論中國(guó)現(xiàn)代水利起源
——從水行政體系與科技變革的視角

譚徐明，陳方舟，李云鵬，劉建剛

（1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，北京 100038；2.中國(guó)社科院當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100009）

1 研究背景

中國(guó)水利如何從古代步入現(xiàn)代？迄今為止水利的歷史分期，仍沿用通史時(shí)段劃分兼以技術(shù)為標(biāo)準(zhǔn)。然而對(duì)水利而言，近代與現(xiàn)代水利難以按技術(shù)進(jìn)行人為劃分，它和社會(huì)科學(xué)關(guān)于的近現(xiàn)代不一樣。水利是與社會(huì)，與自然關(guān)系密切的人類(lèi)活動(dòng)，技術(shù)的繼承與變革并非線性的，時(shí)至今日鋼筋水泥的高壩與砌石的堰壩并行，大型鋼結(jié)構(gòu)的水閘與斗門(mén)存在于不同的應(yīng)用領(lǐng)域；在管理方面農(nóng)村水利的鄉(xiāng)規(guī)民約依然有生命力，曾經(jīng)消失的用水戶自治今天重新發(fā)現(xiàn)它存在的價(jià)值。在“水”的利用中，不會(huì)因?yàn)闅v史久遠(yuǎn)而失去根本的治水之道。技術(shù)是日新月異，而科學(xué)是超越時(shí)代的。本文以1850年代以來(lái)漕運(yùn)、河工變革為切入點(diǎn)，從社會(huì)和江河演變等層面，篩選出具有標(biāo)志意義的事件，以期為中國(guó)古代水利和現(xiàn)代水利找到清晰的分期節(jié)點(diǎn)。

2 1850—1900年：漕運(yùn)末路中的水行政體系解體

元明清大運(yùn)河即今所稱的大運(yùn)河或京杭運(yùn)河，是以運(yùn)河為中樞的水運(yùn)體系，將黃河、淮河、海河水系諸水聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)成以北京為目的地的糧食轉(zhuǎn)運(yùn)骨干水道。河工管理體系關(guān)乎漕運(yùn)暢通，是國(guó)家水利最重要的管理環(huán)節(jié)。河工管理體系形成于西漢，其時(shí)設(shè)河堤謁者，為中央派出督導(dǎo)黃河堵口或河防大工的官員。唐在中央水部下建都水監(jiān)，類(lèi)似今天流域管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，構(gòu)架起直屬中央的河工組織管理體系。明改都水監(jiān)為總理河道衙門(mén)，清稱河道總督，簡(jiǎn)稱河道。河道下設(shè)分司，雍正朝改為既按河道又跨行政區(qū)設(shè)置的四個(gè)河道總督，各河道總督直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，河工管理更為集權(quán)。及至清末為直隸（駐天津，管理北京、天津境內(nèi)運(yùn)河及永定河）、北河（駐臨清，河北境內(nèi)運(yùn)河及海河南系諸河）、東河（駐濟(jì)寧，山東、河南境內(nèi)運(yùn)河、黃河）、江南（駐淮安清江浦，江蘇境內(nèi)運(yùn)河及黃河、淮河）四個(gè)河道。清代河道下設(shè)道、廳、汛三級(jí)。河道總督往往領(lǐng)有軍銜，可以調(diào)度數(shù)省兵役從事河工修守。與河道管理體系并存的是漕運(yùn)體系，負(fù)責(zé)漕糧押運(yùn)，及過(guò)閘、過(guò)淺的交通組織各閘壩啟閉，兩者互為倚重。數(shù)省并舉跨行政區(qū)域的河工與漕運(yùn)是數(shù)千年集權(quán)體制下運(yùn)轉(zhuǎn)最為持久的環(huán)節(jié)。

