fā)展，在穩(wěn)定增長、促進創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用，貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數量。，成為推動經濟社會發(fā)展的重要力量。相較于國有經濟，民營經濟處于不平等競爭地位，在法律地位、市場準入、資金融通、產權保護等方面遭受著諸多歧視性待遇，其之所以能在不利局面下取得如此巨大的發(fā)展成就，得益于前期經濟全球化和我國經濟高速增長的大形勢，以及寬松的政策環(huán)境和勞動力成本低廉等紅利。當前，我國經濟下行，投資減速、產能過剩、勞動力成本上升、消費低迷，加之一些國家政策內顧傾向加重，采取貿易單邊主義做法，導致我國產品出口乏力，民營經濟賴以快速發(fā)展的外部條件發(fā)生了根本性改變，對民營經濟持續(xù)健康發(fā)展形成了嚴重阻礙。新形勢下，如何發(fā)展、提升、壯大民營經濟，充分調動民營企業(yè)家的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力，通過產業(yè)創(chuàng)新及結構轉型推動我國經濟高質量發(fā)展，成為一項需要深入研究的重大課題。

對于民營企業(yè)而言，最需要的不是政府的資金扶持，而是良好營商環(huán)境的建構。如果沒有平等競爭的市場環(huán)境和公平公正的司法環(huán)境，民營企業(yè)的合法權益得不到充分保障，就會導致民營企業(yè)家安全感缺失，投資的熱情與信心降低，從而影響民營經濟健康發(fā)展和經濟社會穩(wěn)定發(fā)展大局。習近平總書記指出，法治是最好的營商環(huán)境。，法治能夠平等保護各類市場主體的合法權益，維護市場的良性運行，提高經濟效率，降低交易成本。法治的關鍵在于公正的司法，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在維護司法公正、保護民營企業(yè)合法權益、營造法治營商環(huán)境方面承擔著重大職責使命。為貫徹落實黨中央要求，最高檢先后制定實施了《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進非國有經濟健康發(fā)展的意見》《關于充分履行檢察職能加強產權司法保護的意見》《關于充分發(fā)揮職能作用營造保護企業(yè)家合法權益的法治環(huán)境支持企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的通知》《充分發(fā)揮檢察職能為民營企業(yè)發(fā)展提供司法保障——檢察機關辦理涉民營企業(yè)案件有關法律政策問題解答》等文件（以下對上述文件統稱為“一通知兩意見一解答”），為全國檢察機關加強對民營經濟的司法保護提供了明確指引，但地方各級檢察機關對文件的執(zhí)行情況并不容樂觀，與民營企業(yè)家期待仍存有差距，張軍檢察長坦言：近年來保護民營經濟，“總體上看，抓落實還是不夠”。本課題著重對民營企業(yè)檢察保護的現狀進行剖析，通過對D市檢察機關貫徹落實最高檢關于保護民營經濟“一通知兩意見一解答”的情況的考察，從最高檢規(guī)定是否落地實施、執(zhí)行效果是否符合預期、民營企業(yè)是否有獲得感等方面入手分析，找出檢察機關在民營經濟保護中存在的問題與不足，針對調研發(fā)現的問題及成因提出對策建議，保障和促進民營經濟持續(xù)健康發(fā)展。需要說明的是，本課題所研究的民營經濟不包括外資經濟，僅指個體經濟和私營經濟。關于民營經濟的范圍，目前尚未形成一致觀點，通常認為民營經濟包括個體經濟、私營經濟和外資經濟。因本課題研究目的是如何實現對民營經濟更有效的保護，而外資經濟往往享受優(yōu)惠政策，在與國內企業(yè)競爭中處于優(yōu)勢地位，不需要特別保護，故未列入本課題研究范圍。

二、調研方法

本課題調研主要采取問卷調查、個人訪談和專題座談方式進行，調研范圍為D市下轄的J區(qū)、L區(qū)、G市、S市、M市、Z縣及市本級，調研對象為上述區(qū)域內的民營企業(yè)家和檢察人員。選擇D市作為實證研究對象的原因主要是，D市的民營經濟活躍，能夠為課題研究提供豐富樣本。2018年民營經濟占D市GDP的比重超過56%，民營經濟實現增加值1243.1億元，對全市經濟增長的貢獻率達到56.9%，S省民營企業(yè)100強中D市有7家企業(yè)入圍。

調研中針對不同的調研對象分別設計了問卷，通過互聯網、現場兩種形式發(fā)放調查問卷1000余份（民營企業(yè)家和檢察人員各500余份），收回有效問卷296份（民營企業(yè)家和檢察人員分別為105份、191份）。組織專題座談2次，走訪民營企業(yè)家30人次。

