分割的海洋:海洋漁業(yè)資源保護的悲劇

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院 國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心 湖北 武漢 430072)

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》將海洋劃分為不同的區(qū)域，有關(guān)漁業(yè)資源保護的規(guī)定也因海洋區(qū)域的不同,而被賦予沿海國、捕魚國或船旗國，實踐證明這一分區(qū)域保護并沒有解決海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)養(yǎng)護和利用問題。本文將考察分區(qū)域保護的現(xiàn)狀、問題,分析其背后的經(jīng)濟學(xué)邏輯,以尋求未來海洋漁業(yè)資源保護的可行路徑。

1 分割的海洋和權(quán)力

1.1 分割的海洋

帕沙特·波尼和埃倫·波義爾認(rèn)為法律人面臨著一個悖論:“海洋在生物學(xué)上是一種生態(tài)系統(tǒng),或是一系列互相聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng),但在法律上我們必須將海洋分割為不同的管轄區(qū)域,這樣做的唯一目的是能在地圖上更容易地把它們區(qū)分出來?！盵1]1982年《聯(lián)合國海洋法公約》將海洋分為內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、公海、海底區(qū)域和群島水域,并分別確定不同的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理制度。沿海國和非沿海國在不同的水域享有的權(quán)力依海洋距離陸地的距離遠(yuǎn)近而不同，即沿海國的權(quán)力隨著距離的增加而逐漸減弱,非沿海國的權(quán)力則逐漸增強。沿海國對漁業(yè)資源的權(quán)利從主權(quán)到專屬管轄權(quán)再到人類共同財產(chǎn)權(quán),控制力呈逐漸減弱的趨勢。

之所以將海洋劃分為如此之多的區(qū)域,主要是因為國家權(quán)利擴張和對海洋控制力的增強。在大航海時代到來之前,人們對海洋的認(rèn)知非常有限,受限于知識、造船和航行技術(shù),人類活動多停留在近海,且以捕撈活動為主,浩瀚的遠(yuǎn)洋則是人們無法抵達(dá)的彼岸。海洋資源被認(rèn)為是取之不盡、用之不竭的,各國對海洋的利用也是各取所需的。然而,隨著15—16世紀(jì)新技術(shù)的出現(xiàn)使遠(yuǎn)洋航行成為可能,世界進(jìn)入“大航海時代”。新航路的開辟、北美新大陸的發(fā)現(xiàn)、東西方文化和貿(mào)易的增加,促進(jìn)了西班牙、葡萄牙、英國等海洋霸權(quán)國家的繁榮。既得利益的海洋國家在占有和利用海洋的過程中不斷獲利,為了保障和擴大海洋利益,主張對海洋進(jìn)行分割和占有。哥倫布發(fā)現(xiàn)美洲回到西班牙之后,西班牙政府就要求教皇承認(rèn)西班牙對新發(fā)現(xiàn)的土地?fù)碛兄鳈?quán)。教皇于1493年以子午線為分界線,將世界一分為二,該線以西的一切土地/區(qū)域劃歸西班牙,以東區(qū)域劃歸葡萄牙。作為新興的海洋國家也有海洋航行的需求。荷蘭自1581年獨立以來,就積極開展與西班牙、葡萄牙兩國爭奪海上霸權(quán)的活動。1608年荷蘭學(xué)者格老秀斯發(fā)表《論海上自由》,認(rèn)為:“根據(jù)自然法和萬民法,荷蘭人有權(quán)參與東印度的貿(mào)易,并擁有航海權(quán)”。英國學(xué)者約翰·賽爾頓發(fā)表《閉海論》,直接反對《論海洋自由》一文,竭力捍衛(wèi)英國的海洋主張。這兩派的爭論,隨著國際實踐的發(fā)展逐漸形成“公?！焙汀邦I(lǐng)?！敝贫萚2]。

隨著國家對海洋控制力的不斷加強,在領(lǐng)海的寬度問題上開始出現(xiàn)不同的主張,從3海里到200海里不等。海洋大國(如美國)試圖盡量擴大公海區(qū)域,縮小領(lǐng)海寬度,沿海國卻努力擴大領(lǐng)海的寬度。特別是20世紀(jì)60年代以后這種擴大領(lǐng)海的主張直接導(dǎo)致國家之間的沖突,白令海海豹仲裁案就是其中之一。進(jìn)入20世紀(jì),逐漸出現(xiàn)了大陸架、專屬漁區(qū)、毗連區(qū)等更多的新主張。國際法規(guī)則特別是三次海洋法會議形成的文件充分體現(xiàn)了國家對海洋占有的要求。第一次海洋法會議共有四個文件:《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》、《大陸架公約》、《公海公約》、《公海漁業(yè)資源與漁業(yè)公約》。第三次海洋法會議歷時9年制定的《聯(lián)合國海洋法》更是對海洋進(jìn)行了全面的縱向劃分和橫向劃分,從空中到底土,從內(nèi)水到公海?？梢哉f,分割的海洋是人類進(jìn)步的標(biāo)志,是人類對海洋逐漸控制的過程,也是國家追求更多海洋權(quán)益的必然結(jié)果。