19世紀(jì)以來(lái)黃河進(jìn)入了大改道的遷徙，幾乎年年都有決溢。不僅黃淮運(yùn)交匯處嚴(yán)重淤塞，黃河泛道更在江蘇徐州-宿遷間、山東曹縣-張秋間屢屢沖斷運(yùn)河。河防大工頻舉，漕運(yùn)維艱，水利成為舉國(guó)關(guān)注的大事。至道光時(shí)黃淮交匯的清口已經(jīng)淤?gòu)U，原本盱眙淮安段自南而北流的淮河已經(jīng)難出清口，屢屢在高家堰決口，得不在每年三月北上行漕時(shí)在這段黃沙堆積的水道上，開(kāi)挖水塘，一塘一次放入上百只漕船，然后再開(kāi)塘，被稱為“灌塘行運(yùn)”。如此艱難的過(guò)淮穿黃捱至道光六年（1826）不得不試行漕行海運(yùn)。咸豐元年至同治四年（1851—1864）太平軍攪動(dòng)半個(gè)中國(guó)，清廷因平定動(dòng)亂而元?dú)獯髠?，河工?jīng)費(fèi)大幅度削減。咸豐元年（1851）淮河改道南下入江，五年（1855）黃河改道北上沖斷運(yùn)河，漕路中斷。太平軍據(jù)有江南10年，江南運(yùn)河亦中斷，漕糧全部經(jīng)由海運(yùn)北上。平定太平軍后，以山東總督丁寶楨為首的山東籍官員建議復(fù)黃河故道，重整漕運(yùn)的議論在同治朝一時(shí)成為主流［1］。但是，光緒朝以李鴻章為首的革新派大臣及江蘇地方官，則要停河運(yùn)全部走海運(yùn)，其主張也引起朝廷上下關(guān)注。兩種主張?jiān)谇迥┕賵?chǎng)上各執(zhí)一端不相上下［2］。自同治朝起漕運(yùn)以海運(yùn)為主，年一百萬(wàn)至二百萬(wàn)石間，通過(guò)運(yùn)河的只有長(zhǎng)江以北漕米約年十萬(wàn)石。光緒十三年（1887）黃河在鄭州決口，主流經(jīng)由賈魯河、渦河入淮。下游北行水道斷流，當(dāng)年河運(yùn)全停。次年，李鴻章主持鄭州堵口，黃河重歸北行水道。光緒十五年（1889），山東巡撫張曜請(qǐng)復(fù)河運(yùn)，此后運(yùn)量有所增加，最多時(shí)達(dá)到二十萬(wàn)石，不及18世紀(jì)運(yùn)量的5%。而維系這樣的運(yùn)量已是異常艱辛。工程失修多年，黃河北行后張秋南北運(yùn)口動(dòng)輒淤塞。光緒二十年（1894）以來(lái)兩江總督張之洞、大學(xué)士瑞洵等紛紛建言停漕，改以糧折銀。終止漕運(yùn)可謂動(dòng)了集權(quán)體制的根本，遭到戶部堅(jiān)決反對(duì)。二十四年（1898）慶親王奕劻上奏光緒帝直陳不可，稱河運(yùn)、海運(yùn)同停，江南沙船及山東沿河窮民、津通同時(shí)失業(yè)，變革不可太急；而且北京已經(jīng)米價(jià)高漲，閭閶乏食，停漕將更人心惶惶。由是罷漕呼聲高漲，依然“皆不許，仍照常起運(yùn)”［3］。次年，山東、河北義和團(tuán)起，阻斷山東以北運(yùn)河。光緒二十七年（1901）被迫廢糧折銀，糧食調(diào)運(yùn)全歸于商辦。次年撤漕運(yùn)總督，兩千多年的漕運(yùn)制度終于走到了盡頭。

清末漕運(yùn)走向直接關(guān)乎以保障運(yùn)河暢通為目的的河工體系存廢。從中央到地方河工管理制度解體的開(kāi)端應(yīng)是咸豐十年（1860），即淮河改道10年、黃河改道5年之后，裁江南河道為發(fā)端。是年，裁江南河道及隸屬淮揚(yáng)、淮海二道，并淮徐河道改為淮徐揚(yáng)海兵備道，仍駐徐州，兼管原三道所屬河工。將黃河原徐州至淮安各廳所屬之管河州同、州判、縣丞、主簿、巡檢等一并裁撤，各工段汛地，改由各所屬州縣官管轄［4］。兩年后御史劉其年更提出了裁河?xùn)|河道總督，并減河工經(jīng)費(fèi)的建議。劉其年直陳河工貪腐，稱：用于常規(guī)歲修不過(guò)十之一二，其余皆被河道、廳、汛及地方截留。太平軍起后，河工之費(fèi)欠發(fā)多年而河道上下官吏習(xí)于奢華，工程隳廢卻無(wú)人過(guò)問(wèn)，裁東河總督河工改屬地方，可省經(jīng)費(fèi)養(yǎng)廉、俸祿并各屬陋規(guī)所費(fèi)數(shù)萬(wàn)之多［2］。光緒二十六年（1900），運(yùn)河沿線義和團(tuán)起，義和團(tuán)骨干成員多是運(yùn)河沿線社會(huì)底層的河工，山東運(yùn)河不通、河工不舉的數(shù)十年，成千上萬(wàn)的人陷入了困頓，一起事便是破壞極大的暴動(dòng)。次年，裁運(yùn)河道及河?xùn)|河道總督，運(yùn)河、黃河河工改歸地方會(huì)辦［3］。自是，河運(yùn)遂廢。運(yùn)河、黃河、淮河、永定河等由國(guó)家經(jīng)辦的水利事務(wù)全部為地方所屬，再無(wú)關(guān)乎全局。從中央到地方河工管理體系的解體，也是一個(gè)時(shí)代的終結(jié)。