表1：參與問卷調查的民營企業(yè)家基本情況

表2：參與問卷調查的檢察人員基本情況

三、檢察機關保護民營經濟發(fā)展的現狀

最高檢“一通知兩意見一解答”為民營經濟注射了一針強心劑，民營企業(yè)家在欣喜之余，還存有對規(guī)定內容在司法實踐中能否得到不折不扣貫徹執(zhí)行的擔憂，期待檢察機關能夠做到“言行一致”。通過調研我們認為民營企業(yè)家的擔憂不無道理，“一通知兩意見一解答”在民營企業(yè)家中的知曉率甚至超過了檢察人員，在回答該問題的185名檢察人員中有4.86%的檢察人員完全不知道上述文件，66.49%的檢察人員雖然知道文件存在但不清楚具體內容或者只知道部分文件內容，僅有28.65%檢察人員知曉全部文件及內容，而表示知曉文件的民營企業(yè)家達到56.63%。檢察人員如果連文件內容都不知曉，遑論在工作中貫徹落實了。除此之外，檢察機關在運用刑事、民事、行政和公益訴訟檢察職能保障民營經濟高質量發(fā)展過程中，還存在一些其他需要改進的問題。

圖1：檢察人員對“一通知二意見一解答知曉情況

（一）刑事檢察方面

1.刑事立案監(jiān)督職能發(fā)揮不充分，監(jiān)督力度較弱

由于近年來經濟下行，企業(yè)經營困難，企業(yè)之間和企業(yè)內部股東之間經濟糾紛增多，偵查機關以辦案之名插手經濟糾紛現象時有發(fā)生，個別偵查機關甚至以刑事立案相要挾，迫使一方當事人在經濟交往中作出讓步，達到目的后再自行撤案。與此相對應的是，對于民營企業(yè)員工侵占、挪用公司資金，收受賄賂損害公司權益等行為，有的偵查機關往往視為民事糾紛口頭告知不予立案，或者設置較高證據門檻讓報案企業(yè)望而卻步。而法院對當事人由此提起的民事訴訟，多以案件涉嫌經濟犯罪、應當先刑后民為由駁回起訴，導致當事人求告無門。在調研中，有9.2%的企業(yè)表示遭遇偵查機關違法使用刑事手段插手經濟糾紛，17.24%的企業(yè)表示遭遇合法權益受侵害報案時，偵查機關應當立案而不立案或者遲遲不予答復。偵查機關該立案不立、不該立案亂立、違法撤案等問題，損害了民營企業(yè)的合法權益。2018年S省檢察機關對不構成犯罪的經濟案件監(jiān)督偵查機關撤案83件，但仍有相對數量的案件特別是民營企業(yè)相關案件未進入監(jiān)督視野。調研發(fā)現，近三年來D市檢察機關辦理涉民營企業(yè)監(jiān)督公安機關立案、撤案的案件5件，刑事檢察監(jiān)督保護不足問題較為突出。涉民營企業(yè)刑事立案監(jiān)督職能發(fā)揮不充分，既有當事人未申請監(jiān)督的原因，也有檢察機關未積極作為的原因，主要表現為：多數基層檢察機關未依照《最高人民檢察院公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行）》的要求與公安機關建立刑事案件信息通報制度，監(jiān)督信息知情渠道不暢，不能及時了解掌握偵查機關存在的違法情形;立案監(jiān)督職能主要由基層檢察院承擔，基層檢察機關主動發(fā)現線索能力較弱;績效考核中刑事案件立案監(jiān)督比重不足，且超量完成任務后將導致次年考核基數上調。