1.2 分割的權(quán)力

無論如何,在國家對海洋權(quán)力的索取過程中,海洋漁業(yè)資源的保護從來都不是國家考慮的重點。即便是有相應(yīng)的海洋捕撈規(guī)則和海洋環(huán)境保護與保全的規(guī)定,也是為了滿足海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)捕撈而定的。如1982年《聯(lián)合國海洋法公約》全文并未采用“海洋生物多樣性”的表述,也未采用綜合的“生態(tài)”或“生境”保護的方法,而是在不同的水域?qū)O業(yè)資源養(yǎng)護的權(quán)利和義務(wù)分配給了沿海國、捕魚國或船旗國。“漁業(yè)條約在第三次聯(lián)合國海洋法會議之前一段時間內(nèi),更關(guān)注的是設(shè)立捕魚的國家配額,而不是海洋環(huán)境的保護。”[3]

在領(lǐng)海水域,沿海國可制定有關(guān)養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源或保全沿海國的環(huán)境,并防止、減少和控制該環(huán)境受到污染的法律和規(guī)章。在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架,沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源和“200海里以內(nèi)大陸架上的自然資源包括海床、底土的礦物和其他非漁業(yè)資源,以及屬于定居種的生物享有專屬管轄和開發(fā)的權(quán)利”。非沿岸國國家在專屬經(jīng)濟區(qū)沒有捕魚自由，但可以分享沿海國可捕魚量的剩余部分。沿海國對海洋科學(xué)研究和海洋環(huán)境的保護和保全享有管轄權(quán),但權(quán)利的行使應(yīng)“適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)。沿海國應(yīng)決定其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源的可捕量,通過正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護和管理措施,確保專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的維持不受過度開發(fā)的危害”,并且對特殊洄游的種群進(jìn)行特殊的國際合作。在公海,所有國家在公海享有捕魚和科學(xué)研究的自由,所有國家的公民都擁有在公海上捕魚的權(quán)利。同時,所有的國家也有與其他國家養(yǎng)護公海漁業(yè)資源的義務(wù),并且在適當(dāng)?shù)那闆r下應(yīng)設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織。在同一區(qū)域開發(fā)漁業(yè)資源的國家或開發(fā)相同漁業(yè)資源的國家負(fù)有養(yǎng)護生物資源的談判和合作的義務(wù)[4]。

2 海洋漁業(yè)資源保護的悲劇

2.1 表現(xiàn)

相比1958年的4個公約,可以說1982年的《聯(lián)合國海洋發(fā)公約》重新劃分了沿海國擁有管轄權(quán)的區(qū)域和公海的界限,雖然增加了沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)的專屬漁業(yè)管轄權(quán),但并沒有終結(jié)漁業(yè)資源被過度開發(fā)和破壞性捕撈的悲劇。海上捕魚的競爭并沒有因沿海國管轄權(quán)的擴大而消除,而是轉(zhuǎn)移到了200海里以外。對魚群的競爭在公海變得更為激烈,這是因為人為的海洋劃界,并不能阻止海洋漁業(yè)資源的跨區(qū)域游動。全世界漁業(yè)資源超過90%的可捕撈量位于專屬經(jīng)濟區(qū),其中5%左右的漁業(yè)資源會在公海活動。即便位于專屬經(jīng)濟區(qū),也可能分布在不同的國家,再加上一些洄游魚類,在種群成長的不同時期會跨越內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)或公海。

