深化江蘇自貿(mào)區(qū)金融領域開放創(chuàng)新

蔣昭乙

2019年8月26日，國務院印發(fā)了《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，基于金融業(yè)對現(xiàn)代經(jīng)濟運行的“潤滑”和關鍵保障作用，從江蘇經(jīng)濟發(fā)展特征以及自身功能定位出發(fā)，開展差別化的金融創(chuàng)新探索，深化江蘇自貿(mào)區(qū)金融領域開放創(chuàng)新是當前的重要任務。

一、我國自貿(mào)試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新政策與國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的差距

1.負面清單承諾較少

當前國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則通常采用負面清單承諾的形式，這種模式最大的好處在于透明化，政府只規(guī)定具體的對外不開放的經(jīng)濟領域，其他非負面清單領域采用備案制。同時，國際新規(guī)則還借助“凍結條款”和“棘輪機制”來促使該國保證一定的金融開放水平。目前國際上通行的TISA（國際服務貿(mào)易協(xié)定）與TPP（跨太平洋伙伴關系協(xié)定）都采取了負面清單形式，TPP還專門設置了“凍結條款”和“棘輪機制”，以確保簽約國金融開放水平的持續(xù)穩(wěn)定。

目前我國在這方面還重視不夠。一是以負面清單承諾的開放較少。截至2018年，在我國已經(jīng)對外簽署的16個自貿(mào)協(xié)定中，僅與澳大利亞簽署的自貿(mào)協(xié)定以負面清單形式承諾開放，其余的都沒有做出承諾。二是現(xiàn)有政策中對“凍結條款”和“棘輪機制”重視程度不夠。截至2018年末，各地雖然都頒布了最新的負面清單，但其中開放程度還是比較有限，內(nèi)容部分沒有體現(xiàn)上述兩個原則，還需要在后續(xù)的修訂中加以補充。

2.市場準入門檻較高

目前國際上主要的貿(mào)易協(xié)定TISA、TPP和USMCA（美—加—墨協(xié)議）對市場準入條款的要求都非常明確，主要就是防止締約國的過度保護措施，在協(xié)議中不但明確標識金融機構的數(shù)量、服務交易或資產(chǎn)總值、所雇傭自然人總數(shù)，還要求在執(zhí)行過程中成員國要嚴格執(zhí)行，除非有非常緊急狀態(tài)發(fā)生否則不得違反條款規(guī)定。在金融業(yè)務準入方面，USMCA和TPP都各自做了一定的限制性條款以約束各成員國。

目前我國在市場準入方面還是嚴格管理，距離國際主要貿(mào)易協(xié)定的標準還有一定差距。雖然在國家版的負面清單中設置了過渡期，但在傳統(tǒng)金融領域的一些管理項目（如牌照發(fā)放、外資持股比例和監(jiān)管等），還是存在較高門檻。

3.金融信息數(shù)據(jù)共享和跨境流動還存在一定的限制

互聯(lián)網(wǎng)金融時代離不開大量的金融信息數(shù)據(jù)，這些信息的流動雖然有助于打破金融壟斷，促進競爭，但是不受限制的金融信息數(shù)據(jù)的共享和跨境流動確實會給所在國金融安全帶來一定的威脅。當前的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則鼓勵金融信息數(shù)據(jù)共享和自由流動，反對“技術壁壘”，但也設置了保護金融數(shù)據(jù)安全的要求。我國在加入WTO后，是按照WTO的規(guī)定在認真執(zhí)行，但是與TPP、USMCA和TISA所要求的金融信息數(shù)據(jù)共享和跨境流動水平，還存在一定的差距。

4.金融機構競爭公平性方面距離“競爭中立”略有差距

新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則鼓勵金融機構在市場運行過程中要盡量做到公平競爭，依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同時同等受到法律保護。目前主要的貿(mào)易協(xié)議，比如TISA與TPP，都明確提出要鼓勵金融機構在締約國國內(nèi)公平競爭，當?shù)卣荒茉谑袌龈偁幹袑Ρ緡鴩衅髽I(yè)進行資助，以使其獲得市場優(yōu)勢，破壞市場競爭的公平性。目前，我國自貿(mào)區(qū)內(nèi)國有金融機構仍占有市場優(yōu)勢，政府對于國有金融機構的激勵政策也較多。雖然從保證金融安全的角度來看，有必要確保國有金融機構擁有市場競爭優(yōu)勢，但并沒有做到使得所有金融機構在市場運行過程中公平競爭。