3 河口管理事權(quán)旁落與現(xiàn)代水利技術(shù)奠基

1911年，在國(guó)家積弱、人民積貧中爆發(fā)的辛亥革命推翻了滿清，中華民國(guó)以共和體制取代了最后一個(gè)專(zhuān)制王朝。1914年全國(guó)水利局成立，但全國(guó)水利局并無(wú)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)水利的事權(quán)：江河治理在交通部，農(nóng)田水利與防洪屬內(nèi)務(wù)部，而河口浚治在外交部。河口水道為列強(qiáng)所控制，黃淮運(yùn)河防體系幾乎癱瘓，連續(xù)數(shù)年出現(xiàn)北方大旱和南方江河洪水困境，這樣的情勢(shì)決定了從管理機(jī)制到技術(shù)均不同于前朝的水利走向。

3.1 口岸開(kāi)放與水道事權(quán)旁落1840年代鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，國(guó)門(mén)大開(kāi)，首先是英國(guó)人以水道疏浚治理為由，最早在上海設(shè)置河道管理局，水利事權(quán)在上海長(zhǎng)江口旁落。這一事件對(duì)中國(guó)現(xiàn)代水利的影響：一是西方水利工程技術(shù)因此進(jìn)入中國(guó)；二是刺激了黃河、淮河、運(yùn)河治理前期工作開(kāi)展，河道管理機(jī)構(gòu)得以重建。

道光二十三年（1843）《中英五口通商章程》實(shí)施后，廈門(mén)、上海、寧波、福州、廣州開(kāi)埠，其后天津、武漢相繼成為通商口岸。口岸大開(kāi)后，列強(qiáng)各國(guó)更圖謀將水事管轄權(quán)延伸到內(nèi)地。為了使吳淞江口外的各國(guó)大型商船出入黃浦江，1901年《辛丑條約》中將設(shè)置黃浦江河道局（1911年改為浚浦局）作為和約附款，河道局決策層為由上海道、稅務(wù)司、領(lǐng)事團(tuán)、租界工部局組成的理事會(huì)。英國(guó)人戴萊克（J.de Rigke）為總工程師，這是握有河工事權(quán)的職位，其后總工程師一職都是由外國(guó)人把持。名義上河道局是主持長(zhǎng)江口至上海水道疏浚工程的機(jī)構(gòu)，實(shí)際是擁有長(zhǎng)江下游水道的管轄權(quán)，并將業(yè)務(wù)伸向了中游和上游，自光緒六年至宣統(tǒng)三年（1880—1911）黃浦江河道局（浚浦局）先后在重慶、宜昌、城陵磯、沙市、漢口、九江、蕪湖、南京、鎮(zhèn)江、吳淞設(shè)置水文站或水位站。江河水道管理事權(quán)放開(kāi)后，英法兩國(guó)在長(zhǎng)江下游、中游開(kāi)展了持續(xù)數(shù)十年的水道查勘、地形測(cè)量，甚至在沿江防洪工程規(guī)劃和建設(shè)中握有話語(yǔ)權(quán)。

（黃浦江河道局）浚浦局占有黃浦江和長(zhǎng)河口的水道管理事權(quán)，是對(duì)中國(guó)主權(quán)的侵犯。光緒三十一年（1905）中國(guó)政府要求收歸國(guó)有，1911年黃浦江河道局改稱浚浦局，隸屬外交部，卻依然為外人把持。新機(jī)構(gòu)的暫行章程第七條規(guī)定：“浚浦局權(quán)限之所及，應(yīng)以黃浦及揚(yáng)子江向上，海潮之所及。在此界內(nèi)洪水線間，不得浚浦局之允許，不能自由有所建設(shè)影響河流之物”。這一條款激起政商界不滿，1923年內(nèi)政部提出成立淞滬港務(wù)局，收回浚浦局事權(quán)，但是直到1945年抗戰(zhàn)結(jié)束后黃浦江河道事權(quán)才正式收歸國(guó)有。