2.在開展偵查活動監(jiān)督中對民營企業(yè)財產權的保護重視不足

我國長期存在以偵查為中心的刑事訴訟構造，法律賦予偵查機關較大偵查自主權，除逮捕措施需要檢察機關預先審查外，偵查機關采取拘留、取保候審、監(jiān)視居住等其他強制措施以及搜查、查封、扣押、凍結等強制性措施時，均由偵查機關根據案件需要自行審批和實施，“對于這些措施缺少相應的事后審查救濟機制，在沒有外部監(jiān)督的情況下必然導致權力的擴張，使違法偵查現象屢禁不止?！倍鴻z察官在開展偵查活動監(jiān)督中，更關注對人身權的保護，對侵害財產權的行為重視程度不足，往往抱著“案件尚未偵查終結，財產是否與案件相關或者是否應當解除強制性措施不易判斷，解除后若被當事人轉移自己要承擔責任，最好交由法院處理”的心態(tài)，對偵查機關查封、扣押、凍結財產的合法性合理性不予審查或者不認真審查。近三年來，D市檢察機關共辦理提請批準逮捕案件3372件，其中涉民營企業(yè)提請批準逮捕案件51件，不批捕13件（含無逮捕必要不捕6件、證據不足不捕7件），一定程度上發(fā)揮了檢察機關審查批捕職能保障了民營企業(yè)家的人身權。但是，參與調研的企業(yè)家有8.05%表示遭遇過企業(yè)財產被偵查機關違法查封、扣押、凍結，特別是近幾年非法集資案件頻發(fā)，投資人為拿回投資款以聚集信訪方式向辦案機關施壓，偵查機關基于盡可能多的為本地投資者挽回財產損失、緩解維穩(wěn)壓力的考慮，存在超范圍查封、扣押、凍結財產，損害非涉案企業(yè)的財產權問題，而檢察機關迫于維穩(wěn)壓力，有時也不敢不愿監(jiān)督，否則可能“引火燒身”。此外，由于捕訴合一實行時間較短，有的公訴部門案件承辦人對偵查活動監(jiān)督的內容和方式尚不熟悉，不知道如何從案件中發(fā)現偵查活動違法線索及如何開展監(jiān)督，也對偵查活動監(jiān)督工作的開展造成了一定影響。

3.訴前主導作用不突出，未有效履行審前過濾職能

近三年來D市檢察機關共辦理審查起訴案件8513件，其中涉民營企業(yè)案件86件，11件作出不起訴決定，（含存疑不起訴6件、酌定不起訴5件），公安機關作撤案處理7件。檢察機關發(fā)揮審查起訴職能一定程度上保護了民營經濟發(fā)展，但作為力度明顯不足，實踐中仍存在不少爭議和問題。一是部分檢察人員對涉民營企業(yè)案件適用不起訴存有顧慮。司法責任制改革之前，檢察機關辦理刑事案件采取三級審批制，即檢察官提出處理意見，部門負責人進行審核，檢察長或者檢察委員會最終決定，這種模式下承辦檢察官對案件的最終處理沒有決定權，案件即使作不起訴處理檢察官個人也不會遭受廉潔方面的質疑，承擔的辦案責任和壓力較小。隨著司法責任制的推行，員額檢察官辦案自主權增強，新修訂的檢察官法規(guī)定“檢察長可以將部分職權委托檢察官行使，可以授權檢察官簽發(fā)法律文書”，實踐中為數眾多的檢察長都授權員額檢察官可以自行對案件作出不批捕或者不起訴的決定，充分體現了“誰辦案，誰決定，誰負責”的原則。但部分員額檢察官卻將得之不易的自主辦案權特別是不起訴權視為“燙手山芋”，認為對個人而言辦案風險太大，尤其是辦理涉民營企業(yè)家的案件時，擔心引發(fā)外界“花錢買刑”“利益輸送”的質疑，不敢大膽適用非羈押性強制措施和不起訴權，導致一些可捕可不捕、可訴可不訴的案件被批捕、起訴。中國的民營企業(yè)多為家族企業(yè)，負責人在企業(yè)中的地位舉足輕重，一旦負責人被羈押、起訴，可能會讓企業(yè)經營陷入困難甚至破產。二是重配合輕制約，將案件“帶病”起訴。基層公安和檢察機關由于工作交往頻繁，辦案人員之間相互熟悉，辦案過程容易受到人情關系影響，如果檢察人員對證據把握過嚴會被評價為打擊犯罪不力或者不近人情，也容易影響單位關系和干警個人關系。導致一些檢察人員忽略客觀義務的履行，將一些取證程序存在瑕疵或者偵查質量不高證據收集不充分的案件勉強起訴。

（二）民事檢察方面

雖然刑事程序的啟動會對涉案企業(yè)以及企業(yè)家造成巨大影響，但牽涉刑事案件的企業(yè)畢竟數量較少，民營企業(yè)涉及更多的是民商事糾紛，發(fā)生糾紛后大多數企業(yè)也愿意通過司法途徑解決。調研中，65%的受訪企業(yè)表示發(fā)生民商事糾紛后會通過司法途徑維護自身合法權益，故加強對民商事案件的檢察監(jiān)督，確保糾紛能夠得到公正裁決，對民營企業(yè)而言意義更為重大。