5.我國自貿(mào)試驗區(qū)使用的例外條款過多

國際貿(mào)易新規(guī)則中要求締約國不能過度使用例外條款，主要是避免造成貿(mào)易和投資的壁壘。同時，還要求在發(fā)生貿(mào)易和投資糾紛時，締約國不但要設置投資保護條款，還要有一定的爭端解決機制，以利于解決貿(mào)易和投資糾紛。目前，我國的金融發(fā)展還較為滯后。市場中有很多中小金融機構，總體上競爭力較弱，面對系統(tǒng)性風險的抵御能力較差，所以我國實施了一些與當前國際貿(mào)易新規(guī)則有差別的例外條款，這種情況在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)也較多。

二、與各自貿(mào)區(qū)比較分析，明確江蘇自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新的思路

1.與其他省份自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新政策比較

（1）金融機構市場準入方面

目前，在金融機構的市場準入方面，各自貿(mào)區(qū)都有較為明確的規(guī)定。除了離岸金融業(yè)務，國家只對上海自貿(mào)區(qū)和廣東自貿(mào)區(qū)開了口子，其余自貿(mào)區(qū)都是暫緩業(yè)務的開展。而在“支持民營資本進入金融業(yè)”“簡化區(qū)內(nèi)機構準入方式”“簡化區(qū)內(nèi)高管準入方式”“簡化區(qū)內(nèi)外機構遷址、高管調(diào)任準入方式”這些方面，各地自貿(mào)區(qū)政策規(guī)定都差異不大。在江蘇自貿(mào)區(qū)總體方案中，只是對設立金融機構突出了“依法合規(guī)”的精神，對于上面提及的三個“簡化”沒有涉及。

（2）人民幣跨境使用方面

在人民幣跨境使用方面，各自貿(mào)區(qū)均是秉承人民銀行最新通知精神進行相關支持政策的設計，包括“境外母公司境內(nèi)發(fā)行人民幣債券”“銀行發(fā)放境外人民幣項目貸款”“境外發(fā)行人民幣債券”“推進跨國企業(yè)集團開展跨境雙向人民幣資金池業(yè)務”等。上海自貿(mào)區(qū)還出臺了有關對個體工商戶對其在境外投資企業(yè)用人民幣進行跨境貸款方面的政策，但因為涉及資金監(jiān)管領域里部分條款的限制，監(jiān)管資金來源和資金額度的獲取較為困難，因此這方面還處于探索階段。與其他自貿(mào)區(qū)類似，在江蘇自貿(mào)區(qū)總體方案中，也僅提出了“擴大資本項目收入結匯支付便利化試點規(guī)?！?。

（3）深化外匯管理改革方面

因為監(jiān)管較為困難，在本外幣賬戶管理方面，目前我國控制比較嚴格，很多自貿(mào)區(qū)都沒有開展此類業(yè)務。一是自由貿(mào)易賬戶。目前只有上海自貿(mào)區(qū)和海南自貿(mào)區(qū)被中央準許開展這項業(yè)務，其他自貿(mào)區(qū)在其被批準的總體方案中只是提出“探索建立與自貿(mào)試驗區(qū)相適應的本外幣賬戶管理體系?！倍窃谫Y本項目方面。有些較為容易監(jiān)管的項目在各自貿(mào)區(qū)已經(jīng)開展，比如外債宏觀審慎管理、外債資金意愿結匯、融資租賃收取外幣租金等項目。三是在經(jīng)常項目方面，由于較資本項目易于監(jiān)管，所以各自貿(mào)區(qū)已經(jīng)開展了很多相關業(yè)務，比如A類企業(yè)貨物貿(mào)易收入無須開立待核查賬戶和電子單證審核等業(yè)務。四是在跨國公司業(yè)務方面，各自貿(mào)區(qū)均被允許開展跨國公司外匯資金集中運營試點。在江蘇自貿(mào)區(qū)總體方案中，更多的是圍繞服務實體經(jīng)濟這個核心，只提出了“探索投融資匯兌便利化”，其他項目方面涉及較少。

