廣西財(cái)政扶貧資金使用效果實(shí)證分析

陳麗 洪慧

摘 要：該文圍繞廣西易地扶貧搬遷項(xiàng)目中的扶貧資金使用效果進(jìn)行研究，對扶貧資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等3個(gè)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)證分析，從而得出結(jié)論：廣西易地扶貧搬遷項(xiàng)目中的扶貧資金使用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益均需進(jìn)一步優(yōu)化和提高。針對結(jié)論，筆者從政策制定、貧困戶觀念引導(dǎo)和就業(yè)技能培訓(xùn)、后續(xù)資金投入、后續(xù)“穩(wěn)定”政策的實(shí)施、工作考核和問責(zé)激勵機(jī)制的完善等方面提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：易地扶貧搬遷;扶貧資金;使用效果

中圖分類號 F302.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2019）24-0009-04

1 引言

根據(jù)中國政府網(wǎng)和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》公布的數(shù)據(jù)顯示：從2010年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入222.68億元到2017年投入860.95億元，8年之間，投入資金翻兩番，貧困發(fā)生率也從2010年的17.2%下降到2017年3.1%。要打好最后的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，還需要瞄準(zhǔn)老、少、邊等深度貧困地區(qū)和連片特困地區(qū)的的突出問題。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，西部地區(qū)仍然有1634萬貧困人口，占全國貧困人口53.6%，該地區(qū)的貧困發(fā)生率為5.6%，高于全國平均水平2.5%。因此西部地區(qū)仍然是扶貧工作中的重中之重，要確保2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，西部地區(qū)仍然是扶貧的主戰(zhàn)場。基于西部地區(qū)的自然條件影響，我國提出了特色的開發(fā)式扶貧的項(xiàng)目——易地扶貧搬遷。本文選擇每年投入大量財(cái)政扶貧資金的西部地區(qū)中貧困面涉及大、貧困程度深的廣西易地扶貧搬遷項(xiàng)目中的扶貧資金使用效果作為研究對象，對其進(jìn)行實(shí)證分析，以期為扶貧攻堅(jiān)提供參考。

2 廣西易地扶貧搬遷項(xiàng)目介紹

易地扶貧搬遷針對深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)地區(qū)，這些地區(qū)的生存環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱并且不具備基本的發(fā)展條件或者是國家限制甚至禁止開發(fā)。通過易地扶貧搬遷的方式，可以讓貧困戶利用其它地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源來發(fā)展生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)真正脫離貧困。

廣西易地扶貧搬遷工作是在自治區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由全區(qū)各級相關(guān)部門落實(shí)相關(guān)的決策，確定搬遷對象、搬遷范圍以及采用的搬遷方式。針對廣西生活在自然環(huán)境惡劣不適合發(fā)展、國家禁止開發(fā)的13個(gè)市79個(gè)縣，在前期精準(zhǔn)識別階段已經(jīng)建檔立卡的農(nóng)村貧困戶或者生活在該地區(qū)但是不屬于貧困戶的其他農(nóng)戶，控制在搬遷貧困戶人數(shù)的10%以內(nèi)采用梯度搬遷或者是根據(jù)對象不同的分類搬遷方式。

廣西易地扶貧搬遷的具體扶貧安置措施采取集中安置為主，分散安置為輔。集中安置主要是選擇縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村旅游區(qū)、中心村等地區(qū)，針對不同的貧困戶工作能力進(jìn)行分類安置。比如：將一些具有勞動技能、商業(yè)經(jīng)營頭腦的貧困戶安置在縣城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者是重點(diǎn)鎮(zhèn);對于一些不愿意離開農(nóng)村的貧困戶，將他們安置在一些鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)或者是交通便利的中心村，使其可以通過當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然資源實(shí)現(xiàn)自力更生;而對于一些五保對象、殘疾智障等特殊群體的貧困戶，采用養(yǎng)老院、福利院等模式。分散安置主要采用插花安置、投親靠友等方式。這種分類安置的方式，不僅降低搬遷成本，還可以為后續(xù)的搬遷工作中涉及的就業(yè)、教育、醫(yī)療保障等方面做充分準(zhǔn)備。

