論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)

□文｜張欣蓉

(作者單位：廣西師范大學)

完備的黨內(nèi)法規(guī)體系同科學的國家法律體系之間銜接和協(xié)調(diào)的程度關(guān)系著法治國家建設(shè)的成效。新時代，協(xié)調(diào)推進全面依法治國戰(zhàn)略和全面從嚴治黨戰(zhàn)略，必須實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律間相互銜接與協(xié)調(diào)。構(gòu)建二者有效銜接和協(xié)調(diào)的長效機制，一方面，事關(guān)我們黨執(zhí)政能力與執(zhí)政水平的提高，能有力推動實現(xiàn)黨的長期執(zhí)政目標；另一方面，事關(guān)我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)，能加快建成社會主義法治社會。只有實現(xiàn)二者的有效銜接與協(xié)調(diào)，才能充分發(fā)揮合力作用共同推進社會主義法治建設(shè)，促進全面推進依法治國總目標的實現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接與協(xié)調(diào)的前提

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律作為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的兩大制度支撐，二者具有相互保障、相互促進的應(yīng)然性，但二者在法治實踐中仍存在著實然的不銜接、不協(xié)調(diào)問題。目前，我國已經(jīng)初步建立了以黨章為引領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系，有待形成更加科學完備的黨內(nèi)規(guī)范體系?，F(xiàn)階段，種類繁多、數(shù)量龐雜的黨內(nèi)法規(guī)，為銜接與協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建增加了一定難度。此外，黨內(nèi)法規(guī)自身的“溢出效應(yīng)”容易模糊立法邊界，造成對國家法律權(quán)威性的損害。而實踐中出現(xiàn)的個別執(zhí)法執(zhí)紀亂象，如以黨紀代替國法的做法，亦會損害國家法律的權(quán)威性。

想要破解我國法治建設(shè)中的黨紀國法銜接與協(xié)調(diào)不足的這一難題，根本前提就在于厘清二者之間的關(guān)系，進而建立二者銜接與協(xié)調(diào)良好的長效機制。同為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨紀和國法在價值理念和目標上是一致的，二者相互聯(lián)系、相互補充。這表明二者在應(yīng)然層面具有一致性，其在本質(zhì)上也是傾向于保持銜接與協(xié)調(diào)的。但同時，黨紀和國法又分屬不同的規(guī)范體系，二者相互區(qū)別、相互獨立。這種區(qū)別主要表現(xiàn)為制定主體和依據(jù)、適用范圍、規(guī)范性質(zhì)、實施方式、嚴格程度等各方面的不同。二者在實然層面所表現(xiàn)出的差異性并不影響銜接與協(xié)調(diào)機制的建立。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基本原則

協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，是黨執(zhí)政以來長期面臨的問題，也是實現(xiàn)黨長期執(zhí)政必須解決的重大法治難題。一直以來，黨和國家都高度重視國家法律體系的建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，并致力于實現(xiàn)二者的有效銜接和協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容如果完全脫離于國家法律，就會在適用上產(chǎn)生嚴重沖突。而若是黨內(nèi)法規(guī)的條文內(nèi)容與國家法律所作規(guī)定完全一致，就會造成內(nèi)容上的冗余。這種不銜接、不協(xié)調(diào)所造成的規(guī)定空白或交叉重疊的情形，容易造成對現(xiàn)有法治格局的破壞。而二者間的銜接與協(xié)調(diào)的實現(xiàn)，必須堅持以下三個基本原則。

國法高于黨規(guī)原則

黨內(nèi)活動的開展必須符合法律之規(guī)定，既符合法律精神，也符合政治慣例。有黨內(nèi)“立法法”之稱的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的制定工作必須在法律的范圍內(nèi)開展的基本原則。國法高于黨規(guī)原則不僅表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容層面不得與國家法律相矛盾與沖突，還表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的價值取向不得與國家法律之立法精神相抵觸。為深入開展反腐敗工作而制定的《監(jiān)察法》是在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律有效銜接與協(xié)調(diào)之下促進廉政建設(shè)的重要成果。國法高于黨規(guī)原則在《監(jiān)察法》之中體現(xiàn)地尤為明顯。

