緊抓農(nóng)業(yè)面源污染防范治理 推進(jìn)淮河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

李秀香

淮河地處南北氣候過渡帶，是南北方的分界線，與長江、黃河一樣都被譽(yù)為中華民族的母親河。淮河干流全長約1000公里，流域面積27萬多平方公里?；春恿饔虬ê薄⒑幽?、安徽、山東、江蘇5省40個地（市），181個縣（市），輻射人口1.65億，人口密度611人/km2（為全國平均人口密度122人/km2的4.8倍，居各大江大河流域人口密度之首）。2018年10月《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”）獲得國務(wù)院批復(fù)，至此淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略?！兑?guī)劃》以淮河干流、一級支流以及下游沂沭泗水系流經(jīng)的地區(qū)為規(guī)劃范圍，規(guī)劃面積24.3萬平方公里，涉及江蘇、安徽、山東、河南、湖北5個省份的25個地市4個縣（市）?！兑?guī)劃》的建設(shè)目標(biāo)是將淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建成流域生態(tài)文明建設(shè)示范帶、特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展帶、新型城鎮(zhèn)化示范帶以及中東部合作發(fā)展先行區(qū)，建成美麗宜居、充滿活力、和諧有序的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶。但目前淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶人口眾多，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要區(qū)域，農(nóng)業(yè)面源污染依然嚴(yán)重。為了深入調(diào)查了解淮河流域面源污染治理情況，民建中央能源資源環(huán)境委員會組成多個調(diào)研組奔赴河南、江蘇、安徽等省市進(jìn)行調(diào)研。通過多次召開座談會，調(diào)查走訪農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，深入田間地頭、河岸、水域及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)等實地進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研組對淮河流域面源污染治理情況有了比較全面的了解和認(rèn)識，在廣泛聽取意見建議的基礎(chǔ)上，形成此調(diào)研報告。

一、淮河流域面源污染治理取得積極進(jìn)展

淮河流域內(nèi)日照時間長，光熱資源充足，氣候溫和，發(fā)展農(nóng)業(yè)條件優(yōu)越。淮河流域耕地面積1.9億畝，約占全國耕地面積的12%，是國家重要的商品糧棉油基地，也是國家糧食產(chǎn)能建設(shè)重點(diǎn)核心區(qū)，主要作物有小麥、水稻、玉米、薯類、大豆、棉花和油菜等。但與此同時，淮河流域的農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重一直是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)騰飛的掣肘因素之一。農(nóng)業(yè)面源污染主要是土壤中的農(nóng)業(yè)投入品（化肥、農(nóng)藥等）、未經(jīng)處理的農(nóng)村居民生活污水和垃圾以及分散式畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的污染物等在降雨或灌溉過程中，經(jīng)地表徑流、農(nóng)田排水、地下滲漏等途徑進(jìn)入水體，造成水體污染。值得強(qiáng)調(diào)的是，近年來，隨著國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度加大，以及淮河流域各地方政府的積極努力，淮河流域農(nóng)業(yè)面源污染治理取得了明顯成效，成績可圈可點(diǎn)。2018年全流域主要污染物化學(xué)需氧量和氨氮入河排放量分別為26.71萬噸和1.96萬噸，比2017年分別下降19.87%和27.82%。同年淮河流域重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為70.8%，省界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為51.7%，分別比2017年上升0.9%和7.9%?；春恿饔蜣r(nóng)業(yè)面源污染治理工作主要有以下一些亮點(diǎn)：

