江蘇高質(zhì)量發(fā)展的先進(jìn)制造業(yè)布局

張睿

2019年8月，在中央財經(jīng)委員會第五次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。江蘇是長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角地區(qū)的重要組成部分，制造業(yè)規(guī)?？偭俊?chuàng)新能力、運行質(zhì)效居于全國前列。然而，從總體上看，江蘇產(chǎn)業(yè)空間布局還存在“局部貪大求全”“產(chǎn)出效率偏低”和“南北差距較大”等突出問題。隨著新發(fā)展理念的深入人心和生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，傳統(tǒng)的同質(zhì)化、分散式布局結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，江蘇迫切需要通過全省統(tǒng)籌、省市聯(lián)動的方式，推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的先進(jìn)制造業(yè)布局。

一、江蘇產(chǎn)業(yè)布局的“痛點”

“局部貪大求全”。長期以來，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力、績效考核機(jī)制等影響，地方政府產(chǎn)業(yè)選擇往往偏向于追求“大而全”“小而全”。從江蘇省內(nèi)各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局看，大多數(shù)地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)超過五個。如生物醫(yī)藥，全省共有11個設(shè)區(qū)市將其作為重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但目前具備一定發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)也僅有南京、蘇州、泰州、連云港等少數(shù)地區(qū)。新能源汽車，共9個設(shè)區(qū)市將其作為規(guī)劃發(fā)展重點，但實際具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)只有南京、蘇州、揚州和鹽城等地。這導(dǎo)致區(qū)域間缺乏差異化競爭和協(xié)同合作，新興產(chǎn)業(yè)到處開花、扎堆布局，也一定程度上影響了江蘇產(chǎn)業(yè)地標(biāo)的打造。

“產(chǎn)出效率偏低”。江蘇人多地少，人口密度在全國省份中最高，產(chǎn)業(yè)用地可拓展空間十分有限，特別是作為江蘇制造業(yè)基地的沿江地區(qū)，產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)已經(jīng)由增量時代進(jìn)入存量時代。然而，由于產(chǎn)業(yè)布局分散，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)雷同，江蘇產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)出效率與國際先進(jìn)水平還有一定差距。2017年，德國路德維?；^(qū)每平方公里產(chǎn)出超過20億美元，新加坡裕廊島化工區(qū)每平方公里產(chǎn)出近15億美元，而江蘇131家省級以上開發(fā)區(qū)每平方公里產(chǎn)出僅2.3億美元。江蘇制造業(yè)依靠資源消耗和投資拉動的發(fā)展模式尚未根本轉(zhuǎn)變，調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型依然任重道遠(yuǎn)。

“南北差距較大”。由于基礎(chǔ)設(shè)施的空間差異，以及產(chǎn)業(yè)布局以沿江、沿滬寧線為重點，因而江蘇蘇南、蘇中、蘇北三個板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距。從產(chǎn)出來看，2017年，蘇南、蘇中、蘇北的地區(qū)生產(chǎn)總值分別為50175億元、17544億元、20269億元，占全省比例分別為57%、20%、23%，蘇南地區(qū)生產(chǎn)總值超過蘇中、蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值之和;人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為150200元、106637元、66934元，蘇南地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值是蘇北地區(qū)的兩倍以上。從投資來看，2015—2017年，蘇南、蘇中、蘇北固定資產(chǎn)投資額分別為68223億元、33442億元和46612億元，占全省比例分別為46%、23%、31%。蘇南地區(qū)固定資產(chǎn)投資額占比最高，是蘇中地區(qū)的兩倍。

造成以上“痛點”的原因有以下幾方面：從規(guī)劃來看，全省制造業(yè)布局頂層設(shè)計和全省統(tǒng)籌還不健全，設(shè)區(qū)市各自為政，競爭多合作少;從管理來看，區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合治理機(jī)制不健全，地方政府績效評價“唯GDP論”仍然盛行;從要素來看，土地、金融、科技等要素政策缺乏統(tǒng)籌和整合，沒有形成推進(jìn)制造業(yè)布局優(yōu)化的合力，如對于土地產(chǎn)出效率的全面統(tǒng)計以及相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化方案還存在欠缺。