1.民事檢察干警主動監(jiān)督意識不強，大量涉民營企業(yè)案件未進入監(jiān)督視野

張軍檢察長提出推動“四大檢察”全面協調充分發(fā)展后，民事行政檢察部門人員配置薄弱的狀況得到改觀，D市檢察機關民行部門的“1人科”“2人科”普遍增至3至7人。但人員增加并未帶來辦案數量的顯著增加。D市兩級法院2018年受理民商事案件超過2萬件，但檢察機關同期受理民事申請監(jiān)督案件不足100件，審查后向法院提出檢察建議僅43件。進入監(jiān)督程序的案件少并不意味著法院審理案件質量高，由于司法責任制改革后法官享有更大自主權，無須報經庭長、院長審批即可對所承辦案件作出裁決，但法官的業(yè)務能力與道德素質并未同步提升，一段時間內D市各基層法院審理的案件被上級法院發(fā)回重審和改判的比率大幅上升。調研中，10.47%的受訪企業(yè)家表示在其企業(yè)涉及的民事訴訟中，法院存在審判程序明顯違法或者裁判文書在認定事實和適用法律方面有明顯錯誤。大量存在問題的案件未進入檢察監(jiān)督程序，反映出民行干警主動監(jiān)督意識不強，沒有深入企業(yè)問需于民，習慣于“坐堂等案”，辦案數量與承擔的監(jiān)督職能不相匹配。

2.民事檢察監(jiān)督效果不佳，影響了民營企業(yè)申請監(jiān)督的意愿和信心

司法裁判是綜合運用規(guī)則、邏輯、經驗解決矛盾糾紛的過程，具有極強的專業(yè)性。為防止裁判者恣意擅斷，法律設置了多種外部監(jiān)督機制，檢察監(jiān)督因檢察官的專業(yè)要求和法律監(jiān)督職能，相較于其他監(jiān)督而言是最為專業(yè)的外部監(jiān)督力量。目前，D市檢察機關民行干警均為大學本科及以上學歷，碩士研究生以上學歷干警占比超過30%，遠高于全市檢察干警碩士研究生12.3%的平均比例，屬于檢察人員的“骨干精英隊伍”。但是，由于辦理的民商事監(jiān)督案件數量較少，實務經驗較法院同仁差距明顯，法律監(jiān)督能力尚有較大提升空間，主要表現在：監(jiān)督浮在表面，對事監(jiān)督多對人監(jiān)督少，不善于運用法律賦予的調查核實權。監(jiān)督類型集中在程序違法方面，如合議庭組成人員未提前告知、審限超期、送達方式和程序違法等，對“人”的深層次監(jiān)督沒有實現，對民事審判執(zhí)行人員貪污受賄、枉法裁判的監(jiān)督未打開局面。法律文書說理性不強，監(jiān)督質量不高、效果不佳。2018年全市檢察機關發(fā)出民事再審檢察建議9份，法院采納5份，采納率僅55.56%。采納率低雖不能完全歸責于監(jiān)督能力，還有立法不健全、檢法認識分歧等諸多原因，但低采納率嚴重挫傷了涉案民營企業(yè)申請檢察監(jiān)督的積極性，近58%的受訪企業(yè)表示合法權益因審判、執(zhí)行活動受到侵害時，沒有向檢察機關申請監(jiān)督。

3.對侵害民營企業(yè)合法權益的虛假訴訟打擊不力，對“訴訟造假”未形成震懾

近年來，一些誠信缺失的當事人利用虛假訴訟逃廢對民營企業(yè)的債務，給民營企業(yè)造成巨大經濟損失，而民營企業(yè)囿于取證能力很難證明虛假訴訟成立，向公安機關、法院尋求救濟難獲立案，只能“自認倒霉”。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，享有調查核實權和對司法工作人員職務犯罪偵查權，有條件查清虛假訴訟事實，應當發(fā)揮更大作用，但2015年至今D市檢察機關僅辦理了5件虛假訴訟案件，在“訴訟打假”和民營企業(yè)相關合法權益保護方面作為不夠，未形成對虛假訴訟的有效監(jiān)督。

（三）行政檢察方面

行政檢察作為檢察機關四大業(yè)務中的短板，基本處于“有職能、無業(yè)務、無案件”的境地，每年受理的行政生效裁判監(jiān)督案件為數極少，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件數量也隨著行政機關執(zhí)法規(guī)范化建設的推進日趨減少，離最高檢要求的“做實行政檢察”有相當差距。2018年1月至2019年5月，D市檢察機關共發(fā)出行政檢察建議24件，案件類型基本為行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。近三年來，D市兩級檢察機關未收到涉及民營企業(yè)的行政訴訟監(jiān)督申請，依職權啟動監(jiān)督程序辦理涉及民營企業(yè)的行政訴訟裁判結果監(jiān)督案件僅1件。調研中，不少民營企業(yè)表示在投資過程中深受行政機關隨意違反約定之苦，行政機關作出的承諾不兌現或者打折扣，出臺政策不考慮對民營企業(yè)利益的影響，導致民營企業(yè)利益受損。由于民營企業(yè)相對行政機關處于弱勢地位，與行政機關發(fā)生糾紛時，通常采取自行協商或者請求工商聯和行業(yè)協會介入方式處理，不愿意將糾紛訴諸法院，申請檢察監(jiān)督更是少之又少，而新修訂的《人民檢察院組織法》未賦予檢察機關對行政機關違法行為進行監(jiān)督的職權，造成檢察機關既不能從訴訟角度、也不能從一般監(jiān)督的角度對行政機關因失信導致民營企業(yè)信賴利益受損的情形開展監(jiān)督。一方面面臨“無米下炊”的尷尬，一方面對民營企業(yè)提供的案源線索無能為力，“行政檢察應當干什么、如何干”成為基層民行檢察部門普遍面臨的問題。