一是扎牢法律與制度管理籠子。淮河農(nóng)業(yè)面源污染之所以具有長期性，最重要的一個原因就是很多污染行為逃離了法制和制度的籠子。為此，國家和淮河流域地方政府在治理淮河面源污染問題時一直在牢牢抓住法制管理這個“牛鼻子”，邊立法邊規(guī)制邊落實。1995年8月8日國務(wù)院發(fā)布第一部流域性水污染防治法規(guī)就是《淮河流域水污染防治暫行條例》，明確提出，1997年實現(xiàn)全流域工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放;2000年淮河流域各主要河段、湖泊、水庫的水質(zhì)達(dá)到淮河流域水污染防治規(guī)劃的要求，實現(xiàn)淮河水體變清的治理目標(biāo)。到2004年，前國家環(huán)境保護(hù)總局與河南、安徽、山東、江蘇四省人民政府分別簽訂了淮河流域水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，要求到2010年，淮河流域主要污染物質(zhì)COD入河排放量削減到46.6萬噸，氨氮入河排放量削減到9.1萬噸。水利部在2017年、2019年分別下達(dá)了《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》和《關(guān)于印發(fā)2019年河湖管理工作要點(diǎn)的通知》等重要的管理辦法和規(guī)范性文件，強(qiáng)調(diào)對相關(guān)水功能區(qū)（包括淮河流域）監(jiān)督管理要實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的強(qiáng)有力管理模式，使水功能區(qū)的污染防治工作得到強(qiáng)化。

二是建立協(xié)商合作平臺。2019年4月在江蘇淮安召開的淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶省際聯(lián)席會議上，江蘇、安徽、山東、河南、湖北五省共同簽署省際協(xié)同推進(jìn)合作框架協(xié)議，建立省際協(xié)商合作機(jī)制與平臺，建立省際聯(lián)席會議制度和市縣聯(lián)動推進(jìn)機(jī)制，加快推動淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。省際聯(lián)席會議按照江蘇、安徽、山東、河南、湖北五省順序輪流承辦，研究協(xié)調(diào)規(guī)劃實施中跨省的重大事項，原則上每年召開1次。此外，淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶城市合作市長會商會成員為25市4縣，按照相關(guān)制度組織開展活動，城市合作市長會商會為城市合作決策機(jī)構(gòu)，每年召開1次會議。再加上以前就成立的淮河流域水資源保護(hù)局（簡稱“淮河水保局”）、淮河水利委員會（簡稱“淮委”）等機(jī)構(gòu)，共同為淮河流域協(xié)同預(yù)防和合作治理農(nóng)業(yè)面源污染搭建了積極有效的工作平臺。

三是完善流域河湖長工作體系。近年來在淮委的大力推動下，淮河流域河湖長制度體系不斷完善?；次贫恕痘春恿饔蛉嫱七M(jìn)河長制工作指導(dǎo)意見》等一批制度。到2018年底，流域五省4級河長制體系全面建立，4級工作方案全部出臺，6項配套制度基本建立，縣級以上重要河湖“一河一策”編制完成。河南省把河長制、四水同治、百城提質(zhì)、改善農(nóng)村人居環(huán)境同水污染防治攻堅有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進(jìn)水污染防治、水資源管理和水生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工作。2018年在河湖長制約束下，河南省河流監(jiān)控斷面化學(xué)需氧量、氨氮和總磷濃度同比不斷下降;江蘇省淮安市關(guān)停化工企業(yè)30家，搬遷3家，重組6家，升級49家。所以河湖長制管理制度，為全面控制農(nóng)業(yè)面源污染找到了制度管理的最佳路徑。

四是突破入河口監(jiān)管瓶頸。入河口是淮河農(nóng)業(yè)面源污染的最大源頭，由于入河口情況復(fù)雜，也是長期以來治理面源污染的瓶頸。近年來，中央政府及淮河流域各地政府加大了入河排污口復(fù)核、檢查和監(jiān)督管理力度。2017年，淮委核查和監(jiān)測入河排污口2319個，“飛檢（無人機(jī)監(jiān)督檢查）”入河排污口708個（次），督促查處4個超標(biāo)嚴(yán)重的入河排污口，實現(xiàn)淮河流域394個重要水功能區(qū)和51個省界斷面水質(zhì)監(jiān)測全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)并處置8條跨省河流省界斷面水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)情況，對99家重點(diǎn)企業(yè)實施污染限排。2018年，淮河水保局監(jiān)督監(jiān)測入河排污口1326個（次），向地方環(huán)保部門和河長辦通報了12起嚴(yán)重超標(biāo)排污情況，提出污染治理要求;核查入河排污3582個，完成了直管河道范圍內(nèi)的56個入河排污口現(xiàn)場調(diào)查復(fù)核工作;聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部華東督察局對江蘇淮安5個入河排污口開展監(jiān)督監(jiān)測，對1家排污企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。目前，流域各省入河排污口整治已初見成效。