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會2016年5月發(fā)布實(shí)施的《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》顯示，廣西“十二五”期間在易地扶貧搬遷方面取得一定的成效，完成搬遷人數(shù)30.99萬人，建設(shè)安置住房530.5萬m2、配套設(shè)施193.8萬m2、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4600hm2。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，修建水利渠道144.6km、鄉(xiāng)村公路953.3km、人畜飲水工程510處、修建沼氣池4830座、建設(shè)電網(wǎng)662.5km;在教育方面，新建學(xué)校幼兒園44.3萬m2;醫(yī)療方面，新建衛(wèi)生院4.8萬m2。同時(shí)還推進(jìn)特色種植業(yè)，使得2015年的年人均純收入達(dá)到8132元，比2010年增長79.4%。雖然取得了一定的成效，但是據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣西在2016—2020年，這5年期間還有110萬人需要搬遷，截至2018年，完成搬遷67.63萬人，還有42.37萬人需要搬遷。而對于已經(jīng)搬遷人員，由于他們?nèi)狈ο嚓P(guān)的技能，其生活水平并沒有得到大幅度提高，仍然是維持溫飽狀態(tài)。

3 廣西易地扶貧搬遷所需扶貧資金的投入構(gòu)成情況及投向分析

《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》明確：“十三五”期間，廣西易地扶貧搬遷項(xiàng)目所需的資金總額是660.18億元，這些資金的來源主要有中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、自治區(qū)配套資金、廣西農(nóng)業(yè)投資集團(tuán)根據(jù)廣西易地扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金向相關(guān)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政策性銀行融資、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)、整合項(xiàng)目資金以及群眾自籌，甚至可以通過市場運(yùn)作解決部分所需資金。對于這些籌措的資金，將在4個(gè)方面進(jìn)行投放，分別是征地費(fèi)用132億元、住房建設(shè)346.5億元、生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)122.75億元、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)9.77億元、土地整治18.92億元，其中，征地費(fèi)用和住房建設(shè)方面的資金占整個(gè)易地扶貧搬遷項(xiàng)目總金額的72.48%。

4 廣西財(cái)政扶貧資金使用效果實(shí)證分析

4.1 指標(biāo)選擇 建立3組指標(biāo)來衡量易地搬遷扶貧資金的使用效果。第1組：經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)：農(nóng)村居民人均可支配收入。第2組：社會效益指標(biāo)：（1）基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)：建檔立卡戶入住率、住房建設(shè)竣工率、通路通水通電情況、建設(shè)學(xué)校情況、建設(shè)醫(yī)院情況;（2）教育發(fā)展指標(biāo)：農(nóng)村居民受教育程度情況、接受技能培訓(xùn)情況。第3組：生態(tài)效益指標(biāo)：原有宅基地復(fù)墾情況、基本農(nóng)田整治情況、新增及改善灌面情況。

4.2 效果分析

4.2.1 經(jīng)濟(jì)效益分析 自廣西開展易地扶貧搬遷項(xiàng)目以來，所投入的扶貧資金對這些貧困地區(qū)的農(nóng)民具有深遠(yuǎn)的影響，幫助他們解決溫飽問題，帶領(lǐng)他們在新環(huán)境下安頓發(fā)展，徹底提高他們的收入水平。表1顯示近5年來，廣西的農(nóng)村居民人均可支配收入的趨勢變化，可以發(fā)現(xiàn)，隨著扶貧資金的投入，農(nóng)村居民人均可支配收入在不斷提高。

4.2.2 社會效益分析

4.2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施 根據(jù)表2分析發(fā)現(xiàn)，2016—2018年間，除了2018年，其他2年的實(shí)際投資總額都超過計(jì)劃投資總額。經(jīng)計(jì)算，這3年之間的住房竣工率分別是97.34%、100.51%、96.61%;建檔立卡戶搬遷入住率分別是94.33%、98.99%、89.27%。從這些數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：2016—2018年間，除了2017年完成了扶貧搬遷住房計(jì)劃外，2016年和2018年均未完成建設(shè)計(jì)劃，而建檔立卡戶的搬遷計(jì)劃三年都沒有達(dá)到100%目標(biāo)。因此易地扶貧資金投向方面效果不佳，要找出具體的原因并及時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整，以期能在最后兩年的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中順利完成2020年的脫貧目標(biāo)。