黃浦江河道局的運(yùn)營(yíng)機(jī)制被沿用到天津海河口。光緒二十三年（1897）北洋大臣王文韶與英法領(lǐng)事、海關(guān)、外商僑會(huì)共同簽署協(xié)議，在天津成立海河工程局，專(zhuān)事渤海大沽至天津海河疏浚和整治，與上海不同的是其時(shí)的北洋政府承擔(dān)了大部分的工程費(fèi)用。1929年海河整理委員會(huì)成立，接管了海河工程局的疏浚和治導(dǎo)工程建設(shè)。董事會(huì)成員由內(nèi)政部、財(cái)政部、外交部、建設(shè)委員會(huì)、河北省和天津市政府以及海河工程局、領(lǐng)事團(tuán)構(gòu)成。這個(gè)機(jī)構(gòu)中中方擁有了較多事權(quán)，但是總工程師仍是外方承擔(dān)。1933年撤海河工程局，海河整理委員會(huì)改組為整理海河善后工程處，至此海河口的主權(quán)收回。

19世紀(jì)末期以來(lái)除長(zhǎng)江口、海河口外，其他河口的疏浚整治，同樣受制于人。遼河營(yíng)口港雙臺(tái)子整治工程從光緒三十四年（1908）至1920年，12年間先后聘請(qǐng)過(guò)英國(guó)、美國(guó)和日本人主持，經(jīng)過(guò)整治，遼河下游從營(yíng)口港入遼河，可以深入內(nèi)地50多公里。1914年—1920年廣東珠江口的三角洲疏浚工程，也是控制在西方各國(guó)駐廣州領(lǐng)事館及海關(guān)手里，不得不一直聘請(qǐng)上?？Ｆ志滞鈬?guó)人出任總工程師，除疏浚外甚至查收西江、東江防洪工程。

3.2 西風(fēng)東漸下的技術(shù)變革上海和天津河道局疏浚和河工治理為我國(guó)帶來(lái)了工程設(shè)備和技術(shù)，尤其是河道測(cè)量、水文測(cè)量，這對(duì)于有數(shù)千年河工治理和管理歷史的中國(guó)有極大的沖擊。19世紀(jì)中期至20世紀(jì)初期，無(wú)論是清政府還是民國(guó)政府，都將西方的測(cè)量視為水利變革的法寶，引入到長(zhǎng)江、黃河、淮河、珠江水道測(cè)量中，中國(guó)最早的測(cè)量技術(shù)人員由此而培養(yǎng)起來(lái)。山東總督吳大澂主持的黃河河南閿鄉(xiāng)至山東利津河口的測(cè)繪，就集合了津、滬、閩、粵的人才，光緒十九年（1893）湖廣總督張之洞在長(zhǎng)江荊江段的測(cè)繪是由廣東測(cè)繪委員會(huì)中的中國(guó)人完成的。

19世紀(jì)中葉在黃淮改道、運(yùn)河中斷、河口治導(dǎo)事權(quán)外落的情勢(shì)下，大江大河測(cè)量和整治成為國(guó)人重振水利事業(yè)的突破點(diǎn)。1909年江蘇咨議局在淮安清江浦設(shè)水利公司，后改稱導(dǎo)淮測(cè)量處，2年后完成了江蘇段淮河和運(yùn)河測(cè)量，1911年導(dǎo)淮計(jì)劃書(shū)發(fā)布。1914年全國(guó)水利總局局長(zhǎng)張謇與美國(guó)紅十字會(huì)簽訂2000萬(wàn)美元借款協(xié)議，作為導(dǎo)淮工程經(jīng)費(fèi)。美國(guó)紅十字會(huì)派出工程師團(tuán)考察后提出了運(yùn)河整治計(jì)劃，因中方意見(jiàn)不同而不了了之。全國(guó)水利局和順直水利委員會(huì)于1916年、1917年兩次向美國(guó)借款900萬(wàn)元，編制運(yùn)河治導(dǎo)規(guī)劃，美國(guó)工程師團(tuán)再次結(jié)隊(duì)考察山東、江蘇。然而運(yùn)河沿線含蘇、晥、魯、冀四省，各省對(duì)水利工程有各自的利益訴求，國(guó)貧民窮，靠借款維持的運(yùn)河治導(dǎo)工程沒(méi)有地方政府的配合，在美國(guó)工程師團(tuán)的兩次考察之后，“運(yùn)河之疏治既成畫(huà)餅”［7］。1911年以后相繼成立的揚(yáng)子江水道討論會(huì)、順直水利委員會(huì)、導(dǎo)淮委員會(huì)、廣東治河處無(wú)不以水道整治為首要使命。但是，民國(guó)之初的中國(guó)南北離心，要在互不統(tǒng)屬的各省協(xié)同治河，同樣也是天方夜譚。

