災(zāi)害危機(jī)管理中的社會工作研究

商一男

(南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094)

一、災(zāi)害危機(jī)管理的重要性

一般意義上講，危機(jī)是指對公共安全、社會穩(wěn)定、國家政權(quán)有較大影響的突發(fā)事件或狀態(tài)。而就政府管理的范疇而言，危機(jī)是對一個(gè)社會的公共秩序和公共安全造成嚴(yán)重?fù)p害，需要政府部門加以干預(yù)的事件。在現(xiàn)代社會中，危機(jī)的發(fā)生逐漸成為一種常見狀態(tài)，不僅會影響公民個(gè)人生命及財(cái)產(chǎn)安全、社會秩序，而且會對整個(gè)國家和民族的發(fā)展造成重大影響。

而自人類社會誕生以來，各種危機(jī)就層出不窮，可以說人類社會的發(fā)展歷史就是一個(gè)不斷解決各種危機(jī)的過程。就我國現(xiàn)實(shí)情況而言，我國幅員遼闊，地形復(fù)雜，自古就是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，每一次自然災(zāi)害對于地方政府也都是一次危機(jī)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，危機(jī)給我國帶來的威脅也越來越大。處于全面建成小康社會關(guān)鍵時(shí)期，各種群體性公共事件也層出不窮。

而社會工作基于相關(guān)社會科學(xué)形成了尊重生命以及推動人類發(fā)展的理論體系，并在這種理論的支持下開展并探索專業(yè)服務(wù)的科學(xué)方法，體現(xiàn)了預(yù)防、治療和發(fā)展的學(xué)科特質(zhì)，由此而在防范和處理人類生存和發(fā)展的危機(jī)中發(fā)揮出了其他學(xué)科所不可替代的作用。

二、災(zāi)害危機(jī)管理中的社會工作現(xiàn)狀

就目前國內(nèi)研究現(xiàn)狀而言，很少有學(xué)者將社會工作理論運(yùn)用于災(zāi)害危機(jī)管理的研究之中，在國內(nèi)幾個(gè)主要的期刊文獻(xiàn)網(wǎng)站上以“社會工作”及“災(zāi)害危機(jī)管理”為關(guān)鍵詞來進(jìn)行檢索，所得到的文獻(xiàn)少之又少。這也從一個(gè)側(cè)面反映了當(dāng)下國內(nèi)關(guān)于災(zāi)害危機(jī)管理中的社會工作研究尚未完全開始。

而真正開展災(zāi)害危機(jī)管理中的社會工作研究，尤其是專業(yè)開展災(zāi)害危機(jī)管理中的社工服務(wù)，對于提升災(zāi)害救治的質(zhì)量，促進(jìn)社會的穩(wěn)定與發(fā)展都具有重要的意義。

當(dāng)然，運(yùn)用社會工作理論來研究災(zāi)害危機(jī)的管理自一開始，也得到了政府方面的大力支持。國內(nèi)對此方面的學(xué)術(shù)研究最早開始于2008年12月8日在四川召開的，由民政部主辦的“災(zāi)后重建與社會工作研討會”。會上參與當(dāng)時(shí)救災(zāi)的相關(guān)政府部門及社會工作研究者都發(fā)表了自己的意見，從社會工作專業(yè)角度分析了社工實(shí)務(wù)介入當(dāng)時(shí)災(zāi)害管理的方法，自此開始了災(zāi)害社會工作的研究之路。

三、天津港大爆炸事件中的社工工作研究視域

作為公共服務(wù)的提供者，也只有政府才能憑借其自身的能力和所掌握的社會資源來應(yīng)對危機(jī)，從而確保社會發(fā)展穩(wěn)定并提高人們的生活水平。所以我們先從政府的角度來看，應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)自身的危機(jī)管理能力。

(一)樹立地方政府強(qiáng)烈的危機(jī)管理意識

危機(jī)的發(fā)生具有極大偶然性、緊急性及破壞性，面對危機(jī)，地方政府各部門同樣應(yīng)當(dāng)保持正確的認(rèn)識，將其視為社會正常發(fā)展中的必然存在。在面對危機(jī)時(shí)，既不可盲目自大，認(rèn)為危機(jī)不會影響大局；也不能妄自菲薄，任由危機(jī)造成的影響擴(kuò)大，應(yīng)該在應(yīng)對處理危機(jī)時(shí)保持樂觀態(tài)度；更不可在危機(jī)擴(kuò)大時(shí)推諉責(zé)任，欺上瞞下，這種不負(fù)責(zé)任的做法不僅不會“瞞天過?！保€會在很大程度上影響地方政府在公眾心中的形象。

危機(jī)意識是危機(jī)預(yù)防的起點(diǎn)，要想有效的解決危機(jī)，就必須具備熟練科學(xué)合理的危機(jī)觀。因此，樹立地方政府強(qiáng)烈的危機(jī)意識不僅可以有效減少危機(jī)的發(fā)生，還能在危機(jī)發(fā)生后最大程度減少危機(jī)造成的損害?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢?！币霃?qiáng)化地方政府的危機(jī)管理，就必須首先轉(zhuǎn)變觀念，樹立居安思危的意識，在日常工作中時(shí)時(shí)刻刻保持一份對于突發(fā)事件的警惕之心，防患于未然，這才是提升政府危機(jī)管理能力的首要問題。如上文所述，天津市及濱海新區(qū)地方政府并未將安全問題擺在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位，忽視了安全生產(chǎn)的重要性，未能及時(shí)將危機(jī)扼殺在搖籃里，這才最終釀成了惡果。