根據(jù)《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》中的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：截至2018年，易地扶貧搬遷安置區(qū)道路建設(shè)已經(jīng)完成2340km、飲水管道網(wǎng)鋪設(shè)5050km、供電網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)2213km、其他相關(guān)附屬設(shè)施1100萬m2;安置點(diǎn)配套406所小學(xué)、389所幼兒園，并在周邊配套258個(gè)農(nóng)貿(mào)市場以及370個(gè)醫(yī)院、衛(wèi)生站或者醫(yī)療診所。這些配套設(shè)施的建設(shè)為廣西易地扶貧搬遷的人員提供了基本的生活條件保障。

4.2.2.2 教育發(fā)展方面 解決就業(yè)問題是易地扶貧搬遷項(xiàng)目中搬遷戶的重中之重，關(guān)系著搬遷戶的后續(xù)生活穩(wěn)定[1]。對于易地搬遷的農(nóng)民來說，搬遷到其他地方生活也就意味著他們需要重新就業(yè)，如何提高他們的就業(yè)能力，需要通過培訓(xùn)的方式，使他們掌握相關(guān)的技能。

廣西在針對建檔立卡貧困戶的培訓(xùn)上比較突出的是對“兩后生”的培訓(xùn)。該培訓(xùn)主要是針對15～22歲之間的未婚只有初中、高中學(xué)歷的貧困人員;培訓(xùn)的方式分為中短期就業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、中等職業(yè)教育。針對中期就業(yè)技能培訓(xùn)，廣西財(cái)政給予每人每年1.2萬元的補(bǔ)貼，通過培訓(xùn)后由技工院校推薦學(xué)員就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)。另外通過對吸納貧困就業(yè)人員的企業(yè)給予相應(yīng)的獎勵、貧困人員自主創(chuàng)業(yè)給予補(bǔ)貼、政府部門設(shè)置公益性崗位等多種方式鼓勵社會充分幫助建檔立卡戶真正就業(yè)。

據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果顯示：2010年廣西6歲及以上的人口學(xué)歷為小學(xué)、初中、高中、大專及以上的比例分別為34.85%、42.64%、12.14%、6.58%;而根據(jù)2017年《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示：2017年廣西6歲及以上人口中學(xué)歷為小學(xué)、初中、高中、大專及以上的比例分別為31.05%、41.03%、14.19%、9.22%。相對于2010年，學(xué)歷為小學(xué)、初中人口占比開始逐步下降，而接受高中或者是大專及以上教育水平的人口比例在逐漸上升，說明廣西的教育水平在不斷增加。廣西整體教育水平的提高，還有一個(gè)重要的原因是廣西針對建檔立卡貧困戶的子女給予從學(xué)前教育到高中階段十五年免費(fèi)教育的重點(diǎn)資助以及對就讀本科的貧困戶子女建立“雨露計(jì)劃”等多種資助方式的資金投入。

雖然廣西的整體教育水平已經(jīng)得到提高，但是效果并不明顯。其原因是投入的教育經(jīng)費(fèi)不足，雖然上文提及到投入易地扶貧搬遷的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)為9.77億元，但僅占整個(gè)易地扶貧搬遷資金的總額1.48%;為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，在扶貧安置點(diǎn)建設(shè)了學(xué)校開展遠(yuǎn)程教育平臺，但是由于師資力量跟不上而導(dǎo)致平臺形同虛設(shè)。因此總體看來，廣西用于易地扶貧搬遷中的教育發(fā)展方面的資金不多并且現(xiàn)行資金投入所獲得的成效也不明顯。