目前,海洋漁業(yè)仍是人類獲取海洋漁業(yè)資源的主要途徑。雖然2014年通過水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)獲取的漁業(yè)資源量達(dá)到了4710萬t,在一定程度上改善了海洋漁業(yè)資源的過度捕撈現(xiàn)象，但海洋水域的漁業(yè)捕撈量為8150萬t,占總捕撈量的比例高達(dá)80%,為水產(chǎn)養(yǎng)殖漁獲量的近兩倍。海洋漁業(yè)資源保護盡管在一些地區(qū)取得了顯著進(jìn)展,但是世界海洋魚類的總體狀況并沒有得到改善。根據(jù)世界糧農(nóng)組織對商業(yè)魚類的評估,魚類的可持續(xù)利用水平從1974年的90%下降到2013年的68.6%，因此估計有31.4%的魚類資源在不可持續(xù)的水平上被過度捕撈。在2013年評估的可捕量中,完全捕撈的占58.1%,未完全捕撈的占10.5%。1974—2013年,未完全捕撈的比例在持續(xù)下降。雖然1974—1989年完全捕撈的比例減少了,但2013年又增加到58.1%。相對應(yīng),在不可持續(xù)的水平上,捕撈量持續(xù)增加,特別是在20世紀(jì)70年代末和80年代增加得最迅速,從1974年的10%上升到1989年的26%。1990年以后,這種不可持續(xù)的捕撈仍在繼續(xù),雖然增長的速度減慢了[5]。此外,非法、未報告和不受管制(IUU)的捕魚占每年總捕魚量的20%,年均造成的經(jīng)濟損失達(dá)到100—230億美元[6]。

2.2 原因

《聯(lián)合國海洋法公約》被譽為海洋法憲章,是“一攬子”協(xié)議,為了調(diào)和各國不同的主張,必然會對一些棘手問題避而不談或一概而過，其中一個問題就是有關(guān)專屬經(jīng)濟區(qū)和公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的具體操作規(guī)則。如何對漁業(yè)資源進(jìn)行更有效的保護,公約沒有具體的規(guī)定,而是丟給了沿海國和船旗國。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看該問題,會發(fā)現(xiàn)《聯(lián)合國海洋法公約》背后的經(jīng)濟學(xué)邏輯便是“公地悲劇”理論和解決“公地悲劇”的私有化之路。這里的“私”并非是指個人、企業(yè)等私人,而是相較于人類共同利益而言的,國家的權(quán)利更像是一國之私權(quán)。就整個海洋法的發(fā)展來看,主權(quán)國家是逐步占有海洋、索取海洋中的各種資源和權(quán)益,將浩瀚的海洋一步步變成自己的囊中之物。

當(dāng)今,在《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)制之下,除了公海之外,廣袤的海洋已不再是無“人”管轄的自由之海,也不再是傳統(tǒng)的公地，但就漁業(yè)資源而言,這種私有化并沒有徹底使海洋擺脫公地悲劇。這一悲劇源于海洋漁業(yè)資源的跨區(qū)域性和國家盲目追求漁業(yè)資源的經(jīng)濟利益而導(dǎo)致漁業(yè)資源的過度捕撈。海洋漁業(yè)資源在一國的內(nèi)水、領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)內(nèi)才受一國的排他性管轄,但海洋生物經(jīng)常在不同水域遷徙或洄游。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第63—67條雖然要求國家對跨越區(qū)域的種群、高度洄游魚種、海洋哺乳動物、溯河產(chǎn)卵種群、降河產(chǎn)卵魚種進(jìn)行國家間的或利用分區(qū)或區(qū)域組織進(jìn)行漁業(yè)資源的養(yǎng)護,但并未提出在公?；?qū)俳?jīng)濟區(qū)對這些物種進(jìn)行養(yǎng)護的可操作性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

在實踐中,各國傾向于將專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的資源視為國家財產(chǎn),拒絕和鄰國合作,反對國際規(guī)范的適用。如東北大西洋漁業(yè)委員會(NEAFC)和西北大西洋漁業(yè)組織(NAFO)有約束力的規(guī)范只適用于公海,不具有拘束力的規(guī)范才能適用于沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)。因此,即使沿海國在自己的領(lǐng)海或內(nèi)水捕魚,如果這種捕撈是不受節(jié)制的,必然也會影響到其他國家的利益,進(jìn)而導(dǎo)致其他國家對跨區(qū)域漁業(yè)資源的競爭性過度捕撈。某種程度上說,特別是針對跨區(qū)域海洋漁業(yè)資源來說,它在所有水域都是一種公地悲劇,這種悲劇不限于公海。