五是找準(zhǔn)農(nóng)藥化肥減量化途徑。國家高度重視淮河流域的農(nóng)藥化肥造成的面源污染治理工作，積極督促淮河流域各省市加快農(nóng)藥化肥減量化工作安排。河南、江蘇等地采取的“稻蝦共作”新模式，使用農(nóng)業(yè)立體生態(tài)技術(shù)，既肥田又能降低水稻的病蟲害，大大減少了農(nóng)用化肥農(nóng)藥的使用量。河南省2018年籌措資金5.5億元，圍繞糧食生產(chǎn)，集中連片推廣綠色生態(tài)高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動化肥農(nóng)藥減量增效。由表1所示的2015—2017年淮河流域各省農(nóng)藥使用量及農(nóng)用化肥施用量減少情況可知，除了河南省個別年份個別指標(biāo)有增加外，其他4省所有指標(biāo)均逐年下降，其中湖北省2017年農(nóng)藥使用量同比下降6.65%，在5省中排位第一。

二、淮河流域面源污染治理中存在的問題及原因

隨著淮河流域人口增加和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，淮河流域農(nóng)業(yè)面臨污染治理依然存在很多不足和困難。2014—2017年淮河監(jiān)測斷面中水質(zhì)為Ⅰ類的斷面為零，普遍集中在Ⅲ、Ⅳ類水質(zhì)。在2017年監(jiān)測的180個淮河流域斷面中，Ⅱ類水質(zhì)占比6.7%，Ⅲ類水質(zhì)占比39.4%，Ⅳ類水質(zhì)占比36.7%，Ⅴ類水質(zhì)占比8.9%，劣Ⅴ類水質(zhì)占比8.3%，詳細(xì)情況如表2所示?？梢?，淮河監(jiān)測斷面中水質(zhì)還有很大的提升空間。此外，局部地區(qū)黑臭水體情況還依然存在。2018年10月26日，江蘇省第二環(huán)保督察組向淮安市反饋督察情況，指出淮安市黑臭水體整治嚴(yán)重滯后，建成區(qū)列入整治任務(wù)的49條黑臭水體僅完成治理5條，未達(dá)到江蘇省工作要求，蘇州河、團(tuán)結(jié)大溝等水體黑臭嚴(yán)重。2019年淮安市建成區(qū)共有黑臭水體51條，其中重度黑臭21條，輕度黑臭18條，季節(jié)性黑臭12條，總長164.3公里。

以上數(shù)據(jù)反映的淮河水質(zhì)情況不理想，其影響因素眾多，但是農(nóng)業(yè)面源污染未能得到根治是最為重要的因素之一。而農(nóng)業(yè)面源污染未能得到根治，原因也眾多，最為重要的無非以下幾方面：

一是流域內(nèi)地方政府農(nóng)業(yè)面源防治的法規(guī)制度及標(biāo)準(zhǔn)尚不完善。雖然我國現(xiàn)有的法規(guī)對農(nóng)用化學(xué)品污染防治作了一系列規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》以及地方出臺的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)專門條例、規(guī)定或管理辦法等，但專門針對農(nóng)業(yè)面源污染防治的法規(guī)體系仍然不夠完善。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的工作意見和實施方案都有，但是在國家立法層面專門針對農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律尚未出臺，地方政府關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染治理、防范的制度、標(biāo)準(zhǔn)體系也需要完善。只有相關(guān)法律法規(guī)、制度體系和工作標(biāo)準(zhǔn)健全，才能真正根治農(nóng)業(yè)面源污染問題。

二是農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以短期改變。面源污染的形成與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式直接相關(guān)。長期以來淮河流域是平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小，農(nóng)民群眾環(huán)保知識缺乏，未能采用科學(xué)的種養(yǎng)殖方式，加上片面追求經(jīng)濟(jì)利益，一方面過量使用農(nóng)藥、化肥、除草劑和抗生素;另一方面，畜禽養(yǎng)殖缺乏規(guī)?；鸵?guī)范化管理措施，很多養(yǎng)殖場所排放的廢水和糞便沒有經(jīng)過集中處理，直接進(jìn)入河流、湖庫，導(dǎo)致農(nóng)村面源污染積累性問題嚴(yán)重，短期內(nèi)徹底解決問題難度大，需要的人財物壓力大。此外，淮河流域現(xiàn)有的許多水利設(shè)施（特別是一些支流以及人工河道上的水利設(shè)施）已經(jīng)失去抗洪和灌溉的功能，多成為內(nèi)源污染的罪魁禍?zhǔn)缀碗[患。