4.2.3 生態(tài)效益分析 廣西針對易地扶貧搬遷中有關(guān)政策明確指出，對于建檔立卡貧困戶自愿退出宅基地，會獲得相應(yīng)的補(bǔ)助;搬遷戶退出的宅基地滿足復(fù)墾為水田的，給予20元/m2補(bǔ)助，復(fù)墾為旱地的，給予12元/m2的補(bǔ)助;復(fù)墾為耕地以外的其他農(nóng)用地的，按照旱地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的70%。相關(guān)指導(dǎo)意見也明確提出要創(chuàng)新土地利用機(jī)制，比如：對遷出地生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，采用以獎代補(bǔ)的方式，鼓勵有能力的企業(yè)或者其他經(jīng)營主體，對于搬遷戶的耕地、林地集中開發(fā)。針對土地情況來選擇開發(fā)方向。第1種開發(fā)方向可以是種植果樹、茶葉、中草藥、油茶等具有良好市場前景的經(jīng)濟(jì)作物;第2種開發(fā)方向可以是對于具有獨(dú)特的自然環(huán)境的農(nóng)村開發(fā)成旅游度假村的形式。雖然廣西在易地扶貧搬遷中涉及的生態(tài)問題都有充足的準(zhǔn)備，但是實(shí)際執(zhí)行中似乎成效不大。根據(jù)2017年《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2017年在基本農(nóng)田改造方面，計(jì)劃完成3400hm2，實(shí)際只完成67hm2，完成率只有1.96%;新增及改善灌面方面，原計(jì)劃要完成1萬hm2，實(shí)際完成213hm2，完成率為2.14%;宅基地復(fù)墾方面，計(jì)劃完成773hm2，實(shí)際完成2.7hm2，完成率0.34%。從這些數(shù)據(jù)，可以明顯發(fā)現(xiàn)政策落地執(zhí)行的實(shí)際效果不佳，因此整個(gè)廣西在易地扶貧搬遷方面產(chǎn)生的生態(tài)效益較差。

5 結(jié)論和建議

5.1 結(jié)論 在經(jīng)濟(jì)效益方面，由于實(shí)施易地扶貧搬遷政策，廣西的農(nóng)村居民可支配收入的水平近年來不斷提升，2017年還突破萬元大關(guān)，但如果跟2017年的全國農(nóng)村居民人均可支配收入13432元相比，還有較大差距。

在社會效益方面，廣西在征地費(fèi)用和住房建設(shè)方面的資金占整個(gè)易地扶貧搬遷項(xiàng)目總金額的72.48%，所占比重較大，但是在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中，竣工率和搬遷率都無法按時(shí)完成預(yù)期目標(biāo);廣西近年來農(nóng)村的教育水平得到一定的提高，但是并不明顯。搬遷率低，主要因?yàn)閺V西屬于少數(shù)民族聚居區(qū)，居民擁有深厚的故鄉(xiāng)情節(jié)并保有本民族的傳統(tǒng)節(jié)日導(dǎo)致他們搬遷意愿不強(qiáng)烈。教育水平提高不明顯，主要是教育方面投放的扶貧資金較少，缺乏相對優(yōu)質(zhì)的師資力量，加之一直以來的傳統(tǒng)觀念導(dǎo)致這些搬遷戶對于子女教育不太重視。

在生態(tài)效益方面，廣西整個(gè)易地扶貧搬遷項(xiàng)目中的原有宅基地復(fù)墾情況、基本農(nóng)田整治情況、新增及改善灌面情況這3個(gè)方面的完成情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期計(jì)劃。這很大程度是跟廣西整體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境有關(guān)，廣西大部分的貧困地區(qū)都是處于深山圍繞并且當(dāng)?shù)氐慕煌顩r不佳，因此整體開發(fā)難度大。

5.2 建議

5.2.1 集思廣益，提高政策的實(shí)用性和可操作性 目前廣西相關(guān)部門對于易地扶貧搬遷項(xiàng)目方面都制定了相關(guān)的政策，但是實(shí)際執(zhí)行時(shí)，效果并不理想。相關(guān)部門在制定政策時(shí)，應(yīng)該派遣人員或者委托高校、研究所進(jìn)行實(shí)地考察，建立有效的搬遷政策的調(diào)查機(jī)制，充分考慮政策的合理性、適用性。要充分結(jié)合廣西的實(shí)際情況制定和實(shí)施具有科學(xué)性、實(shí)操性的政策措施，進(jìn)一步提高扶貧資金的使用效果。