“如何減少和減緩公地悲劇,現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的思路主要有兩條:一是如加勒特·哈丁所說的‘將公地出售以轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)’”。[7]公地悲劇的主要原因是公地,只要將公地的產(chǎn)權(quán)私有化,便不會存在公地悲劇。這一理論后來發(fā)展為科斯定理,認(rèn)為公共產(chǎn)品的界定需要滿足三個條件:一是它有確定的范圍或能有清晰界定的邊界或固定的組成要素,能進(jìn)行交易;二是有權(quán)分配公共物品產(chǎn)權(quán)的個人或家庭是明確的;三是有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場[8]。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》可以說是海洋私有化的集中體現(xiàn),在劃分海洋資源所有權(quán)時將海洋自然資源的保護權(quán)也一并交由沿岸國和船旗國,寄希望于國家采取措施和標(biāo)準(zhǔn)來保護海洋漁業(yè)資源。但海洋漁業(yè)資源具有遷徙、洄游的特點,不能清晰地界定邊界(除了定居種生物外),且無法將產(chǎn)品分配到每個家庭或個人。此外,公海漁業(yè)資源雖然可能受到一些養(yǎng)護漁業(yè)資源的區(qū)域協(xié)定的保護,但1958年《公海公約》是允許所有國家的公民自由獲取公海漁業(yè)資源的,1982年《聯(lián)合國海洋法公約》也承認(rèn)公海捕魚自由,在專屬經(jīng)濟區(qū)沿海國可自主確定可捕量。雖然可能存在可捕撈量轉(zhuǎn)讓問題,但是否轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓的條件和轉(zhuǎn)讓給哪些國家完全取決于沿海國,并不存在一個透明的產(chǎn)權(quán)交易市場,因此將海洋產(chǎn)權(quán)私有化是不可行的。從這個角度來看,1982年《海洋法公約》通過將海洋私有化,采取分區(qū)域保護海洋漁業(yè)資源的做法注定是要失敗的。二是對不能私有的公地。現(xiàn)有的解決思路則主要有兩條:一是采取國家所有權(quán),二是由國家對公地的進(jìn)入權(quán)進(jìn)行限制”[9]。而在國際社會沒有一個超國家來統(tǒng)一限制對公地的進(jìn)入權(quán)。如果有一個類似國際海底管理局的全球性機構(gòu),對海洋進(jìn)行統(tǒng)一管理或制定進(jìn)入海洋的限制措施就能實現(xiàn)，但至今在以主權(quán)國家為主要行為體的國際法律秩序中,這一設(shè)想無法實現(xiàn),1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》也未采用這種設(shè)計。

3 悲劇的出路:“海洋生態(tài)命運共同體”

3.1 “海洋生態(tài)命運共同體”理念的構(gòu)建

傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的公地悲劇理論是建立在理性經(jīng)濟人的假設(shè)之上的,認(rèn)為每個人都是利己損他的,自己利益的獲取意味著他人利益的減損,因此是一種“非我即他”的零和博弈。這種假設(shè)剝離了人的社會屬性。人都是有親社會性的，“親社會性一般是指有助于促進(jìn)合作行為的生理和心理的反應(yīng),它主要體現(xiàn)為羞愧、內(nèi)疚、移情、對社會性制裁的敏感等?！盵10]正是因為人類的社會性才會有人類的合作,人類早在國家出現(xiàn)之前就普遍存在合作和分工,而社會和經(jīng)濟的發(fā)展也表明人類不總是理性的和損人利已的,人們有時候更傾向于為己利他。追求個人的利益是人類的本性,而利他是為己的手段,“小我”只有放在“我們”的概念下才能實現(xiàn)自我價值?！吧鐣恼鎸嵭圆皇翘厥獾摹摇?而是‘我們’,‘我’與他人的交會發(fā)生在‘我們’之中;‘我們’是‘我’的質(zhì)的內(nèi)涵,是‘我’的社會的存在。”[11]；“人們的行為往往傾向于互惠,樂于獎勵那些令他們感到友好的行為而懲罰那些令他們感到不友好的行為,從而保障合作的開展和降低‘搭便車’現(xiàn)象?！盵12]也許,公地悲劇轉(zhuǎn)變?yōu)楣哺ｌ磉€有一條路勁可選擇:將個人利益置于集體利益之下的國際合作模式。

只有將捕魚的權(quán)利從對魚類的所有權(quán)或捕撈利潤中分離出來,才有可能實現(xiàn)對海洋漁業(yè)資源的保護。在經(jīng)濟的邏輯下,無法解決這一困境。各國應(yīng)以生態(tài)保護為目的,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)簡單的漁業(yè)發(fā)展模式,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國際合作模式。國際合作的這種模式需要各國摒棄個人或國家利益至上的考量?！叭绻f聯(lián)合國是代表了“我們?nèi)祟悺?那么聯(lián)合國環(huán)境署的任務(wù)就是通過徹底改變我們對待地球的方式,改善人類的生存條件。從全球?qū)用鎭碚f,我們有足夠的資金來打贏這場戰(zhàn)斗。在大多數(shù)情況下,我們不缺少解決問題的技術(shù),雖然這會增加就業(yè)、帶來經(jīng)濟增長,但我們?nèi)匀狈φ我庠负凸姷膮⑴c。”[13]在國際海洋治理方面,美國的能力和興趣在下降。中國雖然表現(xiàn)出較強的意愿和興趣,但能力和經(jīng)驗不足,而且“全球治理體系是由全球共建共享的,不可能由哪一個國家獨自掌握”。[14]此外,海洋漁業(yè)資源保護還面臨著重資源分配輕海洋資源保護的現(xiàn)狀,造成這一現(xiàn)狀的根本原因是國家以一國利益而非國際社會共同利益為本位。要想實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源保護的國際合作模式,必須轉(zhuǎn)變功利主義思維,跳出“以一國觀世界”的局限,以國際社會整體的利益為根本的出發(fā)點和終極的追求,以“以人類共同體利益觀世界”。