三是小城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口聚集量大，生活污染治理困難。嚴(yán)格的環(huán)保政策管住了城市大中型企業(yè)工業(yè)廢水以及城市生活污水的排放，或?qū)嵤┝擞行幚?，而對于一些分散于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小型企業(yè)以及農(nóng)戶的生活污水（垃圾）卻難以有效監(jiān)管和控制?；春恿饔虻娜丝诩s1億人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住和生活。如此多的農(nóng)村人口生活在幾乎沒有較大落差的平原地區(qū)極易造成面源污染和內(nèi)源污染的積聚，一旦物理、化學(xué)及環(huán)境條件成熟，即會對中下游地區(qū)的水體造成災(zāi)難性破壞。

四是局部地區(qū)多頭管理依然存在，管理缺乏深耕細(xì)作?；春恿饔蛞恍┦∈械膫€別部門，環(huán)境保護(hù)認(rèn)識不到位，且疏于協(xié)調(diào)，致使環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實不到位。2018年5月，宿遷市263專項督查組接到群眾舉報，流經(jīng)洋河新區(qū)洋河鎮(zhèn)的水道中溝水體黑臭，嚴(yán)重影響居民生活。督查組現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，水體顏色趨于奶白色，距離很遠(yuǎn)就聞得見陣陣惡臭味。洋河鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人以行政區(qū)劃不清、職責(zé)分工不明確為由多次推諉。2018年8月發(fā)生在洪澤湖的嚴(yán)重水體污染事件，實際上是一起典型的面源和內(nèi)源污染事件，由于該起污染事件跨省和跨地區(qū)，也造成相關(guān)部門和地區(qū)相互指責(zé)并推卸責(zé)任的情況發(fā)生。

五是各地方政府專項投入嚴(yán)重不足。市場機(jī)制不能有效解決面源污染控制的所有投入，必須有一定的政府支持，特別是淮河流域農(nóng)村面源污染點(diǎn)多面廣量大，歷史欠賬多，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后（排水管網(wǎng)、生活污水排放、垃圾堆運(yùn)、污水處理等設(shè)施建設(shè)不配套等），又因流域內(nèi)很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，各級政府經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，治理農(nóng)村面源污染治困難重重。

三、加強(qiáng)淮河流域面源污染治理的建議

綜上所述，要徹底解決淮河流域水質(zhì)污染問題，就一定要繃緊農(nóng)業(yè)面源污染防范與治理這根弦，長期努力、綜合施策，方能實現(xiàn)淮河流域人民富裕，生態(tài)優(yōu)美，天藍(lán)、水清、岸綠的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，具體建議如下：

（一）完善淮河流域生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)

一要建立大河湖流域水污染防治法律體系。國家層面已經(jīng)有了《水污染防治法》，但是大河湖流域的水污染防治法律法規(guī)尚未出臺，國家應(yīng)不斷完善大河湖流域水資源保護(hù)的法律法規(guī)。目前即將出臺的《長江保護(hù)法》應(yīng)該是開了大河湖流域法律系統(tǒng)性保護(hù)之先河。因此，黃河、淮河等大河湖流域保護(hù)法應(yīng)逐步進(jìn)入立法軌道，從而各級政府在大河湖流域水資源保護(hù)、污水排放管理及污染治理等方面才能有法可依，法律約束與規(guī)制管理將更為高效。

二要完善農(nóng)業(yè)面源污染相關(guān)法律法規(guī)。國家要制定和完善防治農(nóng)業(yè)面源污染和內(nèi)源污染的法律和法規(guī);各相關(guān)部門應(yīng)制定配套的法規(guī)執(zhí)行的規(guī)范文件和制度體系;各級政府必須制定相關(guān)條例、制度和標(biāo)準(zhǔn)等。這些法律法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)重點(diǎn)包括關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測、耕地質(zhì)量保護(hù)、土壤污染防治、農(nóng)村垃圾治理等方面，如，化肥、農(nóng)藥最大允許投入量、化肥流失超標(biāo)收費(fèi)制度，限定性和推薦性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推廣等。與此同時，應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲打擊破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的違法行為。