(二)要重視并大力開展危機(jī)處理教育及培訓(xùn)

其次要重視并大力開展危機(jī)處理教育及培訓(xùn)。由于消防部門事先沒有針對不同性質(zhì)的危險(xiǎn)化學(xué)品準(zhǔn)備相應(yīng)應(yīng)急舉措；消防隊(duì)員缺乏專業(yè)訓(xùn)練演練，危險(xiǎn)化學(xué)品事故處置能力不強(qiáng)以及指揮人員經(jīng)驗(yàn)的缺失等原因造成了不必要的人員傷亡。故而強(qiáng)化危機(jī)管理隊(duì)伍的日常訓(xùn)練是十分必要且必不可少的，要將危機(jī)管理培訓(xùn)納入對干部及公務(wù)人員的正常培訓(xùn)之中，從而教會相關(guān)人員各種危機(jī)到來時(shí)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對、如何化解，從而避免真正的危機(jī)到來時(shí)出現(xiàn)手足無措的情況。

與此同時(shí)，危機(jī)演練作為危機(jī)管理訓(xùn)練的重要組成部分，也需要嚴(yán)密的計(jì)劃和周密的組織，從而可以切實(shí)開展相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對情景訓(xùn)練，在情況允許的條件下應(yīng)盡量采取不事先通知，直接進(jìn)行模擬演練的方法，以期更好的找出原有計(jì)劃的不足以及各相關(guān)人員在面對危機(jī)時(shí)的自然表現(xiàn)。許多地方政府重計(jì)劃、輕培訓(xùn)，自以為只要應(yīng)對計(jì)劃看似“天衣無縫”便忽視了訓(xùn)練和培訓(xùn)，更認(rèn)為這樣做會浪費(fèi)人力物力，這顯然是極其錯誤的想法。如果不能使地方政府各部門各人員更好了解各種災(zāi)害發(fā)生的科學(xué)過程，掌握一定的危機(jī)應(yīng)對方法，時(shí)刻做好應(yīng)對危機(jī)的心理和物質(zhì)準(zhǔn)備，也就不能最大程度規(guī)避危機(jī)所帶來的損失，也是現(xiàn)代社會應(yīng)對突如其來的危機(jī)所必須付出的資本。

(三)提升危機(jī)公關(guān)意識，及時(shí)有效的與民眾進(jìn)行溝通

而天津大爆炸發(fā)生后，一時(shí)間謠言四起，這些甚囂塵上的謠言，反映了工作者對于事實(shí)真相的渴求，也正是地方政府未能及時(shí)給出一個(gè)官方解釋所造成的信任危機(jī)。各種謠言如“事故集團(tuán)某負(fù)責(zé)人與市委某領(lǐng)導(dǎo)系親屬關(guān)系”、“天津已然秩序大亂”等在政府屢次發(fā)聲之后才得以制止。由此看來，在各種災(zāi)難性突發(fā)事件中，地方政府如果能在第一時(shí)間對外發(fā)布準(zhǔn)確的事實(shí)，就不僅可以讓民眾了解事件真相，避免因不實(shí)謠言引發(fā)的恐慌，還可以幫助政府塑造認(rèn)真負(fù)責(zé)的政府形象，增加公眾的信任感。相反，如信息不能及時(shí)公開，就會使得謠言廣泛蔓延，造成社會的不安定。要避免這些，就需要相關(guān)政府部門應(yīng)保證信息的及時(shí)、準(zhǔn)確，必須建立一個(gè)信息公開的常態(tài)化機(jī)制，從而做到在危機(jī)發(fā)生后按部就班、有條不紊的及時(shí)公布最新動態(tài)。

要做到這些首先就需要各級地方政府正確看待民眾的知情權(quán)，改正以往地方政府以我為主、高高在上的姿態(tài)，本著“以人為本”的理念與民眾進(jìn)行溝通。及時(shí)召開新聞發(fā)布會固然重要，但是在會上卻絕不應(yīng)該“避重就輕”，要做到不說與事實(shí)無關(guān)的細(xì)枝末節(jié)，更多的發(fā)布民眾渴望了解卻又沒有權(quán)威發(fā)布的事實(shí)真相。其次，地方政府要在危機(jī)發(fā)生后最短時(shí)間內(nèi)主動出擊，了解并發(fā)布權(quán)威真相，以避免謠言四起，從而安定人心。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展的今天，晚一秒發(fā)布都會導(dǎo)致各種小道消息的滋生和蔓延，造成大眾的惶恐不安，從而引導(dǎo)事態(tài)向不良的方向發(fā)展。而如果在事實(shí)真相發(fā)布的同時(shí)，確實(shí)出現(xiàn)了不實(shí)報(bào)道，要盡快澄清，拿出充分的證據(jù)進(jìn)行駁斥，切不可“沉默是金”，政府不反應(yīng)并不能降低民眾對于事件的關(guān)注度，相反，這樣做法只會為謠言的發(fā)展提供廣闊的空間。