“人類命運共同體”理念為海洋漁業(yè)資源的保護提供了新的理論。2015年我國提出,“要構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系,摒棄“零和游戲、你輸我贏”的舊思維,樹立雙贏共贏的新理念,在追求自身利益時兼顧他方利益,在尋求自身發(fā)展時促進(jìn)共同發(fā)展?！盵15]同時,國際環(huán)境法經(jīng)歷了國家共存階段和國家合作階段,正處于向人類共同利益階段的過渡中?！皣H法的發(fā)展大致經(jīng)歷了共存國際法、合作國際法和共同利益國際法三個階段。在共存國際法階段是以主權(quán)國家的和平共存為目標(biāo),在合作國際法階段國家利益逐漸從安全和平轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展,在共同利益國際法階段著眼于人類共同利益。這三個階段是理論上的劃分,沒有截然的界限。”[16]人類共同利益正是當(dāng)今國際環(huán)境治理的共同追求?！叭祟惷\共同體”的理念以生態(tài)環(huán)境為物質(zhì)基礎(chǔ),是我國古代“天人合一”、“和而不同”思想的回歸,是協(xié)調(diào)各國行動的頂層設(shè)計。

當(dāng)今人類已形成“你中有我,我中有你”的命運共同體,各國應(yīng)摒棄零和思維,和衷共濟,構(gòu)建互利共贏的海洋生態(tài)命運共同體。海洋占地球表面的70%,發(fā)揮著重要的生態(tài)功能,為人類提供了許多益處：海洋提供了地球1/2的氧氣,是地球上80%動植物和其他海洋生物的家園；海洋為人類提供了有價值的蛋白質(zhì)來源,正如2014年第二次國際營養(yǎng)會議確認(rèn)的那樣,魚類在人類營養(yǎng)方面發(fā)揮著重要作用,世界上有31億多人靠魚類為生,魚類至少占他們攝入的動物蛋白的20%；海洋生態(tài)系統(tǒng)為數(shù)億人提供了生計,海洋所維持的活動,如漁業(yè)、運輸和旅游業(yè)為人們提供了收入；多樣化的海洋生物及其遺傳資源是人類的醫(yī)療資源,同時也是許多國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)。海洋生境或海洋漁業(yè)資源的破壞,將會直接影響到整個人類和地球的生存。目前海洋漁業(yè)資源面臨的威脅主要有:“過度捕撈、破壞性捕撈的作業(yè)方式、污染和氣候變化。此外,航運、海底采礦、鋪設(shè)海底電纜管道、海洋科學(xué)研究、旅游業(yè)可能對其造成負(fù)面影響?！盵17]海洋漁業(yè)資源保護的理念亟需從以一國轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴昂Ｑ笊鷳B(tài)共同體利益”為考量。

3.2 “海洋生態(tài)命運共同體”實施路徑打造

努力推動多元共治:海洋生態(tài)命運共同體的構(gòu)建需要國家、企業(yè)和社會多元主體的共同治理，這不僅需要國家、區(qū)域和全球級別加強合作和協(xié)調(diào),還需要利益相關(guān)者的共同參與。這些利益相關(guān)者包括民間社會(地方社區(qū)、城市、民間社會團體)、企業(yè)(工商業(yè))、普通公眾。在環(huán)境保護領(lǐng)域不僅需要完善的國際國內(nèi)法律規(guī)則,更需要跨層次跨部門的多元治理。這是因為,公眾是環(huán)保行動的關(guān)鍵推動者,公眾的參與和對美好生活的向往是推動環(huán)保的重要動力保障;企業(yè)是環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新者,可通過強化新技術(shù)和創(chuàng)新來支持公約的執(zhí)行;民間社會團體是環(huán)保效果的監(jiān)測者,可通過民間智庫或科研機構(gòu)幫助各國政府監(jiān)測環(huán)境;國家是環(huán)保行動的決策者,可通過政策和法律、資金和技術(shù)引導(dǎo)各主體的行動。從行業(yè)角度來說,影響海洋漁業(yè)資源的主體包括航運業(yè)、捕魚業(yè)、農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)。因此,海洋漁業(yè)資源的保護既需要來自于不同層次的主體參與,也需要來自不同行業(yè)主體的跨部門合作。