（四）公益訴訟方面

2018年1月至2019年5月，D市檢察機關共發(fā)出公益訴訟檢察建議251件，占各類檢察建議總數的64.19%。從數量上看，公益訴訟檢察監(jiān)督居于四大檢察監(jiān)督之首，但是從辦案質量和效果上來看，還存在較大的改進空間。檢察機關在開展公益訴訟工作時，更多的是從維護國家利益和社會公共利益的角度出發(fā)，對民營企業(yè)利益保護和地方政府責任關注較少，對如何在保護民營企業(yè)健康發(fā)展和維護公共利益上取得“雙贏”效果思考不多。比如，在辦案中發(fā)現一些地方政府急于推進項目，允許企業(yè)在土地規(guī)劃未調整的情況下占用農用地開發(fā)項目，政府承諾會及時調規(guī)，企業(yè)一旦開工建設就屬于非法占用農用地。檢察機關基于保護土地資源維護社會公共利益的需要，向行政機關提出公益訴訟訴前檢察建議，行政機關就會對企業(yè)做出罰款、拆除建筑物等處罰，讓企業(yè)付出巨大違法成本，地方政府違法承諾卻無人擔責，對企業(yè)而言有失公允，動搖了企業(yè)的投資信心。再如，中小型民營企業(yè)普遍存在環(huán)保設施投入不足的問題，極易對環(huán)境造成污染，是檢察機關開展公益訴訟工作關注的重點，一旦企業(yè)在公益訴訟中敗訴，鑒定評估費用、清除或控制污染的費用、生態(tài)環(huán)境修復費用等均需由企業(yè)承擔，這些費用往往數額巨大，對企業(yè)的正常運轉和未來發(fā)展可能產生重大影響，甚至出現“辦了案子，垮了廠子”的情形。在今后開展公益訴訟工作時，檢察機關需要思考如何在確保公共利益不被損害的前提下，對民營企業(yè)的權益給予更多關注。

四、檢察機關保護民營企業(yè)存在問題的原因分析

（一）民營企業(yè)對檢察機關職能不了解，制約了檢察機關保護民營企業(yè)工作開展

調研中發(fā)現，民營企業(yè)對檢察機關工作職能不熟悉，對檢察機關的印象仍然停留在過去的反貪、反瀆職能上，2.7%的受訪企業(yè)家對檢察機關的職能完全不了解。民營企業(yè)知曉度排名前三位的分別是司法工作人員職務犯罪偵查、審查起訴支持公訴和提起公益訴訟職能，前兩項是檢察機關開展時間久、影響較大的業(yè)務，提起公益訴訟雖是新增職能，但近兩年宣傳力度大、媒體曝光度高，所以為公眾熟知。

在調查企業(yè)權益因偵查活動或者審判、執(zhí)行活動受到侵害時未向檢察機關申請監(jiān)督的原因時，17.65%的企業(yè)覺得申請檢察監(jiān)督沒有效果，9.41%的企業(yè)覺得申請檢察監(jiān)督程序太復雜，絕大多數企業(yè)表示是因為不知道檢察機關有監(jiān)督公安機關和法院的職能，36.75%的檢察干警也認為對檢察職能不了解是申請檢察監(jiān)督較少的主要原因。

圖2：民營企業(yè)對檢察工作職能知曉情況（從高到低排列）

圖3：檢察人員認為民營企業(yè)申請檢察監(jiān)督較少的原因（從高到低排列）

（二）部分檢察人員仍存有重公輕私觀念，不能平等對待民營經濟

我國民營經濟從“資本主義的尾巴”到“必要的有益的補充”，再到需要“毫不動搖”發(fā)展的社會主義市場經濟的重要組成部分，后到進行“平等競爭”和受到“平等保護”的享受國民待遇的市場主體，經歷了曲折的過程。在較長時間里，檢察機關服務經濟大局主要是服務國有經濟，一些檢察人員公有制觀念根深蒂固，認為民營經濟只能發(fā)揮對國有經濟拾遺補闕的作用，保護和服務國有經濟明顯多于民營經濟，表現在辦案上就是對民營企業(yè)區(qū)別對待，處理上可從輕處理的不從輕，辦案拖沓偵查機關、法院存在違法情形需要監(jiān)督的不予監(jiān)督，在辦案過程中不注重對民營企業(yè)合法權益保護等。在回答關于辦案時能否平等對待不同產權主體的問題時，185名回答該問題的檢察人員中有6人表示不能做到平等對待，原因主要是認為我國國有經濟是主體，地位更重要，應當優(yōu)先保護國家財產利益以及擔心對民營經濟過度保護，社會影響不好，被老百姓認為“有錢好辦事”。