1921年孫中山《實(shí)業(yè)計(jì)劃》發(fā)布，這是一個(gè)以國(guó)家工業(yè)化為目標(biāo)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。興建北方、東方、南方三大海港，整治長(zhǎng)江、黃河、海河、淮河、珠江、運(yùn)河六大水道在實(shí)業(yè)計(jì)劃中放在了首要位置。此前50年，在西方列強(qiáng)開(kāi)放河口海岸的壓力下，水利事權(quán)旁落。在全面收回主權(quán)的目標(biāo)下，大江大河水道整治是《實(shí)業(yè)計(jì)劃》的主要部分。彼時(shí)美國(guó)為首的西方國(guó)家在大壩工程技術(shù)的突破，開(kāi)啟了江河水能開(kāi)發(fā)新時(shí)代。孫中山《實(shí)業(yè)計(jì)劃》中，首次提出長(zhǎng)江三峽興建大型水電站的規(guī)劃。水利工程興利的范疇除水運(yùn)、防洪、灌溉之外，開(kāi)辟出水力發(fā)電的新領(lǐng)域。

4 水旱災(zāi)害肆虐下的水行政體系重構(gòu)

自1850年代起，縱貫中國(guó)東部的大運(yùn)河淪為區(qū)間水道，清道光朝以來(lái)導(dǎo)淮大小工程，因?yàn)楹拥揽偠讲贸范涣肆酥?，彼時(shí)從中央到地方水利行政已經(jīng)全面癱瘓。

黃河下游改道后50年間幾乎沒(méi)有寧日。決口位置向上游至開(kāi)封、鄭州之間，多次改道再入淮河；下游入海水道更是一年內(nèi)就有無(wú)數(shù)次改道。黃泛區(qū)范圍北涵蓋華北平原，河務(wù)不再聽(tīng)命中央而分屬河北、河南、山東。淮河改道歸江后，同樣造成了淮揚(yáng)運(yùn)河以東里下河漬澇不消的災(zāi)區(qū)。19世紀(jì)以來(lái)隨著黃河河道日益淤?gòu)U，淮河北支泗沂沭河逐漸演變?yōu)楠?dú)立水系。在入海水道形成進(jìn)程中的19世紀(jì)后期，泗、沂、沭諸水河失故道，下游入中運(yùn)河，歸入駱馬湖，出六塘河與黃河故道并流東入海，但有汛期諸河并漲，則沭陽(yáng)、響水間水漫四野。

同樣在這50年，大江大河發(fā)生了迄今為止有水文記載以來(lái)的大洪水。1860長(zhǎng)江大水，是年夏川江洪峰與漢江相遇，水災(zāi)范圍自宜賓至宜昌，四川屏山縣城大小船只皆可行船，湖北宜昌、公安、江陵遭遇淹城之災(zāi)。宜昌段洪峰流量92 000 m3/s。1870年長(zhǎng)江上游發(fā)生大范圍長(zhǎng)時(shí)間降雨，干流宜昌段洪水110 000 m3/s，超過(guò)長(zhǎng)江多年平均4倍，是1954年大水的2倍，水文調(diào)查和洪水分析是800年最大。1915年珠江大水同樣是有洪水記錄以來(lái)的最大洪水。1915年珠江的西江、北江、東江三江并發(fā)洪水，下游三江堤圍大多潰決，多路洪水涌入廣州城，城區(qū)最大水深近2 m。這場(chǎng)“乙卯年大水”淹沒(méi)農(nóng)田650多萬(wàn)畝，災(zāi)民380萬(wàn)人，傷亡人數(shù)逾10萬(wàn)人，廣州城河浮尸千余［6］。自1855年黃河改道以來(lái)，同治、光緒兩朝陸續(xù)興建的下游堤防到了清代分屬河南、河北、山東地方政府管理，幾乎年年決口、年年堵口。1933年黃河出現(xiàn)了改道以后的最大洪水，黃河陜縣最大流量達(dá)到23 000 m3/s，黃河在河南蘭封決口，主流改道南侵，黃泛區(qū)面積12000 km2，陜西、河南、山東、江蘇、安徽67縣受災(zāi)，死亡人口18300人。決口后的當(dāng)年冬天，數(shù)十萬(wàn)災(zāi)民棲息于風(fēng)天雪地之中［7］。