實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源保護的多元共治一直是海洋區(qū)域機構(gòu)討論的主要議題,也是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)致力的領(lǐng)域[18]。1974年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起了區(qū)域海洋方案，從最初減少污染的任務(wù)開始,區(qū)域海洋方案在40多年時間中不斷發(fā)展,其任務(wù)范圍逐漸包括定期監(jiān)測和評估陸源和海上污染、特別保護區(qū)和生物多樣性、溢油應(yīng)急/恢復(fù)計劃、海岸生境管理、綜合沿海區(qū)域管理、海洋垃圾、法律和體制框架等內(nèi)容。目前,聯(lián)合國環(huán)境區(qū)域海洋方案協(xié)調(diào)18個區(qū)域,有146個以上的參與國(14個區(qū)域直接由UNEP負(fù)責(zé)),其中4個區(qū)域直接與公海有關(guān)[19]。UNEP與區(qū)域漁業(yè)機構(gòu)(RFBs)共同努力養(yǎng)護和管理魚群種群。這些合作模式既有機構(gòu)間的合作,如奧斯巴委員會和東北大西洋漁業(yè)委員會之間的集體安排,也有一些軟性合作,如地中海漁業(yè)總委員會與地中海行動計劃之間的諒解備忘錄、《阿比讓公約》與西非和中非區(qū)域漁業(yè)機構(gòu)的合作。此外,UNEP也與區(qū)域和次區(qū)域經(jīng)濟委員會或共同體(如西非國家經(jīng)濟共同體和南部非洲發(fā)展中國家社區(qū))共同管理海洋相關(guān)部門的經(jīng)濟發(fā)展和與區(qū)域政治機構(gòu)(如東南亞國家聯(lián)盟)共同解決海洋相關(guān)的問題。

利益相關(guān)者的參與和對話對促進(jìn)國際或區(qū)域?qū)用娴暮Ｑ鬂O業(yè)資源保護至關(guān)重要，多元主體的參與可加強不同級別的跨部門對話。清潔航運是要求跨部門海洋管理的一個典型例子,它要求不同的國家行政當(dāng)局(海運和環(huán)境)、國際和區(qū)域合作機構(gòu)、私人和公共行為者之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。赫爾辛基委員會在波羅的海清潔和安全航運方面的伙伴關(guān)系的經(jīng)驗值得推廣。負(fù)責(zé)環(huán)境和運輸?shù)膰倚姓块T與歐洲委員會、工業(yè)集團和其他非政府組織一起致力于應(yīng)對監(jiān)管挑戰(zhàn)。這種公私伙伴關(guān)系有效吸收了相關(guān)行業(yè)(特別是船舶所有人和港口管理者)有關(guān)環(huán)境方面的意見和專業(yè)知識,這是區(qū)域多元共治成功的關(guān)鍵因素。

適當(dāng)建立海洋保護區(qū):20世紀(jì)末,海洋保護區(qū)制度得到了沿海國家的高度重視,1970年27個國家建立了118個海洋保護區(qū),到2003年包括海岸帶保護區(qū)在內(nèi)的世界海洋保護區(qū)多達(dá)3858個[20]。20世紀(jì)90年代以后,國家逐漸完成國內(nèi)管轄區(qū)域的劃界與確權(quán),再加上公海漁業(yè)資源的公共財產(chǎn)屬性,使國際社會開始注重公海特定區(qū)域內(nèi)漁業(yè)資源的生態(tài)保護,傳統(tǒng)的單一物種保護開始轉(zhuǎn)向為區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護。