圖4：檢察人員對待民營經濟的態(tài)度（187人參與調查）

（三）智慧檢務建設推進緩慢，制約了監(jiān)督職能有效發(fā)揮

調研中不少檢察人員反映案多人少、工作壓力大，事實上案多人少在檢察機關是個偽命題，部分原因是機構設置和人員配備不盡合理導致的忙閑不均，最重要的原因是未嚴格落實最高人民檢察院《關于深化智慧檢務建設的意見》“以機器換人力，以智能增效能”的要求，未形成“全業(yè)務智慧辦案、全要素智慧管理、全方位智慧服務、全領域智慧支撐”的智慧檢務總體架構。由于經費、人才、觀念等多方面原因，D市檢察機關特別是各基層檢察院智慧檢務建設推進緩漫，目前仍然依靠傳統模式辦案，科技化程度不高。大量本可以由機器處理的事務仍然需要人工完成，不僅辦案效率低，質量也難以保證。在法律監(jiān)督方面欠缺大數據分析系統，難以從海量案件數據中發(fā)現有效線索，監(jiān)督處于被動狀態(tài)，盲目性、碎片化、且精準度不高。

圖5：檢察人員對司法機關保護民營企業(yè)產權現狀的認識（187人參與調查）

（四）檢察建議公開宣告送達落實不力，未有效提升檢察監(jiān)督剛性

針對檢察人員普遍反映的檢察監(jiān)督意見不被重視、缺乏剛性的問題，最高檢開出了“藥方”——檢察建議公開宣告送達。通過向被建議單位公開宣告送達檢察建議、開展面對面溝通和釋法說理，借力黨委、人大、政協監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、上級主管部門或行業(yè)協會監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督等，增強被建議單位重視程度，促進問題及時整改。這一劑“藥方”既可以彰顯檢察建議的權威性，也能夠擴大檢察建議的社會影響力。如果各級檢察機關能夠嚴格落實最高檢的要求，將能極大提升檢察建議的監(jiān)督剛性，但實踐中相當多的檢察人員包括領導干部對檢察建議公開宣告的重要性認識不足，對檢察建議仍然是“一建了之”，導致建議采納率不高、監(jiān)督效果不佳的問題持續(xù)存在。2018年以來，D市檢察機關共公開宣告檢察建議14份，占檢察建議總數3.58%，公開送達、公開發(fā)布等措施尚未實施。檢察建議公開力度不足，公開比例不高，社會公眾對檢察監(jiān)督工作的知曉度和支持度不足，直接影響了檢察監(jiān)督質效提升。

五、對策建議

（一）觀念更新：摒棄對民營經濟的偏見，平等對待不同經濟主體

1.在司法辦案中體現對不同產權主體的平等保護

習近平總書記指出檢察人員要提高政治站位，正視民營經濟的積極作用，消除民營經濟“只是配角”、民營企業(yè)家“帶有原罪”的錯誤認識，樹立平等對待不同經濟主體的司法理念。檢察人員要認真學習中央和上級檢察機關的文件精神，在司法辦案中落實“民營企業(yè)和民營企業(yè)家是自己人”的要求，堅持對不同產權主體一視同仁、一體保護，讓企業(yè)家感受到司法的溫度，增強民營企業(yè)家的安全感，提升民間投資的穩(wěn)定預期與“安全感”。

2.堅持對民營經濟的持久保護

民營經濟只能壯大、不能弱化，不僅不能“離場”，而且要走向更加廣闊的舞臺。檢察人員要堅決摒棄“工具論”等荒謬觀點，不能把保護民營經濟當做經濟下行時提振經濟的工具，在經濟形勢轉好后就“棄之如敝屣”。要堅持對民營經濟的持續(xù)保護，不因經濟形勢的變化而有所不同。