1850—1900年的50年間北方干旱肆虐，連年災(zāi)荒。光緒三年、四年（1877—1878）連續(xù)兩年陜西、山西、河南大旱。光緒二十六年（1900）陜西、河南大旱，宣統(tǒng)元年（1909）陜西、甘肅大旱，1920—1921年陜西、山西、河南、山東、河北五省大旱。這些特大連年干旱，加上清末民初政府和社會(huì)賑災(zāi)乏力，造成了上千萬(wàn)的災(zāi)民和上百萬(wàn)人口死亡，并因此出現(xiàn)了中國(guó)歷史時(shí)期最后一次持續(xù)數(shù)十年數(shù)省移民大潮，河南、山東災(zāi)民主要流向東北，山陜甘三省則遷移至內(nèi)蒙古、新疆，即近百年“闖關(guān)東”“走西口”災(zāi)難性移民。自此北方農(nóng)村陷入深度貧困而地方灌排工程數(shù)十年無(wú)人過(guò)問(wèn)。

1927年結(jié)束了北京和廣東兩個(gè)政府對(duì)峙以后，南京成為國(guó)民政府的都城。1927年至1931年，3年間江淮和黃河流域嚴(yán)重的洪水災(zāi)害，以及陜西、甘肅連年干旱，使得國(guó)民政府不得不將防洪與灌溉問(wèn)題提上議事日程。1934年改全國(guó)水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)為全國(guó)水利委員會(huì)，隸屬全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。這個(gè)機(jī)構(gòu)將內(nèi)政部主持的防洪、交通部主持的水道整治，事業(yè)部主持的農(nóng)田水利，統(tǒng)屬各異的各流域委員會(huì)悉數(shù)歸于全國(guó)水利委員會(huì)，所有河口海港劃歸交通部。19世紀(jì)末期以來(lái)，河道管理的亂局終于歸于流域管理的體系內(nèi)。其實(shí)這是中國(guó)傳統(tǒng)水行政管理體制的回歸。地方政府建設(shè)廳下設(shè)置省市縣水利局，并對(duì)國(guó)家、地方的水利事權(quán)、經(jīng)費(fèi)規(guī)定了各自權(quán)責(zé)。這次機(jī)構(gòu)改革，稱為“統(tǒng)一水政”［8］。1930年代統(tǒng)一水政，在行政架構(gòu)上既有繼承也有變革。全國(guó)水利委員會(huì)統(tǒng)籌全國(guó)水利事業(yè)，下設(shè)各江河水利委員會(huì)，江河水道整治、防洪、水力開(kāi)發(fā)歸于流域機(jī)構(gòu)。各地方水利歸地方管轄，受全國(guó)水利委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管。1940年代全國(guó)水利委員會(huì)隸屬關(guān)系和名稱還有調(diào)整，而職能和行政體系則沒(méi)有大的變動(dòng)了。

1930—1940年代，孫中山的《實(shí)業(yè)計(jì)劃》得到實(shí)際推進(jìn)。其時(shí)大多數(shù)國(guó)外留學(xué)歸國(guó)技術(shù)人才進(jìn)入政府水行政或建設(shè)管理機(jī)構(gòu)中，逐漸取代了外國(guó)人對(duì)水利工程技術(shù)的壟斷專(zhuān)行。國(guó)家水利的重點(diǎn)由水道整治進(jìn)入水力開(kāi)發(fā)，1940年代宜昌三峽水電規(guī)劃、長(zhǎng)江上游水力資源勘查相繼展開(kāi)。1915年第一代庚子賠款官派留學(xué)生李儀祉先生，將水利引入大學(xué)教育中，創(chuàng)辦了中國(guó)第一水工試驗(yàn)所，中國(guó)水利已經(jīng)全面與世界接軌。1935年李儀祉先生辭去黃河水利委員會(huì)委員長(zhǎng)職務(wù)，在陜西出任水利局局長(zhǎng)，他主持建成了中國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代灌溉工程——涇惠渠，以此為開(kāi)端，現(xiàn)代意義的農(nóng)田水利工程起步?？箲?zhàn)期間，全國(guó)水利技術(shù)人才全部聚集西南，這是現(xiàn)代水利重要試驗(yàn)期，小水電站、小型農(nóng)田水利工程，以及各江河干流水文站成倍增加，成為1950年代以后水利發(fā)展重要的技術(shù)儲(chǔ)備。