黨紀嚴于國法原則

黨紀與國法是約束黨員行為的雙重規(guī)范，兩個規(guī)范體系在標準嚴格程度上稍有差異。可以說，國法是全體公民的“最低的行為準則”，黨規(guī)則是黨員的“最高的行為標準”。黨紀嚴于國法是全面推進依法治國的制度安排，也是推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，保持黨的先進性的重要保障，與國家法律的權(quán)威性并不沖突。黨紀嚴于國法主要體現(xiàn)為：黨內(nèi)法規(guī)更加突出義務(wù)地位。這是由執(zhí)政黨的性質(zhì)和宗旨所決定的，《黨章》關(guān)于黨員義務(wù)在先、權(quán)利在后的體例結(jié)構(gòu)中得以充分體現(xiàn)；黨內(nèi)法規(guī)的要求更嚴格。黨員合乎法律的行為并不一定同時符合黨紀的要求。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》會對尚未達到《刑法》中受賄罪的處罰標準的收受禮品的行為給予紀律處分，也會對國家法律未加以調(diào)整的個人作風問題給予紀律處分；黨內(nèi)法規(guī)適用在先。通常而言，對于黨員的違法違紀行為通常會優(yōu)先適用黨內(nèi)法規(guī)而非國家法律給予紀律處分。

國法與黨紀分開原則

堅持法紀分開原則是推動實現(xiàn)二者有效銜接與協(xié)調(diào)的根本基點。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各自的性質(zhì)決定了應(yīng)當將二者在適用范圍與規(guī)范內(nèi)容層面作以區(qū)分。黨內(nèi)法規(guī)的條文內(nèi)容不能只是對法律內(nèi)容的變相復制，否則將毫無意義。堅持法紀分開對于進一步厘清二者的關(guān)系，減少在規(guī)范內(nèi)容層面產(chǎn)生重復與沖突情形有著重大作用。另一方面，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨員行為的雙重約束性規(guī)范，兩大規(guī)范體系在嚴格程度上存在差異，在適用時應(yīng)當互為補充。相較于國家法律的強制性和底線性，黨內(nèi)法規(guī)更多表現(xiàn)出的是紀律性和道德性。因此，對于黨員的行為，要充分考察是否符合黨規(guī)的最高要求和國法的最低要求，并根據(jù)嚴重程度準確適用國法和黨紀作出正確的處理，做到“疏而不漏”。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑

目前，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律仍缺乏良性互動，導致矛盾與沖突，主要體現(xiàn)為制定程序，規(guī)范內(nèi)容和實施過程等方面不銜接、不協(xié)調(diào)的問題。要想系統(tǒng)地解決黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在各環(huán)節(jié)銜接與協(xié)調(diào)不足的重大難題，構(gòu)建二者銜接和協(xié)調(diào)良好的長效機制，有待于在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定、執(zhí)行及立法后評估等各個環(huán)節(jié)加強二者間有效銜接與協(xié)調(diào)，進而建立規(guī)范化、體系化、常態(tài)化的銜接與協(xié)調(diào)機制。

加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在制定環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)

銜接與協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建是一個實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雙向互動的過程?？梢哉f，制定環(huán)節(jié)中銜接與協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，是實現(xiàn)黨紀國法有效銜接與協(xié)調(diào)的最初起點與重要關(guān)卡，有助于從根源上盡可能地避免發(fā)生矛盾與沖突，為推動實現(xiàn)全面從嚴治黨和全面依法治國提供系統(tǒng)完備的制度基礎(chǔ)。而要解決制定環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)不足的問題，最根本的就是要在制定程序與規(guī)范內(nèi)容上實現(xiàn)二者間相互銜接與協(xié)調(diào)。那么，首先就是要建立和完善制定主體之間的溝通協(xié)調(diào)機制。在黨內(nèi)法規(guī)起草制定的各個環(huán)節(jié)加強與立法機關(guān)的溝通，能夠為實現(xiàn)二者間的銜接與協(xié)調(diào)打下良好的基礎(chǔ)。其次就是要建立和完善備案審查聯(lián)動機制。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在備案審查階段的有效銜接和協(xié)調(diào)，不僅要完善二者相互獨立且自成體系的備案審查制度，更要打破傳統(tǒng)的“分領(lǐng)域備案、各負其責”的工作模式，建立規(guī)范化與常態(tài)化的備案審查聯(lián)動機制。既要完善黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查機制，盡可能避免同國家法律的內(nèi)容相沖突。也要完善國家法律的合規(guī)性審查機制，對與黨的方針政策及黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容相抵觸的，及時進行修訂。最后就是要健全沖突聯(lián)動處理機制。在規(guī)范適用過程中，一旦發(fā)現(xiàn)存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)生沖突的情形，及時對爭議進行處理，并予以糾正。