公海保護區(qū)可在不影響公?；緦傩缘那疤嵯聞澇鲐叫璞Ｗo的區(qū)域,有針對性地實施保護措施,相比單一的物種保護或奢望在整個海域進(jìn)行環(huán)境保護更為有效和切合實際。2010年5月正式建立的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)和2016年10月決定建立的羅斯海海洋保護區(qū)是根據(jù)南極生物資源保護委員會的決議建立的兩個公海保護區(qū),建立的法律依據(jù)是《南極條約》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》。2002年法國、意大利和摩納哥依據(jù)《建立地中海海洋哺乳動物保護區(qū)議定書》建立了地中海派拉格斯海洋保護區(qū)。2011年4月依據(jù)《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》,設(shè)立了大西洋公海海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò),并設(shè)立東北大西洋環(huán)境保護委員會?！?017年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報告》用數(shù)字表明保護區(qū)制度在保護海洋漁業(yè)資源多樣性上具有優(yōu)勢:“2017年,保護區(qū)覆蓋了國家管轄范圍內(nèi)海洋環(huán)境的13.2%,國家管轄范圍以外的海洋環(huán)境的0.25%,全球海洋總面積的5.3%。保護區(qū)覆蓋的海洋關(guān)鍵漁業(yè)資源地區(qū)的平均比率已從2000年的32%上升到2017年的45%”。

公海保護區(qū)的建立仍存在一定的困難:一是公海保護區(qū)不僅關(guān)系到漁業(yè)或海洋生物資源的養(yǎng)護,還涉及到國家在公海保護區(qū)的管轄權(quán)之爭,登臨權(quán)和公海自由之間的協(xié)調(diào)問題,公海保護區(qū)的提議國、締約國、沿海國、船旗國和第三國的權(quán)利和義務(wù)問題,區(qū)域性國際組織的管理權(quán)限等問題,這些問題都制約著公海保護區(qū)的建立。公海保護區(qū)的建立需要國家有合作的政治意愿和可持續(xù)的發(fā)展觀,但在具體的談判中各國的立場和關(guān)注點不盡相同。早在2006年,一些非政府間組織就提出為國家管轄外海域漁業(yè)資源保護創(chuàng)建新的全球協(xié)議,得到了歐盟和包括中國在內(nèi)的眾多發(fā)展中國家的支持。歐盟在特設(shè)工作組討論初期就提議通過在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下建立新的執(zhí)行協(xié)議來促進(jìn)公海保護區(qū)的建設(shè)。77國集團和中國不斷強調(diào)國家管轄的外海域深海遺傳資源屬于人類共同繼承的遺產(chǎn),主張建立國家管轄外海域深海遺傳資源惠益分享機制。美國主要關(guān)注深海遺傳資源的討論,反復(fù)強調(diào)新制度的建立會損害科學(xué)研究發(fā)展。俄羅斯和委內(nèi)瑞拉也表示反對,還有一些國家處于觀望態(tài)度,如日本、挪威和冰島[21]。二是有關(guān)建立公海保護區(qū)的國際法依據(jù)問題?！堵?lián)合國海洋法公約》賦予所有國家在公海享有六大自由,雖然有養(yǎng)護和管理海洋環(huán)境和資源的相關(guān)規(guī)定,但并未有明確建立公海保護區(qū)的條款。目前,已設(shè)立的四大海洋保護區(qū)是依據(jù)區(qū)域環(huán)境公約而設(shè)的，其管理機構(gòu)要么是公約下設(shè)的委員會,要么是條約的締約國，這些國家或管理機構(gòu)在對非締約國行使管轄權(quán)時存在國際法依據(jù)缺乏的問題。對公海捕魚自由進(jìn)行適當(dāng)限制是保護海洋漁業(yè)資源的必然選擇。雖然目前設(shè)立公海保護區(qū)還缺乏明確的國際條約依據(jù),但聯(lián)合國已在2015年6月19日通過了決議(A/RES/69/292),決定根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定就國家管轄外海域海洋漁業(yè)資源的保護和可持續(xù)利用問題擬定一份具有法律約束力的國際文書。2017年7月20日,籌備委員會向聯(lián)大提交了《海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的具有法律約束力的國際文書建議草案》(A/AC.287/2017/PC.4/2),強調(diào)綜合性的管理和人類共同繼承財產(chǎn)原則對在國家管轄以外的海域的重要性。2017年12月24日,經(jīng)過10多年的討論,聯(lián)合國大會決定召開政府間會議(IGC),就一項具有法律約束力的國際文書(ILBI)進(jìn)行談判,并決定在2018—2020年召開了4次實質(zhì)性會議。2018年9月4—17日,第一次政府間會議正是召開[22]。國際法的實踐表明,設(shè)立公海保護區(qū)對國家管轄范圍之外的海洋漁業(yè)資源進(jìn)行保護是行之有效的,也正在創(chuàng)設(shè)一種國際法上的習(xí)慣性做法。