（4）金融業(yè)務開放創(chuàng)新方面

在金融業(yè)務開放創(chuàng)新方面，各自貿(mào)區(qū)都是按照比較優(yōu)勢原則進行開放創(chuàng)新。比如，廣東自貿(mào)區(qū)利用自身毗鄰港澳，充分發(fā)揮粵港澳綜合優(yōu)勢，開展了構建金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系以及金融綜合監(jiān)管試點;福建自貿(mào)區(qū)則利用其21世紀海上絲綢之路的核心區(qū)優(yōu)勢，主要是開展以項目投融資服務為重點的全國性基金管理服務平臺等創(chuàng)新業(yè)務。江蘇自貿(mào)區(qū)總體方案中，主要是圍繞服務實體經(jīng)濟這個核心，“探索自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)上市公司外資股東直接參與上市公司配售增發(fā)業(yè)務，支持外籍員工直接參與境內(nèi)上市公司股權激勵計劃”，以及“在有效防范風險的基礎上，穩(wěn)妥有序開展供應鏈金融業(yè)務，探索債券、股權融資支持工具試點”“鼓勵保險公司創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，為能源、化工等提供保障”“研究設立跨境雙向股權投資基金”，在綠色金融創(chuàng)新政策方面，提出了“依法依規(guī)創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務”。

2.江蘇自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新內(nèi)涵及思路

結合以上的比較分析，從江蘇經(jīng)濟發(fā)展特征以及自身功能定位出發(fā)，江蘇可以開展差別化的金融創(chuàng)新探索，滿足自貿(mào)區(qū)企業(yè)的金融需求。

（1）根據(jù)企業(yè)需求變化進行金融創(chuàng)新

自貿(mào)區(qū)的政策與區(qū)外差異較大，因此吸引了很多國內(nèi)外企業(yè)進駐。在這個政策上允許先行先試的特殊區(qū)域里，金融機構可以結合自身定位，在制度、服務以及產(chǎn)品方面進行開放創(chuàng)新，以滿足區(qū)內(nèi)企業(yè)的各種金融需求。一是在跨境貿(mào)易方面。企業(yè)一般需要金融機構能提供信用證、保理、貿(mào)易融資資產(chǎn)支持證券化等金融業(yè)務。二是在跨境投融資方面。企業(yè)一般需要金融部門支持其投融資匯兌便利化，在資本項目下收入結匯支付方面提供一定的便利化。三是在跨境資金管理方面。企業(yè)在進行跨境經(jīng)營時，一般需要從境外借用人民幣以降低匯兌風險和企業(yè)融資成本。四是在資產(chǎn)配置方面。區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人需要打通區(qū)內(nèi)外的界限，自由選擇境內(nèi)外金融機構，在全球范圍進行自身的資產(chǎn)配置，這對金融機構提出了較高的要求。

（2）圍繞商貿(mào)物流領域進行金融創(chuàng)新

江蘇自貿(mào)區(qū)的發(fā)展要充分利用自身的區(qū)位優(yōu)勢，結合三個板塊各自的功能定位，發(fā)揮各自在區(qū)域內(nèi)的物流比較優(yōu)勢，把滿足企業(yè)的商貿(mào)物流金融需求作為金融開放創(chuàng)新的靶向點。從區(qū)位上看，自貿(mào)區(qū)三個片區(qū)都擁有自己的區(qū)位比較優(yōu)勢，南京片區(qū)北部靠近蘇中，南部連接蘇南，西部毗鄰皖東，在江蘇自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)中起到承上（蘇北）啟下（蘇南），貫通東（江蘇）西（安徽）的核心作用;而蘇州片區(qū)東部緊靠上海自貿(mào)區(qū)，西部銜接蘇南都市圈;連云港片區(qū)除了擁有優(yōu)良的深水港口，與朝鮮、韓國、日本隔海相望，還是亞歐大陸橋的起點和淮海經(jīng)濟圈的海港門戶，運輸是其最主要的特色。金融機構可以積極和物流企業(yè)進行戰(zhàn)略合作，與企業(yè)在采購與分銷流程中進行深度合作，在企業(yè)供應鏈環(huán)節(jié)發(fā)散思路，創(chuàng)新供應鏈金融產(chǎn)品，在融通倉、保兌倉環(huán)節(jié)提供便利化的資金融通服務。金融機構要重點關注產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)，針對產(chǎn)業(yè)鏈上的核心客戶，圍繞其上下游客戶的融資需求，利用先進的網(wǎng)絡技術手段，積極開展資金融通和保險業(yè)務創(chuàng)新，同時在應收、應付類產(chǎn)品方面開展創(chuàng)新業(yè)務，還可以嘗試開發(fā)債券、股權融資以及融資租賃保理類金融產(chǎn)品。