（二）建立淮河流域農(nóng)業(yè)面源污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制

一要建立全流域的跨省和跨地區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染共同防控機(jī)制。要積極面對跨省和跨地區(qū)的水污染及農(nóng)業(yè)面源污染預(yù)防和整治工作的艱巨性和復(fù)雜性，加強(qiáng)地區(qū)合作，整合淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶省際聯(lián)席會議、城市合作市長會商會、水利部淮河水利委員會、淮河流域水資源保護(hù)局、淮河流域水環(huán)境監(jiān)測中心和治淮工程建設(shè)管理局等機(jī)構(gòu)資源，最好整合成一個管理機(jī)構(gòu)，建立全流域農(nóng)業(yè)面源污染治理的長效管理機(jī)制，切實增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的針對性、系統(tǒng)性、長期性;建立流域水資源聯(lián)防聯(lián)控責(zé)任體系，落實各地方的責(zé)任和義務(wù)。

二要逐步理順部門間流域水污染防治聯(lián)合管理體制。針對流域相對較長、跨度相對較大的區(qū)域水污染防治及農(nóng)業(yè)面源污染治理問題，各相關(guān)政府職能部門應(yīng)整合目前已有的管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)合作，避免“九龍治水”現(xiàn)象發(fā)生，從而提高流域內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染防范與治理的整體工作效率和質(zhì)量。

（三）擴(kuò)大淮河流域農(nóng)業(yè)面源污染防范與治理資金投入

一要中央及地方應(yīng)加大對淮河流域農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染治理的財政支持。農(nóng)業(yè)面源污染防治具有較強(qiáng)的公益性，要以政府主體投入為主。應(yīng)建立流域內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理、畜禽糞污資源化利用等方面的試驗示范區(qū)，并積極爭取中央財政支持。省財政應(yīng)下達(dá)相關(guān)專項資金，將農(nóng)業(yè)面源污染防治作為參考因素，市縣應(yīng)在審定的框架范圍內(nèi)自主立項和分配使用。同時，創(chuàng)新政府支持方式，采取以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等多種方式，提高資金使用效率。

二要注意廣泛吸收社會資本參與農(nóng)業(yè)面源污染治理。政府可充分發(fā)揮政府投資的撬動作用，推動社會資本注入水污染處理、農(nóng)業(yè)面源污染防范與治理等專項基金項目建立中，同時保障社會資本在其中有利可圖，從而使淮河流域農(nóng)業(yè)面源污染防范與治理走上政府與社會良性共治的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。

（四）創(chuàng)新淮河流域農(nóng)業(yè)面源污染防范與治理技術(shù)

一要推動淮河流域低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。要積極支持淮河流域內(nèi)的農(nóng)藥、化肥、除草劑等生產(chǎn)企業(yè)的科技進(jìn)步，創(chuàng)造低碳產(chǎn)品;研究推行農(nóng)田最佳養(yǎng)分管理技術(shù)。要積極推廣測土配方施肥及化肥深施等平衡施肥技術(shù)，并推廣高濃度復(fù)合肥和農(nóng)作物專用配方肥的施用，降低氮肥施用。

二要推廣淮河流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治技術(shù)。一方面要積極推廣鴨稻共養(yǎng)、蝦稻共生、蟹稻共生，以及頻振式物理殺蟲等技術(shù)，對農(nóng)業(yè)種植過程中產(chǎn)生的污染進(jìn)行有效防治;另一方面要構(gòu)建農(nóng)業(yè)廢棄物分類回收機(jī)制，針對能夠進(jìn)行降解的秸稈、谷殼以及人畜糞便等進(jìn)行沼氣處理，針對難以降解的農(nóng)業(yè)廢棄物比如地膜、包裝容器等，需要定點(diǎn)設(shè)置分類垃圾回收處，統(tǒng)一進(jìn)行回收處理。

（作者單位：民建中央）