5.2.2 改進(jìn)方法，加強(qiáng)對搬遷戶思想觀念的引導(dǎo)和就業(yè)技能培訓(xùn) 搬遷政策是脫貧的手段之一，擺脫貧困需要國家的各項(xiàng)支持，但是最根本的是要靠群眾自身提高能力[1]。大多數(shù)的搬遷戶的觀念都比較傳統(tǒng)，導(dǎo)致他們搬遷意愿不強(qiáng)、對子女教育不重視，因此應(yīng)該針對需要搬遷的人員開展各種形式的專門培訓(xùn)，讓他們了解國家、自治區(qū)有關(guān)異地搬遷的相關(guān)政策，尤其是真正理解易地搬遷對于他們各自家庭的利好。除此之外還要樹立發(fā)家致富的典型，鼓舞搬遷戶樹立擺脫貧困的信心。解決就業(yè)問題是易地扶貧搬遷項(xiàng)目中搬遷戶的重中之重，關(guān)系著搬遷戶的后續(xù)生活穩(wěn)定[2]。因此，要針對搬遷戶的實(shí)際情況，制定技能培訓(xùn)計(jì)劃，開展專門的定期培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)技能水平，同時(shí)要通過延長產(chǎn)業(yè)鏈等各種途徑為搬遷戶創(chuàng)造更多、更合適的就業(yè)機(jī)會，解決搬遷戶的后顧之憂。當(dāng)然，對于一些存在“等”、“靠”、“要”思想的“特殊”搬遷戶，還需要扶貧工作人員主動上門，耐心溝通，加強(qiáng)引導(dǎo)，使他們樹立脫貧的信念，激發(fā)他們努力脫貧的內(nèi)生動力。

5.2.3 拓寬渠道，加大異地扶貧搬遷后續(xù)工作的資金投入 搬遷只是初步完成易地扶貧工作的第一步，在后續(xù)工作中還需要對于這些搬遷戶的戶口、子女上學(xué)、醫(yī)療保障、就業(yè)方面給予制度上和資金上的保障。根據(jù)“十二五”期間的統(tǒng)計(jì)，國家專項(xiàng)資金、省財(cái)政配套資金的到位率均為100%，而地方配套及自籌資金到位率只有35%[3]。鑒于此，必須通過鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自籌部分資金、建立自治區(qū)級級投融資主體、調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、長期政策性貸款等各種方式，拓寬資金籌措途徑，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有策略地加大對后續(xù)扶貧搬遷工作的資金投入。

5.2.4 拓寬思路，著重做好易地搬遷后續(xù)“穩(wěn)定”政策的制定和實(shí)施 目前，很多搬遷安置點(diǎn)都存在搬遷工程結(jié)束后放松對安置地的管理與監(jiān)督現(xiàn)象，搬遷后的移民可持續(xù)發(fā)展能力不足，扶貧效果不明顯，導(dǎo)致很多扶貧點(diǎn)存在脫貧后又返貧的現(xiàn)象[4]。易地扶貧搬遷的重點(diǎn)在“搬得出”，而難點(diǎn)在“穩(wěn)得住”。困難群眾搬至安置點(diǎn)以后，如何能夠在安置點(diǎn)長期地靜心工作和生活是必須要思考的關(guān)鍵問題。因此，必須解放思想，拓寬工作思路，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、制定和實(shí)施針對性的扶持政策等各種方式為易地搬遷群眾提供生活、工作、學(xué)習(xí)等各方面的便利和條件，使其不僅愿意“搬”，更加愿意“留”。

5.2.5 落實(shí)責(zé)任，不斷完善工作考核和問責(zé)激勵機(jī)制 要確保各類扶貧資金精準(zhǔn)落戶，就必須認(rèn)真貫徹《國家扶貧資金管理辦法》等文件，嚴(yán)格規(guī)范扶貧資金的使用范圍和管理要求，嚴(yán)查擅自調(diào)項(xiàng)、截留、挪用、騙取、貪污扶貧資金的違紀(jì)違法行為[5]。在易地扶貧搬遷項(xiàng)目中，不僅需要大量資金的投入來保障工作的完成，而且還要注重提高投入資金的使用效果，不能讓政府投入的資金打水漂。由于資金在整個(gè)投入和使用中涉及的環(huán)節(jié)和人員較多，因此為了保障資金的安全，需要制定和實(shí)施嚴(yán)格的工作考核和問責(zé)激勵機(jī)制。通過完善的考核和問責(zé)激勵體制、機(jī)制，對因工作不力導(dǎo)致的資金使用問題要進(jìn)行通報(bào)批評和行政問責(zé)，對于有違法行為的個(gè)人還要依法追究其法律責(zé)任。對于工作積極、方法得當(dāng)，工作實(shí)效性好的單位和個(gè)人也要進(jìn)行獎勵，以激勵工作積極性和創(chuàng)造性。

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（責(zé)編：王慧晴）