與此同時(shí)，如果政府在發(fā)布消息的同時(shí)，也能夠同時(shí)借助各媒體更好的了解民意，了解大眾的真實(shí)需求及困難，政府如能在真實(shí)聽取民眾心聲的基礎(chǔ)上開展相關(guān)救援工作，會在更大程度上減少危機(jī)帶來的破壞與傷亡，也可以提高政府在普通民眾當(dāng)中的公信力。

(四)構(gòu)建地方政府的危機(jī)管理體制機(jī)制

前文所述，樹立了危機(jī)管理意識，就提升了對于危機(jī)管理的重視程度；加強(qiáng)了對于危機(jī)管理隊(duì)伍的培訓(xùn)，就增強(qiáng)了對于危機(jī)險(xiǎn)情的現(xiàn)場救援能力；增強(qiáng)了危機(jī)公關(guān)能力，就提高了與民眾的溝通互動。以上措施雖然都在各個(gè)方面提升了地方政府的危機(jī)管理能力，但是“工欲善其事必先利其器”，最重要的還是要建立一個(gè)高效的地方政府危機(jī)管理的體制，作為危機(jī)管理的主體，通過切實(shí)提升地方政府的危機(jī)管理能力來預(yù)防、控制和化解危機(jī)。

針對本次天津港爆炸所體現(xiàn)出的問題，除開上文已有闡述的問責(zé)機(jī)制外，首先就是要建立一個(gè)高效的地方政府危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)體系。在事故發(fā)生后，最先做出反應(yīng)的就應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)決策中樞。也正是由于危機(jī)管理的突發(fā)性、危害性及信息的不對稱性要求必須設(shè)置專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)才能夠保證政府危機(jī)管理的高效率及高效能，要改變目前日常危機(jī)管理職能分散在各個(gè)部門，危機(jī)管理缺乏整體規(guī)劃及長期考慮的局面。從而能保證危機(jī)一旦發(fā)生，各相應(yīng)機(jī)構(gòu)及人員就可以結(jié)合事先的預(yù)案及實(shí)際情況各司其職，做好分內(nèi)的管理及處理應(yīng)對工作，將危機(jī)的不良影響降至最低。

與此同時(shí)，即使有了一個(gè)高效率、高效能的危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)體系，危機(jī)的多樣性、復(fù)雜性也往往需要多方合作，只有如此才能夠匯集各方合力，加強(qiáng)對于危機(jī)的控制。此時(shí)，建立一個(gè)切實(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得必不可少了。

所謂溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，分為政府部門內(nèi)部的溝通以及政府部門外部的溝通。就政府部門內(nèi)部來說，要求各個(gè)組織系統(tǒng)明確各自的責(zé)任和任務(wù)，保證信息的暢通，密切配合，從而減少危機(jī)管理中的不合理行為和缺乏全局觀念的行為，避免扯皮及相互推諉局面的發(fā)生，從而確保社會資源得到最佳化的運(yùn)轉(zhuǎn)和最合理的使用。就政府部門外部而言，要完善各社會力量的動員和參與機(jī)制。一方面，作為危機(jī)管理的主體，政府的權(quán)力是無限的，只有政府才可以切實(shí)擔(dān)起危機(jī)恢復(fù)與重建的重任，可另一方面，政府的職能并不是無限的，這就需要形成全民參與、共度危機(jī)的局面。在大爆炸發(fā)生后，天津市民及社會各界紛紛自發(fā)捐助救援物資，為災(zāi)情恢復(fù)貢獻(xiàn)了自己的一份力量。由此來看，社會大眾及各非政府組織如紅十字會及志愿者組織等也都在危機(jī)救援及災(zāi)后重建中扮演著不可或缺的局面，因此就必須建設(shè)地方政府與社會大眾、非政府組織和諧相處、各司其職的局面，這就需要地方政府培養(yǎng)廣大民眾的參與意識和主人翁精神，并同時(shí)因勢利導(dǎo)，促進(jìn)各種非政府組織的發(fā)展及介入。

四、結(jié)語

從上文對于政府危機(jī)管理的分析中我們可以看出，社工對于災(zāi)害管理的介入，可以有效的提升政府危機(jī)管理的質(zhì)量。就國內(nèi)來說，結(jié)合地方政府的管理體系來發(fā)揮作用，才是社會工作更好發(fā)揮自身作用以應(yīng)對自然災(zāi)害的路徑。

因此社會工作應(yīng)該更加積極地配合政府災(zāi)害管理體系，幫助受災(zāi)群眾解決其面臨的困境，以發(fā)揮促進(jìn)民生以及社會穩(wěn)定的作用。在嵌入政府災(zāi)害危機(jī)管理體系中，社工通過自身優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，在政府災(zāi)害危機(jī)管理體系中發(fā)揮突出作用，努力成為政府災(zāi)害危機(jī)管理體系的主力軍。