（二）構建新型“親”“清”檢企關系，為民營企業(yè)提供“定制化”服務，增強企業(yè)獲得感

1.加強與企業(yè)聯系，開展合作共建

企業(yè)規(guī)模不同、行業(yè)不同，對檢察機關的需求也會有差異，如小微企業(yè)因為資金原因通常沒有專門的法律團隊，對經營中可能出現的法律風險缺乏認知，需要檢察機關為企業(yè)劃定經營紅線;大型企業(yè)在法律風險防控方面經驗豐富，但可能會在企業(yè)內部反腐和知識產權保護領域需要檢察機關提供支持，檢察機關應當根據企業(yè)的不同需求提供定制化、個性化服務。通過建立微信、QQ工作群，在工商聯設置檢察官聯絡站等方式，擴大聯系企業(yè)的覆蓋面，對企業(yè)經營中遇到的法律問題及時解惑答疑。通過黨建共建、青年共建、文化共建等方式，加強與企業(yè)的日常聯系，通過共建活動相互學習、共同提升，增進了解、增強互信。

2.為企業(yè)加強內部治理提供檢察經驗，助力企業(yè)內部反腐

針對民營企業(yè)在生產、銷售、商業(yè)秘密、知識產權、財務會計等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，以及在融資、合同簽訂、履行等方面存在的各類問題，檢察機關可以結合辦案實踐經驗及時提出改進和完善的意見建議，幫助企業(yè)明晰產權，建章立制，堵塞漏洞，提高民營企業(yè)合法合規(guī)經營和風險防控的能力水平，消解民營企業(yè)家面臨的法律風險。針對腐敗犯罪逐漸由公共部門轉向民營企業(yè)的態(tài)勢，加強與民營企業(yè)在反腐敗領域的合作，為民營企業(yè)反腐提供檢察經驗和檢察智慧。

3.為企業(yè)發(fā)展營造良好輿論環(huán)境

充分利用檢察機關的各種媒體資源，加強對民營經濟產權保護政策法律的解讀，增強全社會平等保護各種所有制經濟的法治意識。做好輿論引導，加大檢察機關服務民營企業(yè)的宣傳力度，大力弘揚企業(yè)家精神，多講民營企業(yè)好故事，營造全社會關注民營企業(yè)健康發(fā)展的濃厚氛圍。

4.探索提起營商環(huán)境公益訴訟的可行性

營商環(huán)境承載著“整體政府公信力、區(qū)域性社會信用聲譽、市場主體交易安全”等共有共享的國家和社會公共利益。行政機關在營商環(huán)境建設中的濫用職權、不作為等違法行政行為，不僅侵害民營企業(yè)和企業(yè)家的合法權益，也會對相關國家和社會公共利益造成侵害。檢察機關可以審慎進行等外探索，嘗試在營商環(huán)境保護領域提起行政公益訴訟。

（三）苦練內功，增強檢察干警服務民營經濟的能力水平

1.提升專業(yè)能力水平

加強對兩高發(fā)布的指導性案例和典型案例的研究，通過學習指導性案例中提煉出的有關事實認定、法律適用的方法以及程序性問題的處理規(guī)則，有助于檢察人員準確把握兩高的司法政策導向，進行正確的法律思維和法律適用，提高檢察人員的法律專業(yè)素養(yǎng)和辦案水平，提升法律監(jiān)督的準確性。加強對檢答網的運用。充分發(fā)揮檢答網對檢察官辦案的參謀助手作用和保障提升案件質量作用。推動法官、檢察官交流任職，讓檢察人員通過參與審理執(zhí)行工作有更加深入的了解，能夠更加準確地找到監(jiān)督切入點，提出的監(jiān)督意見也更能夠讓法官接納和認同，從而實現更好的法律監(jiān)督效果。引入專家外援機制，涉及民營經濟檢察保護的重大疑難復雜案件可邀請法官、律師、專業(yè)技術人員及專家學者參加檢察官聯席會議，通過聽取專家學者的分析意見，提升檢察人員分析問題、解決問題的能力。

2.提升調查核實能力

可以由最高檢牽頭制定調查核實工作指引，細化調查核實工作具體標準和操作程序，明確對調查流程、調查核實的啟動條件、調查范圍、調查方式、調查結果的運用等，幫助檢察人員掌握調查核實的基本方法和技巧，提升調查核實的規(guī)范化制度化水平。檢察人員要敢于善于運用調查核實權開展深層次監(jiān)督、類案監(jiān)督，在具體實踐中不斷提升工作能力。上級檢察機關應當加大對下工作指導，及時梳理、研判開展調查核實工作中存在的普遍性疑難復雜問題并給出指導意見，抽調下級院檢察人員參與辦理上級院開展調查核實的案件，跟案學習，以案代訓，有效提升檢察人員的調查核實能力。