二、推進(jìn)全省制造業(yè)布局優(yōu)化的思路和策略

1.江蘇制造業(yè)布局優(yōu)化的思路和目標(biāo)

推進(jìn)全省制造業(yè)布局優(yōu)化，需要加強規(guī)劃引領(lǐng)，完善體制機(jī)制，打破行政區(qū)劃對于產(chǎn)業(yè)和要素的布局壁壘，依托交通走廊，通過全省統(tǒng)籌、省市聯(lián)動的方式，引導(dǎo)各地市克服“我全做”的沖動，遵循“特色化”的要求，集中資源針對重點產(chǎn)業(yè)的瓶頸制約和薄弱環(huán)節(jié)強鏈補鏈，構(gòu)建與“1+3”重點功能區(qū)①相適應(yīng)的全省制造業(yè)總體布局，推動形成分工協(xié)作緊密、集群特色鮮明、資源配置最優(yōu)、整體效能最大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

制造業(yè)布局優(yōu)化可以分三個階段實現(xiàn)。到2020年，建立起各功能區(qū)、各地市之間資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)同創(chuàng)新、有序競爭的合作機(jī)制，完成制造業(yè)布局優(yōu)化相關(guān)政策體系和行動方案指定。到2025年，各地市實現(xiàn)特色發(fā)展取得成效，產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作大大加強，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)效率大幅提升;在省市聯(lián)動重點產(chǎn)業(yè)中，培育一批具備全國影響力的產(chǎn)業(yè)地標(biāo)。到2035年，形成制造業(yè)“兩帶兩區(qū)”總體空間布局，省市聯(lián)動推進(jìn)布局優(yōu)化取得重要成果;打造3—5個“拆不散、搬不走、壓不垮”的世界級產(chǎn)業(yè)集群。

2.江蘇制造業(yè)布局優(yōu)化的關(guān)鍵

推進(jìn)制造業(yè)布局優(yōu)化，省級層面做好統(tǒng)籌和省市聯(lián)動形成合力是關(guān)鍵。前者需要分析各地的資源環(huán)境、承載能力、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，分區(qū)分類施策;后者需要確定聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)種類和聯(lián)動方式，最大限度地調(diào)動各方積極性。

省級層面做好統(tǒng)籌方面，根據(jù)全省各地的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制造業(yè)空間初步劃分為“兩帶兩區(qū)”，即沿江經(jīng)濟(jì)帶、沿海經(jīng)濟(jì)帶、江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)（核心區(qū)）。各地根據(jù)所在分區(qū)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本定位。沿江經(jīng)濟(jì)帶重點發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、科教和人才集聚的優(yōu)勢，構(gòu)建制造業(yè)協(xié)同創(chuàng)新體系，推進(jìn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，布局核心信息技術(shù)、前沿新材料、集成電路等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打造具備全球競爭力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。沿海經(jīng)濟(jì)帶重點放大江海聯(lián)動效應(yīng)，積極發(fā)展臨港經(jīng)濟(jì)，重點發(fā)展生物醫(yī)藥及醫(yī)療器械、節(jié)能環(huán)保、海工裝備與高技術(shù)船舶等產(chǎn)業(yè)，拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間。江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)突出發(fā)展最能體現(xiàn)資源稟賦優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系?；春＝?jīng)濟(jì)區(qū)（核心區(qū)）重點提升徐州區(qū)域中心城市輻射帶動能力，加快建設(shè)世界級工程機(jī)械現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群和全國知名食品飲料生態(tài)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈。

省市聯(lián)動形成合力方面，遵循突出重點、分層推進(jìn)的原則，將省市聯(lián)動產(chǎn)業(yè)類型進(jìn)一步劃分為重點產(chǎn)業(yè)、支持產(chǎn)業(yè)兩種。重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)是各地市產(chǎn)業(yè)中，符合全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，既擁有體量優(yōu)勢，又具備核心競爭力的產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)是江蘇先進(jìn)制造業(yè)集群未來取得突破的載體，是打造產(chǎn)業(yè)地標(biāo)的重心，以做大做強為主要方向，采取省市聯(lián)合重點發(fā)展。支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是各地市產(chǎn)業(yè)中符合全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、具備一定競爭力和成長潛力的產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)為重點產(chǎn)業(yè)做配套和補充，以做專做精為主要方向。