（3）根據(jù)各片區(qū)的特點進行金融創(chuàng)新

江蘇自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新可以根據(jù)各個片區(qū)的經(jīng)濟運行特點以及戰(zhàn)略發(fā)展的方向，因地制宜，針對性開展金融開放創(chuàng)新。

南京片區(qū)可以依托南京江北國家級新區(qū)，將其打造成具有國際影響力的自主創(chuàng)新先導區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和對外開放合作重要平臺，重點圍繞大健康產(chǎn)業(yè)和電子信息產(chǎn)業(yè)在新金融方面有所創(chuàng)新;蘇州片區(qū)可以依托蘇州工業(yè)園區(qū)，突出其既有產(chǎn)業(yè)基礎雄厚又有開放創(chuàng)新優(yōu)勢的特點，強化金融對區(qū)內(nèi)企業(yè)，尤其是制造業(yè)企業(yè)的支撐，圍繞四個高地建設，在開放創(chuàng)新融合上取得新突破。同時，蘇州片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，圍繞其“2+3+1”特色產(chǎn)業(yè)體系，可以嘗試在拓寬境外人民幣投資回流渠道，創(chuàng)新人民幣國際化金融產(chǎn)品，支持符合條件的民營資本依法設立民營銀行、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司和消費金融公司等金融機構;連云港片區(qū)可以依托連云港港區(qū)和連云港經(jīng)開區(qū)，將其打造成亞歐重要國際交通樞紐、集聚優(yōu)質要素的開放門戶和“一帶一路”交匯點，圍繞這些支點為區(qū)內(nèi)各種類型企業(yè)提供便利化的跨境金融服務，創(chuàng)新金融工具滿足區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人在財富管理和跨境并購等方面的金融需求。設計一些衍生類金融產(chǎn)品，滿足企業(yè)差異化的套期保值需求。支持外籍員工直接參與境內(nèi)上市公司股權激勵計劃。此外，自貿(mào)區(qū)各個片區(qū)按照各自比較優(yōu)勢進行合理分工，加強區(qū)域間的合作。

三、深化自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新的政策建議

1.學習成熟經(jīng)驗，推廣有成效的金融創(chuàng)新成果

經(jīng)過一段時期的先行先試，上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新試點取得很大的進展，每隔一段時間上海自貿(mào)區(qū)都會發(fā)布一些金融創(chuàng)新案例，截至2018年底，共計發(fā)布了八批95個金融創(chuàng)新案例，這些案例主要圍繞金融開放創(chuàng)新、金融市場創(chuàng)新、金融服務創(chuàng)新和保險業(yè)務創(chuàng)新等四個方面，這些寶貴的金融創(chuàng)新經(jīng)驗，值得江蘇借鑒。其中包括：推進人民幣國際化、推進資本項目可兌換、跨國公司外匯資金運營管理、取消境外融資租賃債權審批、允許符合條件的金融租賃公司在境內(nèi)外設立子公司、取消對外擔保行政審批、放開金融機構市場準入和業(yè)務許可范圍等專屬創(chuàng)新內(nèi)容。

2.進行組織流程變革，推動金融創(chuàng)新順利開展

組織流程的完善有助于金融創(chuàng)新，江蘇可以鼓勵省內(nèi)金融機構在風險可控的情況下，積極變革其組織流程，尤其是對橫跨多個全新業(yè)務領域的金融創(chuàng)新的審核，助推自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新。主要是通過設立專門機構、下放審批權限、快捷立項審批流程、提供線上產(chǎn)品服務和延伸金融服務觸點，縮短對接客戶需求的時間。一是鼓勵江蘇金融機構加快組織創(chuàng)新，在自貿(mào)區(qū)設立專門的分支機構，賦予這些分支機構更多的業(yè)務決策權，同時在風險可控情況下加快審批;鼓勵商業(yè)銀行總行對自貿(mào)區(qū)內(nèi)分支機構進行直接管理。二是以境外機構業(yè)務管理模式為標準，做出一些適合自貿(mào)區(qū)企業(yè)發(fā)展的調(diào)整，在調(diào)整中盡量按照負面清單的原則來進行協(xié)調(diào)處理，積極推進金融業(yè)務開放創(chuàng)新。三是創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)金融分支部門的績效考核方法。以創(chuàng)新業(yè)務類型、創(chuàng)新業(yè)務占比等指標引導自貿(mào)區(qū)金融分支機構開展創(chuàng)新業(yè)務，在平衡自貿(mào)區(qū)企業(yè)融資需求和控制風險情況下鼓勵擴大創(chuàng)新業(yè)務占比，積極支持自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展。四是加快構建綠色金融體系，逐步開展綠色信貸、綠色基金以及綠色保險等新型綠色金融業(yè)務，將我省自貿(mào)區(qū)打造成為全國知名的綠色金融創(chuàng)新中心。