3.力口強檢察人員宣傳意識和能力培育

長期以來，檢察機關偏重業(yè)務辦案工作，忽視檢察宣傳，導致檢察工作透明度不高，社會知曉度和認同度不高，嚴重影響了檢察職能的發(fā)揮。去年以來，通過“昆山龍哥”案、“淶源反殺”案的辦理和宣傳報道，檢察機關的形象和公信力得到了極大提升，凸顯了宣傳工作的重要性。作為檢察機關對外發(fā)聲的窗口，宣傳工作在新媒體時代應當放在更加重要的位置，廣泛宣傳檢察機關的職能職責、工作成效以及辦理的典型案件，在努力做好檢察工作的同時講好檢察故事，既可以增進公眾對檢察工作的了解，保障公眾的知情權和監(jiān)督權，也可以獲取公眾的支持配合，堅定民營企業(yè)通過申請檢察監(jiān)督獲得有效司法救濟的信心。

（四）規(guī)范行使法律監(jiān)督權，為民營企業(yè)營造公平公正的司法環(huán)境

1.法律監(jiān)督事項由“辦事模式”向“辦案模式”轉變

檢察機關長期以來未把開展法律監(jiān)督作為案件辦理，以“辦事模式”辦理監(jiān)督事項，認為監(jiān)督事項可辦可不辦，導致監(jiān)督過程隨意化，監(jiān)督結果虛化，監(jiān)督權威弱化。最高檢2016年《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要探索實行重大監(jiān)督事項案件化，為法律監(jiān)督的規(guī)范化指明了路徑，將法律監(jiān)督工作以“辦案模式”規(guī)范化運作，將辦理程序細分為線索受理、初查立案、調查核實、審查處理、跟蹤監(jiān)督等環(huán)節(jié)，讓法律監(jiān)督活動有始有終、全程可溯。在法律監(jiān)督事項案件化辦理過程中，嚴格落實最高檢關于檢察建議公開宣告送達的各項要求，輔之以法律監(jiān)督案件辦理數量、質量、效果的科學評價機制，從而壓實法律監(jiān)督事項辦案責任，壓縮隨意性履職的灰色空間，確保依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督精準監(jiān)督的實現，有效提升監(jiān)督權威和質效。

2.提升案件辦理的科技化水平

通過智慧檢務建設與檢察工作的深度融合，引領司法辦案轉型升級，讓信息化智能化成為監(jiān)督的重要手段，提高辦案效率和辦案質量，法律監(jiān)督從被動監(jiān)督、個案監(jiān)督、碎片化監(jiān)督向主動監(jiān)督、類案監(jiān)督、系統化監(jiān)督轉變，實現監(jiān)督效率和效果的同步提升。

（五）充分運用檢察智慧消除保護民營企業(yè)方面的制度和機制障礙

1.積極行使立法提案權，推動“重公輕私”法律的修訂

《立法法》第十四條賦予最高檢立法提案權，對刑法中存在的“國…‘民”有別的條款，最高檢可以向全國人大提出法律案，推動法律修訂。各級檢察機關對工作中發(fā)現的區(qū)別對待不同產權主體的法律規(guī)定，可以上報最高檢，由最高檢進行甄別，對確有必要修改完善的，依法提出修訂意見，積極推動實現對民營經濟的平等法律保護。

2.推動檢察機關統一審批審前強制措施的立法

為強化對偵查權的監(jiān)督和制約，防止偵查機關濫用偵查權侵害民營企業(yè)和其他公民的合法權益，應當增加檢察機關對偵查強制行為的司法審查職能。規(guī)定偵查機關在行使偵查強制行為時要向檢察機關提出適用的申請，檢察機關對該項申請的合法性和必要性進行審查，對符合法定條件的申請作出批準的決定，而對不符合法定條件的申請，則作出不予批準的決定。

3.賦予調查核實權的剛性保障

完善調查核實權行使的保障機制，明確規(guī)定被調查單位和個人的配合義務，對無正當理由拒不配合檢察機關依法開展的調查核實工作的單位和個人，賦予檢察機關違法責任追究權，適時修訂相關法律規(guī)定。

4.推動公檢法辦案系統互聯互通和跨部門數據共享

2019年7月在成都召開的政法領域全面深化改革推進會上，中央政法委書記郭聲琨強調，加快推進全國跨部門大數據辦案平臺建設，實現辦案系統互聯互通、業(yè)務協同，有效解決檢察機關獲取監(jiān)督信息渠道不暢的問題。檢察機關應當抓住這一契機，加快打造檢察機關與公安、法院、監(jiān)獄的信息共享平臺，努力實現檢察機關與其他政法機關網上協同辦案。利用大數據延伸檢察觸角，借助大數據分析，為檢察監(jiān)督提供案件線索，將法律監(jiān)督從被動監(jiān)督、個案監(jiān)督、碎片化監(jiān)督向主動監(jiān)督、類案監(jiān)督、系統化監(jiān)督轉變，實現監(jiān)督效率和效果的同步提升。