5 結(jié)論

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后中國(guó)遭遇2000年未有之大變革，以河工管理為核心的傳統(tǒng)水利首先面臨體制的挑戰(zhàn)。1850年代至1940年代，以黃河、淮河改道為發(fā)端，江河形勢(shì)發(fā)生了重要改變，國(guó)家水利行政同樣經(jīng)歷了從古代到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)折。

第一個(gè)轉(zhuǎn)折發(fā)生在1901年漕運(yùn)終止，最后河道總督裁撤。自漢代以來(lái)國(guó)家水利管理的重要使命始終是確保糧食征收和漕運(yùn)暢通。前者以地方行政為依托實(shí)現(xiàn)，后者的依托則是直接聽(tīng)命中央或皇帝本人的河工管理體系。盡管1850年黃淮改道前后清口樞紐基本廢棄，太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)中斷了江南運(yùn)河和淮揚(yáng)運(yùn)河十余年，但是大運(yùn)河這條南北水路依然維持。漕運(yùn)制度由清政府宣告終結(jié)，這一支撐中樞地區(qū)的糧食和其他物資供應(yīng)制度的消失，標(biāo)志著秦漢建立的中央集權(quán)政治制度的終結(jié)。漕運(yùn)制度的崩潰，也是國(guó)家傳統(tǒng)水行政制度的解體，是古代水利終結(jié)的標(biāo)志性事件。

第二個(gè)轉(zhuǎn)折發(fā)生在1850年代中葉。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后國(guó)門(mén)大開(kāi)，英、法、美順勢(shì)而入，以長(zhǎng)江、海河、遼河航道整治為由，開(kāi)展數(shù)十年地形和水文測(cè)量，形成了對(duì)中國(guó)江河越俎代庖之勢(shì)。1850年代西方列強(qiáng)控制了我國(guó)的河口海岸，江河水道事權(quán)旁落。1911年以后相繼成立的揚(yáng)子江水道討論會(huì)、順直水利委員會(huì)、導(dǎo)淮委員會(huì)、廣東治河處無(wú)一不是外國(guó)財(cái)團(tuán)控制的機(jī)構(gòu)，并對(duì)孫中山的《實(shí)業(yè)計(jì)劃》制訂有深刻的影響?！秾?shí)業(yè)計(jì)劃》將以通航為目標(biāo)的江河水道整治，作為水利的首要使命，拉開(kāi)了現(xiàn)代水利的序幕。而國(guó)家水利體系的建立是在1920年代后期河口海岸主權(quán)地位逐漸回歸后開(kāi)始的。江河整治與全國(guó)水道重構(gòu)一度是民國(guó)初期水利事業(yè)的重點(diǎn)，1920年代末期發(fā)生的關(guān)中、華北大旱和1930年代江淮大水促使當(dāng)局將水利重心重新調(diào)整到灌溉和防洪上。

現(xiàn)代水利早期發(fā)展的標(biāo)志性事件是1934年的“統(tǒng)一水政”?！敖y(tǒng)一水政”是中國(guó)傳統(tǒng)水行政管理體制的繼承與發(fā)展。19世紀(jì)中期以來(lái)，江河水道、河防管理的亂局，終于歸于流域管理的體系內(nèi)。1930年代至1940年代以后，所有江河水道事權(quán)歸于中國(guó)，而在工程技術(shù)領(lǐng)域隨著第一代留學(xué)生學(xué)成歸國(guó)，以及國(guó)內(nèi)大學(xué)培養(yǎng)的第一代專(zhuān)業(yè)人才在水利各行政機(jī)構(gòu)和技術(shù)部門(mén)從業(yè)，結(jié)束了外人控制的歷史，完成了現(xiàn)代水利的全面轉(zhuǎn)折。