3.加大金融資源配置，深化科技與金融融合創(chuàng)新

加快科技創(chuàng)新已經(jīng)成為當代世界主要大國展開經(jīng)濟競爭的主要法寶，更是當前江蘇乃至我國經(jīng)濟高質量發(fā)展的動力源泉?？萍紕?chuàng)新需要金融支撐，科技創(chuàng)新型企業(yè)的逐步壯大更是不可缺少金融的支持?？萍寂c金融的融合發(fā)展，是促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要源泉。一是積極培育科技中介服務企業(yè)，逐步將金融機構體系的發(fā)展重點傾向于服務創(chuàng)新型企業(yè)。支持銀行、非銀行金融公司、非金融企業(yè)和個人等多元主體開展創(chuàng)業(yè)投資活動，積極對接國家級技術轉移交易平臺。二是建設江北新區(qū)知識產(chǎn)權金融創(chuàng)新中心。發(fā)展知識產(chǎn)權質押融資，試點知識產(chǎn)權證券化，引入專業(yè)化、市場化、國際化的金融機構和服務機構入駐知識產(chǎn)權金融中心。三是鼓勵銀、證、保等傳統(tǒng)金融行業(yè)設立科技金融專項服務機構。鼓勵省內(nèi)銀行在自貿(mào)區(qū)內(nèi)成立科技支行或科技金融服務中心。四是探索政府投資基金的退出機制和方式的創(chuàng)新。重點在于鼓勵種子期、初創(chuàng)期科技企業(yè)的發(fā)展，探索政府投資基金在這些企業(yè)的退出機制和方式創(chuàng)新，讓利于這些科技企業(yè)。探索開展自貿(mào)區(qū)企業(yè)之間股權質押、股權轉讓等金融創(chuàng)新模式。

4.優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，完善金融創(chuàng)新保障工程

經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展離不開好的金融生態(tài)環(huán)境，同時優(yōu)良的金融生態(tài)環(huán)境能夠保障整體金融業(yè)穩(wěn)健運行。增強市場參與主體的誠信意識，既可以提高市場透明度，也是完善金融市場體系，提高金融市場配置資源效率和運行效率的重要途徑。一是不斷優(yōu)化自貿(mào)區(qū)的信用環(huán)境。充分借助社會信用體系建設平臺，借助大數(shù)據(jù)分析等先進手段和科技，優(yōu)化江蘇自貿(mào)區(qū)的信用環(huán)境，建議搭建以“數(shù)據(jù)庫+網(wǎng)絡”為核心的自貿(mào)區(qū)內(nèi)中小科技型企業(yè)信用信息服務平臺，健全信用信息采集、共享機制，加大對中小科技型企業(yè)的金融支持力度。二是進一步融合自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務所需的資金流和信息流。加快引進包括評估、法律、征信、擔保和咨詢等金融相關專業(yè)服務機構，積極促進中介服務體系的不斷完善和健康發(fā)展，有利于為金融開放創(chuàng)新打造堅實的發(fā)展基礎。三是嘗試籌建江蘇自貿(mào)區(qū)企業(yè)股權流轉平臺，探索自貿(mào)區(qū)企業(yè)之間股權質押、股權轉讓模式，有效配置自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各種資源。四是積極引進金融人才。制定有針對性的引人計劃，提供配套設施，為人才落戶提供盡可能的便利。

（作者系江蘇省社會科學院副研究員，南京大學亞太發(fā)展研究中心研究員，南京大學自貿(mào)區(qū)綜合研究院特約研究員）

責任編輯：張蔚菊