加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)同法國法律的生命都在于實施。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在執(zhí)行過程中如果不能保持良好互動關(guān)系，則可能出現(xiàn)相同情形不同處理的情形，違背公平公正的法治原則?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》中對黨員存在的既嚴重違紀又涉嫌犯罪的行為、既違紀又構(gòu)成輕微違法的行為、僅違紀不違法的行為等不同程度的違紀行為規(guī)定了不同的責任追究方式。如果二者在執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)程度不夠，就會出現(xiàn)黨員的某一行為受到黨紀處分后未被追究行政責任或者受到刑事處罰或行政處分后未被追究黨紀責任的情況。要避免執(zhí)法執(zhí)紀過程中出現(xiàn)以黨紀代替國法或以國法代替黨紀等罔顧法紀的情形，就必須在執(zhí)行環(huán)節(jié)加強二者的有效銜接和協(xié)調(diào)。這就需要建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律執(zhí)行層面的溝通協(xié)調(diào)機制，在執(zhí)法部門與執(zhí)紀部門之間建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制與完備的移送處理機制，實現(xiàn)黨員違法違紀行為的信息共享，以減輕雙方因信息不對稱而造成的延緩，及時對相關(guān)情況進行通報并做出妥善處理。

加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法后評估環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)

立法后評估是指在制度規(guī)范生效后，由專業(yè)評估機構(gòu)運用科學的方法，按照法定程序和科學指標，對規(guī)范體系的制度設(shè)計、運行情況、實施效果、存在問題等情況進行調(diào)查評估并得出科學結(jié)論的活動。立法后評估機制是檢驗黨內(nèi)法規(guī)與國家法律科學性、合理性與實施效果的科學方式。作為立法程序的延續(xù)，立法后評估機制通過加強對已生效實施的國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的科學評估，可以找到二者相沖突的問題與原因所在，進而通過法定程序予以糾正，實現(xiàn)兩大規(guī)范體系之間的相互協(xié)調(diào)。因而，立法后評估環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)對保持黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的良好互動而言至關(guān)重要?？茖W化、規(guī)范化的立法后評估銜接與協(xié)調(diào)機制，可以在評估的各環(huán)節(jié)充分發(fā)揮最大作用，提高黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的立法質(zhì)量。而要建構(gòu)科學合理同時銜接與協(xié)調(diào)良好的立法后評估機制，必須要保證有多元化的評估主體參與立法后評估全過程，并按照規(guī)范化的評估程序綜合運用多樣化的評估方法進行評估。只有這樣，才能夠充分保障評估機構(gòu)在黨紀國法許可的范圍內(nèi)充分發(fā)揮評估效能，綜合運用多種評估方法開展評估工作，進而最大限度保證評估結(jié)果的科學性和客觀公正。由此形成的評估結(jié)論就可以作為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律立、改、廢、釋，進而實現(xiàn)二者有效銜接與協(xié)調(diào)的重要科學依據(jù)。

基于我國目前所面臨的復雜的國情、世情、黨情，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接與協(xié)調(diào)注定是攻堅持久的。只有不斷深入探索實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有效銜接與協(xié)調(diào)的法治路徑，才能在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建起二者銜接和協(xié)調(diào)的長效機制，推動實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局。