促進(jìn)漁業(yè)規(guī)則的統(tǒng)一:漁業(yè)規(guī)則的統(tǒng)一為海洋漁業(yè)資源保護提供了可操作的具體規(guī)則，以聯(lián)合國糧農(nóng)組織為主的國際組織在國際漁業(yè)法律制度的統(tǒng)一方面做出了重要貢獻(xiàn)。里約環(huán)境與發(fā)展大會之后,國際漁業(yè)法律制度有了一些新的發(fā)展,這些協(xié)定為海洋漁業(yè)資源保護從規(guī)范捕撈的角度提供了具體的可操作性標(biāo)準(zhǔn)。這其中既有具有法律約束力的“硬法”,如《跨界和高度洄游魚類協(xié)定》、《促進(jìn)公海捕撈船只遵守國際養(yǎng)護和管理措施協(xié)定》和《港口國措施協(xié)定》，也有雖不具有法律約束力,但反應(yīng)了國際共識和一般原則的“軟法”,如《21世紀(jì)議程》、《負(fù)責(zé)任的漁業(yè)行為守則》、《聯(lián)合國糧農(nóng)組織全球行動計劃》和《2030可持續(xù)發(fā)展議程》等?！昂翢o疑問的是,所有的這些改變已從根本上鞏固了1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的制度”[23]。

新近的漁業(yè)規(guī)則主要是為了使海洋捕魚活動在可監(jiān)控下進(jìn)行,嚴(yán)厲打擊非法、不受管制的和未經(jīng)報告的捕魚,且出現(xiàn)了更具技術(shù)性和可操作性的趨勢。為防止船舶懸掛方便旗,加強對船只的管理,消除非法捕魚,保證消費者餐桌上的魚的可追蹤,2005年《關(guān)于非法、不受管制的和未經(jīng)報告捕魚的羅馬宣言》中要求對船只進(jìn)行全球記錄,2014年又通過了《全球漁船、冷藏運輸船只和供應(yīng)船只的記錄》。為打擊非法捕魚,減少漁業(yè)資源的破壞性和過度捕撈,國際社會制訂了一系列的規(guī)則。2016年6月5日《港口國措施協(xié)定》正式生效,成為國際條約,要求港口國采取措施防止、制止和消除非法、不受管制的和未經(jīng)報告的捕魚，這是一項防止從港口非法捕獲的魚類進(jìn)入國際市場的關(guān)鍵措施。隨著各國繼續(xù)加入或批準(zhǔn)這一重要條約,世界范圍內(nèi)非法、不受管制的和未經(jīng)報告的捕魚的勢頭得到了遏制。2017年7月由國際糧農(nóng)組織大會批準(zhǔn)的《捕獲文件計劃的自愿準(zhǔn)則》旨在禁止非法、不受管制的和未經(jīng)報告的捕魚。捕獲文件計劃是跟蹤與追蹤系統(tǒng),從整個供應(yīng)鏈到最終目的地,監(jiān)控魚的位置,記錄海鮮捕撈的合法性。該準(zhǔn)則將被認(rèn)為是國家、區(qū)域或國際一級新的漁獲文件計劃的標(biāo)準(zhǔn)。此外,由于《捕獲文件計劃的自愿準(zhǔn)則》呼吁各國遵守現(xiàn)有的國際法和世界貿(mào)易組織所設(shè)立的協(xié)定,國家依據(jù)準(zhǔn)則而制定的捕獲文件和計劃將使各國避免不必要的貿(mào)易摩擦。

4 結(jié)語

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》適應(yīng)了國際社會對海洋的需求和主張,采取的分區(qū)域保護海洋漁業(yè)資源的制度安排主要是為了平衡沿海國和海洋大國之間的矛盾,不可避免地存在一定的制度缺陷。從傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的角度分析,它符合公共財產(chǎn)私有化的路徑,但國際實踐表明這一路徑是行不通的,200海里專屬經(jīng)濟區(qū)制度并未終結(jié)海洋的公地悲劇，公海的捕魚自由權(quán)利仍受到越來越多國際規(guī)則的制約。海洋漁業(yè)資源的生態(tài)功能,使其成為人類的共同利益,也是共同利益國際法調(diào)整的對象。圍繞著這一共同利益組成的人與人、人與自然休戚與共的海洋生態(tài)命運共同體,符合人的“為己利他”的親社會性,是未來在海洋漁業(yè)資源保護領(lǐng)域唯一可行的途徑。為了推進(jìn)海洋生態(tài)命運共同體的構(gòu)建,中國作為負(fù)責(zé)任的大國,正在從全球環(huán)境治理的邊緣走向中心,努力推動海洋漁業(yè)資源保護的多元共治,適當(dāng)建立海洋保護區(qū),促進(jìn)海洋漁業(yè)規(guī)則的統(tǒng)一。