省市聯(lián)動推進(jìn)制造業(yè)布局優(yōu)化的初步設(shè)想圖

三、全省制造業(yè)布局優(yōu)化的舉措建議

推進(jìn)制造業(yè)布局優(yōu)化是一項系統(tǒng)工程，需要在加強引導(dǎo)、改革攻堅、動能轉(zhuǎn)換、優(yōu)化要素、組織協(xié)調(diào)等方面制定和實施一系列政策舉措。

加強規(guī)劃引導(dǎo)，完善布局政策體系。一是加快形成制造業(yè)布局優(yōu)化政策體系。研究出臺《江蘇省制造業(yè)優(yōu)化布局特色發(fā)展指導(dǎo)意見》等政策文件，確定全省制造業(yè)布局大框架。二是加強省市聯(lián)動。全力推動制造強省建設(shè)，完善省、市、縣三級聯(lián)動機(jī)制。三是加快措施落地。各地區(qū)結(jié)合省級層面政策，圍繞各市發(fā)展定位確定重點產(chǎn)業(yè)，將其納入地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃。

加強改革攻堅，破除區(qū)域行政壁壘。深化行政管理體制改革。優(yōu)化行政層級，實行扁平化管理，提高管理效能和針對性。創(chuàng)新區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。研究建立兼顧企業(yè)原址所在地和搬遷改造企業(yè)承接地利益的成本分擔(dān)、稅收分成、利益共享機(jī)制，合理分配稅收分成和節(jié)能環(huán)保指標(biāo)。創(chuàng)新區(qū)域綜合治理機(jī)制。探索創(chuàng)新更加有效的區(qū)域治理方式，實施基本公共服務(wù)均等、空間治理、污染防治等聯(lián)合行動。四是創(chuàng)新考核評價機(jī)制。研究出臺基于不同制造業(yè)功能分區(qū)的配套政策體系和績效考核評價體系。

加強動能轉(zhuǎn)換，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集約集聚。首先，持續(xù)推動制造業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換。加快培育新動能、改造升級舊動能、促進(jìn)新舊動能平穩(wěn)接續(xù)。其次，推動制造業(yè)集群化發(fā)展走向深入。在各個產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈支持大中小企業(yè)融通發(fā)展、服務(wù)業(yè)與制造業(yè)有機(jī)結(jié)合，鼓勵企業(yè)跨界合作。最后，加強集群核心承載區(qū)建設(shè)。重點建設(shè)完善南京智能裝備、常州新能源、徐州工程機(jī)械、泰州大健康、南通海洋工程裝備等產(chǎn)業(yè)集群核心承載區(qū)。

加強政策創(chuàng)新，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)要素供應(yīng)。一是盤點、盤存、盤活全省土地資源指標(biāo)，支持符合條件的地區(qū)開展土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)讓試點。二是籌劃設(shè)立全省協(xié)同優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基金①，面向全省制造業(yè)重點集群產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)資本推動布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)鏈完善。三是加強創(chuàng)新政策配套和實施推進(jìn)。四是建立健全環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，完善排污權(quán)有償使用和交易管理制度，實施與污染物排放總量掛鉤的財政政策。

加強組織協(xié)調(diào)，推動區(qū)域內(nèi)外合作。加強對全局性重大問題的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和組織實施。在省內(nèi)建立健全有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制和跨地區(qū)跨部門重點項目、重大工程、重要事項協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。加強與周邊區(qū)域合作共享。積極對接長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角一體化等國家戰(zhàn)略，推進(jìn)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)合作，加強與兄弟省市的協(xié)同聯(lián)動。樹立國際戰(zhàn)略目光。積極主動對接國際一流創(chuàng)新資源，鼓勵全省制造企業(yè)“抱團(tuán)出海”，設(shè)立海外研發(fā)中心，在融入全球產(chǎn)業(yè)鏈同時，進(jìn)一步融入全球創(chuàng)新鏈。

（作者單位：江蘇省經(jīng)濟(jì)和信息化研究院）

責(zé)任編輯：戴群英